地方政府民生财政支出效率研究：河南省18 个地级市的DEA 模型分析

●范永茂 冯 瑶

一、引言

自2007 年党的十七大报告正式提出“民生”概念以来，保障与改善民生越来越受到党和国家的重视。政府保障民生的效果一方面体现在民生财政支出规模的大小上，另一方面也体现在民生财政支出效率水平的高低上。我国各级政府民生财政支出规模不断扩大，但是随着经济发展进入新常态，我国财政收入增速放缓，尤其是2020 年新冠肺炎疫情爆发更是加剧了财政收支矛盾，财政资金使用效率就显得更加重要。

中部地区连接东西，贯通南北，人口密集，往全国各地输送了大量的人才和劳动力。在“民生财政”的指引下，中部地区的民生财政支出规模不断增加，为中部地区的社会发展提供了重要保障。但是，中部地区的民生财政支出总量不及东部地区，近年来增速也慢于西部地区。如何让有限的资源得到充分利用，提高民生财政支出效率，解决实际民生问题，带动共同富裕，缩小贫富差距，是中部地区亟需解决的重要课题。

河南省是中部地区的一个重要省份，也是全国人口大省，同时还是我国第一批绩效预算试点省份之一，在提高民生财政支出效率方面应该起到表率作用。所以，本文以河南省为例，研究地方政府的民生财政支出效率和影响因素，希望对全国其他省份提高民生财政资金使用效率、解决民生问题方面提供一定的借鉴。

二、相关文献

（一）国内文献综述

在研究民生财政支出效率时，选择恰当的指标并在这个指标体系的基础上使用合适的方法进行测算是十分重要的。在分析方法上，学者们多选择DEA 方法进行测算，得出民生财政支出的三种效率值，之后分析研究样本的效率水平。

刘美花、黄小平（2015）从产出的角度，采用基于规模报酬可变的DEABCC 模型测算全国31 个省份2009 年至2013 年5 年间的民生领域财政支出效率。王家庭、李艳旭（2018）运用投入型DEA-BCC 方法和Malmquist 指数测算我国民生财政支出效率，发现效率水平呈下降趋势，并且有较大的地区差异。李东东、李钦、魏佳宇、冷滢（2020）采用DEA 方法评价2010 年至2018 年重庆市38 个区、县的民生财政支出效率，结果发现贫困地区比发达地区效率更高，发达地区在民生领域的财政资金使用方面存在浪费现象。

相较于将民生财政支出作为整体研究其效率水平，大部分学者更加关注某一单项民生财政支出，特别是医疗卫生、教育、社会保障和就业方面的支出。对于医疗卫生支出效率的研究，专家们大部分都发现我国医疗卫生支出效率水平存在区域差异。虽然学者们评价指标上的选取有所差异，但是大部分文献本质上都是选择各种医疗卫生方面的基础资源作为产出的指标进行计算。韩华为、苗艳青（2010）运用DEA 模型进行研究，结果发现我国医疗卫生支出效率有显著的地区差异。张仲芳（2013）对我国各省市卫生支出效率进行了分析，得出在三大经济区域之间中部地区效率居于首位的结论。但是，同样采用DEA 方法分析我国医疗卫生支出效率，肖海翔、曹天舒、唐李伟（2014）却得出东部地区效率最高的结论。

对于教育支出效率的研究，程侃（2013）以福建省为研究对象，运用DEA-Malmquist 方法，对基础教育领域政府财政资金的使用效率进行了动态分析。杨丽丽、朱卫东（2014）运用DEA 方法对安徽省16 个市的公共教育支出效率进行研究，结果表明该省各市效率差距明显，并且普遍存在规模递减情况。沈丹、修凯（2021）运用DEA 方法和Malmquist 指数分析法对西藏高等教育支出效率分别进行静态和动态分析，发现西藏高等教育财政资金使用效率的提升空间相对较大。李萨萨、张廷龙（2021）以长三角区域的27 个中心城市为研究样本，运用DEA 方法测算了教育支出效率水平。结果他们发现城市间教育支出效率水平的差距正逐步缩小。

在社会保障领域的财政资金使用效率分析方面，以往的文献更多的是从不同角度进行定性分析。李胜会、熊璨（2016）运用DEAMalmquist 指数来评价我国城乡社会保障效率水平，结果发现农村地区高于城市地区，且区域差异显著，城市地区应重点关注社会保障支出结构的改善与方向的调整，而农村地区应着力于支出规模的扩大。李国柱、田亚男（2018）以我国各省的社会保障支出效率为研究对象，运用DEA 模型和Malmquist 指数方法分别进行静态分析和动态分析，结果发现我国的社会保障支出效率水平整体并不理想。

（二）国外研究综述

国外对于民生财政支出效率的相关研究主要从两个方向出发，一个是对民生相关领域的某一项财政支出进行研究，另一个是进行理论研究。这一节将从财政支出效率和财政支出效率影响因素两个方面对国外已有的研究文献进行综述。

Eeckaut 等（1993）以比利时235 个地区为研究样本，使用DEA 和FDH 为研究方法分别对财政支出效率进行评价分析。De Borger 和Kerstens（1996）同样以比利时为研究样本，采用五种方法进行分析，其中包含大部分学者常用的DEA 和FDH，结果发现使用不同方法进行研究的结果也会有所不同。Greene（2004）使用随机前沿面板分析法进行研究，结果发现不同国家的外部环境不同，医疗卫生支出效率也会有所差异。Afonso 和Fernandes（2008）以葡萄牙各个自治市为研究样本，对财政支出效率进行评价。Geys Benny（2009）通过比较分析之后发现，在对一个地区的公共物品供给效率进行评价分析和研究时，与FDH和SFA 两种方法相比，DEA 方法更具有优势。Worthington（2010）以新南威尔士为研究样本，基于DEA 模型，将垃圾处理和循环利用率作为产出指标考察了各地区的政府公共支出效率，研究结果表明在现有产出不变的前提条件下，通过支出方法调整可以节约35%的投入。Cuadrado Ballesteros（2013）基于DEA 方法，也对西班牙政府公共服务的提供效率进行了测算和分析，得出了相似的结论。

三、研究设计

（一）DEA 模型

本文将围绕民生财政支出效率进行分析，对效率值进行测算，并在此基础上分析影响因素。数据包络分析法(DEA)也是本研究使用的分析方法。BCC 是DEA 模型之一，该模型去除了规模报酬不变的约束，以便评价决策单元（DMU）在不同规模状态下的有效性。在实际中DMU 的投入收益通常会有所变化，因此选用这一模型更加符合实际。对于决策单元的综合效率分析，BCC 模型也更加细致，能够获得更多有效的信息。因此，本文选择BCC 模型测算河南省各地市民生财政支出效率，设有n个DMU，m 个投入，f 个产出。具体模型如下：

其中，X 表示决策单元的投入，Y 表示决策单元的产出。各变量所表示的具体含义为：Xi0表示河南省第i 个地区的投入指标；Yi0表示河南省第i 个地区的产出指标；θ 表示各地市的民生财政支出效率值（0≤θ≤1），θ 值越大，表明该地区民生财政资金的使用越有效。S+、S-为松弛变量，ε 在这里代表非阿基米德无穷小量。

当θ＝1，且S+＝S-＝0 时，表明DMU 是DEA有效的；当θ＝1，且S-≠0 或S+≠0，表示弱DEA 有效；当θ＜1 时，决策单元不是DEA 有效的。

（二）Malmquist 指数

由于DEA-BCC 模型只能测算同一时期的效率水平，不能测算不同时期的技术效率的变动，而Malmquist 指数恰好可以对效率进行动态分析，弥补BCC 模型的不足，因此，本文在这部分采用Malmquist 指数对效率进行动态分析，作为对静态评价的补充。

Malmquist 指数是在DEA 方法的基础上进一步深入拓展出来的。Malmquist 指数形式为：

其中，dt0(xt+1,yt+1)、dt0(xt,yt)分别表示以t 时刻的前沿生存技术为参照物的t+1 和t 时刻的产出距离函数，分别表示以t+1 时刻的前沿生存技术为参照物的t+1 和t时刻的产出距离函数。

通过对公式（1）变形得到公式（2）：

在公式（2）中原有TPF 指数分为两部分：前一部分是表示技术进步指数（TC），后一部分表示技术效率变化（EC）。当规模报酬可变时，相对技术效率（EC）进一步分解为纯技术效率变化（PEC）和规模效率变化（SEC）。以上对Malmquist 指数的分解可以更为细致地对效率的动态变化原因进行分析和研究。

（三）决策单元选取

决策单元是指将投入转化为产出的经济实体，每个决策单元都具有相应的经济意义或价值，为特定目标的实现提供决策依据。本文研究对象为河南省18 个地级市的民生财政支出效率，因此，本文的决策单元是河南省18 个地级市。

（四）投入、产出指标选取

1、投入指标。本文借鉴民生财政支出效率相关文献成果，在教育、社会保障和就业、医疗卫生三个领域进行民生财政支出效率的研究。将这三个领域的财政总支出作为投入指标进行研究，同时加入人均民生财政支出指标，用以消除人口规模带来的影响。

2、产出指标。根据所选投入指标，本文的产出指标从教育、社会保障和就业、医疗卫生三个领域选取。由于各领域的代表指标很多，而且产出指标多样化，所以应选取具体、真实、客观且具有代表性的产出指标来全面反映民生产出。

本文所研究的医疗卫生、社会保障和就业、教育等都属于公共物品的范畴，地方政府所提供的这些公共物品对该地区当年的经济增长并没有起到直接作用，这会使得地方政府在一定程度上缺乏动力。因此，本文主要关注这类公共物品供给的结果和质量，选取了能够体现民生财政支出效果的指标。

在教育方面，省以下各地市的教育财政支出绝大部分用于基础教育投入，因此产出指标既包括普通中小学师生比来衡量各地区基础教育资源分配状况，也包括每万人普通中小学在校生人数来反映地区教育投入的直接产出情况。在医疗卫生方面，医疗卫生财政支出的主要目的是建立健全医疗卫生保障体系，满足人民群众看病、就医、保健的需要。本文选择每万人卫生机构床位数表示基础硬件的供应实力，同时选择每万人拥有的专业卫生技术人员数来反映地区医疗卫生服务软实力，这两个指标可以直观反映当地最多可以容纳多少病患，以及医疗卫生服务的便捷性、可靠性、及时性。在社会保障和就业方面，政府针对社会保障方面的相关民生财政支出主要是用于养老、社保、扶持就业等方面。本文选取基本养老保险覆盖率和基本医疗保险覆盖率来反映养老、医疗方面的社会保障服务状况，选取失业率反映地区的基本就业状况。

最后，在综合输出指标的选取方面，本文选择了居民恩格尔系数。恩格尔系数＝食品支出总额/个人消费总支出，它也是衡量一个地区居民生活水平的重要参考。

表1 河南省民生财政投入与产出指标选取

本研究的数据均来源于河南省和各地市的统计年鉴以及国民经济和社会发展统计公报。上述指标的描述性统计结果如表2 所示。

表2 投入产出指标描述性统计

河南省的义务教育师生比、养老保险覆盖率、医疗保险覆盖率、失业率、恩格尔系数的差距相对较小，其他变量的差距比较大，尤其是义务教育每十万人口在校生、人均民生财政支出差距较为显著。这说明河南省各地区民生事业发展差异较大。

（五）数据说明

需要特别说明的是，在研究时间的选取上，因为2007 年政府支出分类科目进行了改革，所以2007 年前后的数据不具可比性。同时，鉴于2020 年的部分数据在研究时还未公布，所以本文最终选择2007 年至2019 年河南省18 个地市的面板数据进行分析。

四、实证结果分析

（一）基于DEA 模型的静态效率分析

1、综合技术效率。综合技术效率（也称为技术效率）是一个整体效率指标，是对决策单元资源配置的合理性以及资源利用的有效性的全面考察。综合技术效率等于纯技术效率乘以规模效率，如果综合技术效率测算结果等于1，就说明技术和规模同时有效；如果不为1，则说明技术和规模至少有一个未达到有效水平。

本文衡量的民生财政支出的综合技术效率是河南省各地市民生财政支出的综合使用效率，该数值越大，表示民生领域财政支出效率越高。如果其中一个地区的综合技术效率为1，说明民生财政支出效率达到DEA 有效水平，支出规模和结构都是合理的。如果其中一个地区的综合技术效率没有达到1，说明没有达到DEA 有效，同时表明这个地区在财政资金的使用上存在不合理的地方，可能是因为纯技术效率无效，或者是因为规模效率无效，又或者是因为两者都处于无效水平。在纯技术效率不为1 的情况下，可以在较短时期内通过对该地区民生财政支出政策进行优化来改善其效率水平；当规模效率低下时，则需要对支出结构和支出规模进行改善，这就要求通过较长时期的规模调整来提高效率水平。

研究发现，2007 年至2019 年河南省各地市综合技术效率均值均大于0.9，表明整体民生财政支出效率较高。但是，综合技术效率整体均值在13 年间有增有减，各市的综合技术效率变化趋势有较大差异，其中新乡市和漯河市技术效率均为最高值1，民生财政支出效率处于领先水平；郑州市、南阳市、商丘市的综合技术效率逐年稳步增长，民生财政支出效率发展能力较强；鹤壁市、三门峡市、平顶山市、信阳市、安阳市、洛阳市、濮阳市、济源市的综合技术效率值波动较大，需进一步提升合理利用民生财政支出的能力，以促进民生财政支出效率稳步提升；驻马店市的综合技术效率值从0.959下降到0.819，表明驻马店市民生财政支出效率逐年降低，合理利用民生财政支出能力较差。

2、纯技术效率。民生财政支出的纯技术效率衡量的是政府民生财政支出规模一定的前提下，各地区的资金管理水平和资源规划水平。政府可以通过实施财政支出政策来调节民生财政支出的规模和结构，以此来最大幅度地提高民生财政资金分配的效率，进而保障和改善民生。短期内，政府还可以根据不断变化的情况调整民生财政支出，从而使纯技术效率达到有效。

河南省各地市民生财政支出纯技术效率虽没有全部达到DEA 有效，但是2007—2019 年间各市纯技术效率值均大于0.99，表示纯技术效率较高，反映出资金分配相对来说较为合理。在这些地市中，郑州市、开封市、鹤壁市、新乡市、漯河市、商丘市、济源市在2007 年至2019年间纯技术效率值都为1，说明此期间这些地区资金配置较好。与以上地区相比，其他地区纯技术效率相对不高，未达到1，说明这些地区在2007 年至2019 年期间出现了财政政策或是支出结构不合理的问题。在目前情况下，需要政府相关部门转变财政支出的管理方式，合理规划财政支出，提升民生财政资金的使用效率。

3、规模效率。规模效率是指在制度和管理水平不变的条件下，决策单元的投入与产出之比是否处于一个相对科学合理的水平，这个值衡量了该决策单元的规模与生产力的协调程度。规模效率值为1，表示规模有效。规模效率不为1，则说明未达到DEA 有效。如果规模效率是无效的，民生支出的规模还需继续优化，则需要进一步深入分析规模报酬状态。规模效率为1 则说明规模报酬不变（-），规模效率不为1 则说明规模报酬呈现递减（drs）或者递增（irs）状态。

河南各市2007—2019 年规模效率值均大于0.9，整体规模效率较高。其中，新乡市和漯河市的规模效率均为最高值1，济源市和三门峡市规模效率为0.875 和0.849，其余各市规模效率均大于0.9。2019 年，濮阳市、信阳市、驻马店市较其余市相比规模效率较低，需调整民生财政支出规模，避免规模不合理造成综合技术效率降低的情况。

综合来看，河南省大部分地区的规模效率都不为1。在此情况下，分析民生财政支出是否处于规模报酬递增状态就显得十分必要。

研究发现，在2007—2019 年间河南各地只有新乡市一直处于规模报酬不变状态，说明该市的民生财政支出规模比较合理而且保持较好。驻马店市、三门峡市一直处于规模报酬递减状态，这表明如果进一步扩大规模，则可能出现资源浪费、规模效率降低的情况，从而降低综合技术效率，因此这两个市亟需发现规模报酬持续递减的原因，对民生财政支出的不同项目进行适当调整以达到民生财政支出综合技术效率的最优状态。其余各市在研究期间存在规模报酬不变和规模报酬递减两种情况并存现象，所以这些地区在调整民生财政支出规模时，要有针对性，财政政策要与具体实践相结合，注意适量适度。

（二）基于Malmquist 指数的动态效率分析

上一节中使用DEA-BCC 模型对效率进行了静态分析，而Malmquist 指数（Malmquist 指数=纯技术效率变化指数×规模效率变化指数×技术进步指数）可以对效率随着时间变动所发生的变化进行动态分析，从而弥补静态效率分析的不足，使得对民生财政支出效率的分析更加全面。

本文在这一部分将从时间维度和空间维度两个方面对河南省各地市民生财政支出动态效率进行分析。

1、时间维度分析。本文首先从时间维度对河南省各地市民生财政支出效率的动态变化进行分析，具体测算结果如图1 所示：

图1 2007—2019 年河南省各地市民生财政支出全要素生产率指数及其分解均值变化轨迹

从全要素生产率指数来看，2007 年至2019年间全要素生产率均值为0.957，存在0.043 的衰退，只有2009 年和2017 年这两年间全要素生产率指数超过了1，这说明与前一年相比，只有2009 年与2017 年整体民生财政支出效率有所提高，其他年份与前一年相比均呈下降趋势。整体来看，河南省各地市民生财政支出的全要素生产率指数呈现波动变化特征。2011 年至2014 年以及2015 年至2017 年呈递增趋势，表明政府为了刺激经济发展增加投资的政策对于民生财政支出效率的提高有促进作用。

全要素生产率指数的分解显示，2007 年至2019 年全要素生产率指数的变化轨迹与技术进步指数的波动轨迹几乎一致，均在2016—2017 年期间达到最高点，在2010—2011 年期间达到最低点，并且在研究期间处于波动上升态势，而且两者在大部分时间以及最近时期的值都低于1。这反映出河南省各地市的民生财政支出管理水平进步并没有对整体效率的提高作出相应贡献。另一方面，综合技术效率及其两大组成部分波动幅度微弱，综合技术效率变化指数、纯技术效率变化指数、规模效率变化指数均大于1，说明各地市在努力提高纯技术效率和规模效率。

综上所述，2007 年以来Malmquist 指数小于1 主要是受制于较低的技术进步指数。这说明政府在支出结构、管理水平等方面仍有比较大的改善空间。

2、空间维度分析。河南省各地市民生财政支出效率的动态变化的空间维度的测算结果如图2 所示：

图2 2007—2019 年河南省各地市民生财政支出全要素生产率指数及其分解

从Malmquist 全要素生产率指数来看，2007 年至2019 年河南省18 个地市的全要素生产率指数均小于1，各市平均全要素生产率指数为0.957。其中，周口市全要素生产率指数最小为0.913，济源市指数最大为0.995，说明河南省整体全要素生产率是下降的，下降幅度各地市间有所差距。全要素生产率指数普遍偏低的原因在于技术革新相对滞后。河南省各地市综合技术效率变化指数大部分大于1，技术变化指数均小于1，意味着各地区普遍都出现了技术退步的情况。

从综合技术效率变化指数来看，2007—2019年河南省各地市平均综合技术效率变化指数为1.001，说明河南省整体综合技术效率有小幅度提升。其中，郑州市的综合技术效率上升幅度最大为0.017，驻马店市的下降幅度最大为0.013。从纯技术和规模的效率变化指数来看，各地市的纯技术效率区别不大，但是规模效率有所不同。综合来看，2007 年至2019 年河南省各地市民生财政支出的综合技术效率提高的主要原因在于规模效率的整体提高，这说明大部分地区对现有管理技术和财政资金的利用效率总体上是有所增强的。

五、结论与建议

虽然近年来河南省各地市的民生财政支出不断增加，但支出效率并未得到明显提高。具体说来，支出效率存在以下几个问题：

第一，各地市普遍存在民生财政支出效率未达到DEA 有效的问题，在民生领域的财政资金使用效率需要进一步提升。导致河南省各地市技术效率低下的原因主要在于规模效率低下，而该省各地市民生财政支出规模效率低下的原因主要在于规模报酬递减。

第二，从时间维度上看，河南省各地市民生财政支出效率在研究期间近似地呈现出“Ω”型上升的趋势，在2010 年达到最低点之后回升，波浪式上涨。从空间维度上看，河南省各地市间民生财政支出效率虽然相对均衡但是依旧有所差别，财政资金分配也没有达到平衡状态。而且，河南省18 个地区在民生领域的财政资金投入和产出并不对称，存在人均民生财政支出水平低而综合技术效率高或者人均民生财政支出水平高但是综合技术效率低的情况，如漯河市、三门峡市。

第三，人均民生财政支出水平和河南省各地市间民生财政支出全要素生产率差别较大。虽然河南省各地市的民生财政支出在逐年增加，但是全要素生产率却没有提高，特别是近年来经济增速有所放缓，会成为民生事业发展中的新障碍，进一步拉大各地区民生发展水平的差距。

此外，本研究还发现市场化水平和人口密度对河南省各地市民生财政支出效率的提高有显著的正面影响。经济发展水平、政府规模对民生财政支出效率的提升有着显著的抑制作用，居民受教育水平、财政分权与民生财政支出效率也有一定关系。

以河南省为例，未来提高民生财政支出效率，应该做好以下几个方面的工作：

一是合理控制民生财政支出规模，优化民生财政支出结构。当民生财政支出出现规模报酬递减时，政府应考虑民生财政支出的结构问题，而不是一味扩大民生财政支出规模。仅仅通过扩大民生财政支出规模这一方式已经无法达到提高民生财政支出效率的要求。因此，应该因地制宜对各市民生财政资金投入进行改善，进一步优化民生财政支出结构。

二是实施差异化政策，提高政策精准性和有效性，缩小各地市民生财政支出的效率差异。地方政府的民生财政支出效率是由多个因素综合决定的，不同地区的经济发展水平、政府规模、居民受教育程度不同，会使得包括医疗卫生、教育、社会保障和就业在内的民生领域的财政支出效率不同。如果各地区采用统一的财政政策，则可能导致政策没有针对性，无法达到提高支出效率的目标。

三是健全地方政府民生财政支出绩效评价体系和监督机制，加强地方政府民生财政支出的绩效管理。一方面，民生财政支出绩效评价指标体系需要完善，尤其增强社会效益的评价；另一方面，要将静态和动态评价相结合，更好地确定当地政府各个阶段的目标，使政府制定相关民生政策时的依据更加精准。

四是引入更多社会指标。在评估时，可以重点提高民生性投入、社会性投资、生态环境保护等其他绩效指标的权重，并科学测算财政支出的数额。

五是提高政府内部效率。政府规模对民生财政支出效率能产生负面影响，因此，精简政府规模、提高服务水平和政府办事效率都是十分重要的。