城市公交困境下“业财绩融合的公共绩效平衡”发展路径研究

●王势华 徐亚栋

一、我国公交都市发展沿革

随着我国城镇化的日渐推进，我国城市数量及城市规模均在不断扩大，城市居民的出行总量和出行距离也出现了迅速增长。同时，随着私家车的大量普及，城市居民的出行方式也发生了显著变化，机动化出行比例迅速上升，城市交通拥堵问题、环境污染问题、噪音问题逐渐加剧。在此背景下，交通运输部在《交通运输“十二五”发展规划》中提出开展“公交都市”建设示范工程，旨在通过“公交都市”的建设，加强公共交通吸引力，提高公共交通出行承担比例，缓解城镇化转型过程中产生的各类问题。2011 年，交通运输部下发《关于开展公交都市建设示范工程有关事项的通知》（交运发〔2011〕635 号），正式启动了公交都市创建工程，并提出公交都市创建工程要围绕《国家公交都市评价指标体系》，根据各地实际情况，制定因地制宜的建设目标，客观评估公交都市建设情况，充分发挥评价指标体系评估及引导作用，积极推进各地区加快建设公交都市。具体指标体系如下表1 所示：

表1 公交都市考核评价指标体系

从该指标体系设置可以看出，公交都市创建工程，需要围绕“政府部门—交通规划相关单位—公共交通企业”三个核心主体，从“顶层政策制定—路权资源投入—公共社会效益”三个层次予以考核验收，旨在引导各地区系统性建设公交都市，以充分发挥公交优先所带来的交通可持续、公共服务提升等最终成效。

交通可持续方面，该指标体系旨在引导各地区大力发展公共交通，注重以出行为导向，结合城市发展规划的科学、健全交通规划体系，积极保障公共交通路权优先，发挥公共交通在通勤出行的主体地位。形成良好的都市交通圈生态环境，缓解我国汽车产业飞速发展造成的城市拥堵以及所带来的环境污染。

公共服务提升方面，一是积极引导各地区推进城市公交发展、城乡公交一体化，通过“公共汽电车线路网比率”“城乡客运线路公交化运营比率”等指标进行考核，引导各地区形成通达、便捷、集约的公共交通网络系统，在低票价政策的持续贯彻下，构建共同富裕的公共交通工程。二是强调绩效导向，核心关注公共交通的服务质量、服务频次、服务安全以及机动化出行分担率等指标的具体表现，结合公共资源投入以及补贴政策的制定，分析公共交通运营的社会效益及其综合成本，为市民提供有质量、讲效率的福利性出行体系。

二、我国公交发展历程及运营现状

回顾我国公共交通发展历程，1985 年，我国城市公共交通事业还处于起步阶段，难以满足城市发展和居民日常出行的需要，突出矛盾包括客流需求与车辆配置不匹配、道路建设与车辆数量不匹配。从城市交通规划视角下，我国迎来快速城市化的增量时代，在交通基础设施、交通运输设备的大量投入、转型升级，我国交通建设水平、建设规模，已逐步具备全球影响力。

90 年代开始全面推进、加快城市化进程，公共交通在城市化进程中飞速发展，并在2012 年提出“公交优先发展战略”，进一步加速公共交通行业发展升级。

但随着我国城市化进程逐步由增量时代进入存量时代，土地规划的限制以及人口红利的逐步减少，加上民用客车保有量持续增长、互联网经济带来的网约车及共享单车等新经济出行模式带来的冲击，不少地区的公共交通系统受到发展惯性的影响，仍按照过去十年的增速扩张运营规模，导致其所带来的边际效益大幅递减，甚至已经出现公交运力增长而客流下降的现象，总体来说公共交通带来的边际社会效益下降较快。结合扩张运营规模所投入的公共资源，以及运营保障性财政资金持续增长的情况来看，公共交通的运营绩效正在下降，成为不少地区当前公共交通发展和治理的难题。具体如图1 所示。

图1 我国城市公共交通运营发展情况

2020 年初我国受到新冠疫情的持续性影响，在动态清零战略指导下，整体社会综合成本已经尽量平衡，但后疫情时代对于公共交通行业的影响弥足深远。最典型例子是2022 年上海4 月全月的停滞带来的净亏，对公共交通企业而言是极大的财务风险。对其他城市而言，疫情零星爆发的潜在可能性也始终是悬在大众头顶上的“达摩克里斯之剑”，相比私密性更高、感染概率更低的民用客车、电动自行车而言，市民选择乘坐公共交通，尤其是地面公共交通汽电车的意愿明显降低。据笔者调研了解，四川省乐山市2021 年底曾举办三日的“免费乘坐公交”活动，但在相同的公共交通网络下，日客运量仍旧无法达到2019 年同期水平。

图2 2020 年1—9 月营业性客运量同比增速变化

绩效视角下，城市公共交通运营扩张的边际效益递减，反映着新增的财政公共资金投入效果不明显，同时随着社会经济水平的持续发展，在低票价政策下的运营保障性补贴资金持续增加，对政府带来巨额负担，企业自身也面临严重的财务不可持续风险。

三、公共交通的财务不可持续风险

在第十三届全国人大五次会议与全国政协十三届五次会议上，多名全国人大代表提议“新能源公交运营补贴力度不退坡，并尽快拨付”“尽快出台新一轮支持城市公交优先发展政策”“推动城乡公交一体化建设”，倡议大多来自于各城市公交企业管理层及基层人员。近年来，受新冠肺炎疫情、共享电单车投放等多重因素的叠加影响，全国城市公交企业客运量显著下降，但出于社会秩序稳定考量，大部分城市在疫情防控期间仍要求城市公交企业保有一定频率的运力供给，疫情下坚持运行的公交车辆无疑给市民抗疫防控、正常生产生活增添了信心，但同时却大幅加剧了城市公交企业收支倒挂严重程度。

从收入结构及发展趋势来看，当前我国城市公交企业的收入结构主要由公交票款收入、相关产业收入以及各级各类补贴收入等组成，其中，补贴收入包括中央燃油补贴、新能源车购置及运营补贴、市本级财政补贴、区县财政补贴，而中央燃油补助、新能源车运营补助两项政策已于2019 年全面结束，因此，自2020 年以后，叠加中央补贴政策的退坡，城市公交收入已大幅下降，原本地方财政小心维持的公交补贴平衡失衡，企业资金缺口一时难以通过其他渠道填补，企业面临巨大的经营压力。经笔者调研了解，河南省、安徽省不少地市城市公交企业已出现欠薪现象，其他省份公交也同样面临这一现状。

从成本结构及发展趋势来看，城市公交企业的成本结构主要是运营成本、期间费用、税金及附加等组成，其中运营成本主要是由用工成本、车辆折旧（用车成本）、能耗及维修成本、车辆保险费、事故损失费、运营业务费等构成。城市公共交通是以重资产为核心的劳动密集型产业，用工成本和车辆折旧占比较高。

用工成本方面，无论从经济发展、社会稳定的角度，还是在自由市场经济的大环境下，企业员工的工资薪酬依旧会随着经济发展水平逐步提升，在当前高福利的低票价政策下，最基本的用工成本已形成倒挂现象。以上海市、郑州市、济南市、长春市等直辖市及省会城市为例，驾驶员薪酬基本略高于当地社会平均工资，行业内驾驶员数量一般控制在1.5—2 的人车比以内，大城市中心城区驾驶员数量规模达到一万人以上，一年会产生十数亿的用工成本。

车辆折旧方面，随着国家大力推动发展新能源行业，也在推动国内城市公共交通的节能减排改造，中央财政部也通过成品油价格补助改革，逐渐退坡并新制定新能源公交车购置及运营补助的相关政策，引导各地区逐步更换新能源公交车辆。但中央财政补贴资金相对有限，远不能覆盖传统柴油、天然汽车，仅从企业成本效益角度出发，纯电动车辆的全生命周期成本相比传统车辆更高，企业意愿不足；更多是地方政策、行业主管部门指令性要求，企业大批量更换为新能源公交车辆，而地方政府出台购车补贴的政策，与企业车款支付周期可能存在错位，进一步加剧现金流压力，企业多是通过融资借款来解决，形成高额的财务费用，财务可持续问题暴露严重。

四、城市公共交通纾困路径研判

“财务问题实质上都是业务问题”，作为公益性事业，公交企业的持续健康发展一方面需要在效率优先的视角下，追求社会福利供给程度与公共资源投入程度的平衡，另一方面，需要多渠道发挥企业市场经济的主观能动性及活力，积极挖潜增收、反哺亏损。

（一）交通强国建设发展方向

交通强国建设对各地区的交通行业主管部门而言，重点是从理念、政策、指标等各方面，由公交优先发展战略指导下加快公共交通建设路径，向新发展理念进行转变，重点是坚持打造“安全、便捷、高效、绿色、经济”五个基本特征。2022 年1月，交通运输部出台《交通运输部关于印发〈交通强国建设评价指标体系〉 的通知》（交规划发〔2022〕7 号），综合考虑各地区、各行业特点，注重交通运输与经济社会、生态环境相协调，统筹发展和安全，交通运输部设立了国家综合指标，围绕“基本特征、评价维度、评价指标”三级设置，具体参考如下。

表2 交通强国建设评价指标体系

从上述指标来看，交通强国是站在城市交通视角下的发展战略，是在公交优先发展战略的基础上，更宏观、更多维、更前瞻的发展理念。在原有的公交优先发展战略、公交都市考核体系上，交通强国进一步提出了“经济适应”“支撑有力”两个核心评价维度，即“业财融合视角下公共交通绩效平衡”。要实现平衡，重点是在网络结构性优化的基础上，增加单线路的成本效益分析，包括经济效益及社会效益。

（二）基于“绩效平衡”的公共交通线网优化思路

当前不论上级考评体系，或是公共交通企业内部管理，基本聚焦在公共交通网络层面，即干、支、微三级网络构建后的整体网络效益，如“公共交通站点500 米覆盖率”，在绩效视角下也大多只关注整体网络的客运效率及人车公里成本。但实际上，各地区公共交通网络普遍存在线路设置的历史遗留问题以及政策性指令任务。因此，对于具体线路也应当区分线路类型，以客运量或是设立目的进行划分，并对具体线路实行社会效益和经济效益的评估与量化；在单线路成本核算的基础上，对综合绩效表现异常、不佳的线路，应当结合设立目的、整体网络效益进行协同分析，再进行“撤、改、并”等具体线路优化措施，以追求公共交通的绩效平衡。

（三）以出行需求为导向的运营精细化管理

当前公共交通企业，尤其是地面公共汽电车行业，公交智能化系统基本上实现了排班自动化，可以将企业制定的运营排班计划录入系统，并实现自动的人、车、班匹配生成排班表，解放了大量的排班调度人员。但就当前公共交通面临的运营困境而言，排班自动化无法挖掘公共交通客运量持续下降的原因，更无法有效纾解当前困境，需要更精细化、智能化的运营管理，来提升公交运营的服务效率，提高在多元化出行环境下的竞争力。

笔者对某市的公共交通企业车辆运营数据、刷卡数据等信息化数据进行了的清洗及处理分析，发现公共交通整体网络在排班运行中，存在与出行需求峰值错位等情况。在实际运营过程中，传统的线下管理无法整体评判这一问题，导致运营资源的浪费，一定程度上为公共交通的绩效表现带来负影响。

图3 公共交通网络成本效益分析思路

图4 某市公共交通运营车辆上线数与刷卡次数时间分布（工作日月度平均）

同时，上文提及人工成本是公交企业的核心支出内容。对公共交通驾驶员进行工时统计分析，从下图可以看出，驾驶员存在工作时间不均衡、工作时间过长等现象。工作时间均衡性需要结合线路排班结构及驾驶员轮班制度进行细化分析，而工作时间过长的问题，则会导致较大的安全隐患。近年来公交事故频频在社会舆论发酵，如何通过精细化运营管理，在合理削减人工成本支出的同时，提高驾驶员工时利用效率，减少安全隐患，也是重中之重。

图5 某市公共交通驾驶员上线时间甘特图（以1 天为例）

以上的分析方法和解决路径，都基于公共交通企业海量的运营信息化数据分析及应用，如何通过精细化手段优化运营管理，提升人员及车辆周转效率，提升出行竞争力，还需要政府及各行各业共同发展。

（四）公共交通发展新方向

我国城市公共交通的发展与城市化进程一样，也会逐步进入存量阶段，不论对于政府和公共交通企业而言，都需要因地制宜探索发展的新方向，例如提高城市公共交通的韧性，完善综合立体交通枢纽，探索公共交通系统的客货联运模式，基于公共交通干线和属牛的TOD 开发建设等。

2022 年4 月，上海市爆发了新一轮新冠疫情，政府积极贯彻动态清零战略，公共交通在政策指导和要求下，运营模式存在极大调整，但是包括医院、指挥中心、基础公共设施等单位部门及物资派发流转等方面仍需要保持一定程度的人员流通，这要求了城市公共交通在此情形下要保持最低投入下最高效率的运转。2021 年郑州市7.20 暴雨灾害下，公共交通系统受害严重，恢复周期较长。因此，基于十四五规划中重点提出的“打造韧性城市”“加强城市治理风险防控”等要求，以及新冠疫情常态下的城市运转保障机制变革，亟待研究出一套具有前瞻性、针对性、可操作性的公交服务应急运营机制。旨在以机制建设为核心，融入智慧城市载体，形成涵盖特殊时期公交线网规划、资源配置，以及服务标准等方面的综合处理方案，以期提升城市综合承受力，全方位提高城市公共交通系统保障效率，减轻公共资源浪费。

在共同富裕思想指导下，公共交通系统逐步向农村延伸。我国农村的人口密度以及空间布局差异较大，在城乡一体化公交系统建设中，因地制宜，在部分适合的范围内开展以公共交通为载体的客货联运模式，或有一定可行性，当然这还需要相关部门和公共交通企业一同不断探索。

综合立体交通枢纽及基于公共交通的TOD 开发建设也是城市公共交通发展路径中的重要方向。在满足城市公共交通服务的基础上，需要以公共交通行业运营视角，参与到交通枢纽及TOD 发展的建设中，在保障公共交通良好运转的同时，通过商业化开发挖潜增收，形成良性循环，反哺亏损，助力摆脱当下的部分财务困境。