北京市新能源汽车消费鼓励政策及其效果评估

吕鑫 余畅 祁雨霏

摘 要：在碳达峰、碳中和目标的指引下，交通领域正在稳步推进节能减排工作，其中推广和应用新能源汽车是当下最为关键的一环。为探究政府扶持政策对新能源汽车消费的拉动作用，本文从北京市新能源汽车消费鼓励政策的多样性和动态变化性出发，深入分析多样化、动态变化的鼓励政策对北京市新能源汽车消费的影响机制和影响效果。结果发现，多措并举之下，北京市新能源汽车市场规模迅速扩张，消费提档升级，中高端纯电动车型成为市场主流。未来，北京市居民对新能源汽车的认可度将进一步提高，产业延续高景气度，纯电动汽车和燃料电池汽车贡献主要市场增量，高端智能化车型更有市场。

关键词：新能源汽车;汽车消费;补贴政策;北京市

本文索引：吕鑫，余畅，祁雨霏.<变量 2>[J].中國商论，2022（12）：-029.

中图分类号：F407.471 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2022）06（b）--05

2020年9月，在第七十五届联合国大会上，我国提出了“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的战略目标。为实现“双碳”目标，各领域各行业均应稳步推进节能减排工作。对于北京市来说，交通部门的碳排放自1995—2016年中总量增长了6倍，2017年能源消耗占北京总消耗量的19.4%，是三大高排放部门之一，也是二氧化碳减排的重点部门（Ma 和 Cai，2018;Zhou等，2021;Yan 和 Crookes，2009）。

近年来，新能源汽车的推广成为缓解全国交通行业碳减排压力的重点工作，而北京是自2009年起全国最早启动新能源汽车示范项目的13个城市之一，并且是在2013年最早启动新能源汽车市场推广项目的地区之一。根据北京交通发展研究院统计数据，北京市是全国新能源汽车保有量最高的城市，在2018年达到224，826辆。

2022年5月，北京市人民政府印发《北京市“十四五”时期交通发展建设规划》，推广低碳新能源运输工具是未来主要工作重点之一，强调引导小客车进一步向新能源车发展，鼓励存量小客车“油换电”，加快促进新能源智能汽车技术提高和成本下降，满足各场景应用需求。按照共享充电设施理念，统筹充换电基础设施和加氢站布局建设，满足不同区域、不同车型、不同阶段的新能源车能源补给需求，为新能源车辆推广应用提供基础保障，推动在高速公路服务区等交通运输服务场站增加新能源车充换电基础设施等。由此可以看出，多方向的新能源汽车保障政策都在稳步推进。

诸多学者认为，激励政策能够显著促进新能源汽车销量的增加（李国栋等，2019;高新伟和周春燕，2020）。例如，税收优惠对人均购车量有显著影响（周燕和潘瑶，2019），并且如果补贴金额足够大时，对于发现EV的销量有促进作用（范如国和冯晓丹，2017）。

虽然，已有研究考虑了多种激励政策的作用，但都未涉及像北京市一样存在针对性限购和地方推广政策情况的分析。所以，重点研究限购城市背景下，多样化、动态化的新能源汽车消费鼓励政策对新能源汽车销量的影响。

1 北京市新能源汽车消费鼓励政策

1.1 公共交通示范先行，限购政策强力辅助

1.1.1 新能源汽车发轫于公共交通和服务业

2009年，《关于开展节能与新能源汽车示范推广试点工作的通知》指出，新能源汽车优先在北京、上海等13个大中城市的公交、出租、公务、环卫和邮政等公共服务领域试点。公交车方面，“十三五”期间，北京市纯电动与清洁能源公交车占比已超过90%。出租车领域，对更换为纯电动出租汽车且符合要求的经营者，根据采购价格给予上限为7.38万元的资金奖励。截至2021年底，据北京出租汽车暨汽车租赁协会统计，全市共约7万辆出租车中，纯电动出租车数量可达2万辆，占比达三成。公共服务业中，2021年北京环卫运营车辆的新能源化率规划为70%。快递行业，截至2021年底，新能源电动车近3000辆，在全国城市处于领先位置。新能源汽车在公共领域的投入，给予大众初步了解新能源汽车的机会，同时集中采购的订单为车企的初期发展提供了资金和动力。

1.1.2 强制性限购政策为新能源汽车普及提供了有益补充

2011年限购政策开始，北京市小客车指标的配置额度和方式不断改变（见表1）。2011—2013年，小客车总量额度指标为24万个，采取无偿摇号方式分配且不区分指标类型;2014—2015年，总指标额度缩减为15万个，分别含2万和3万个示范应用新能源指标，通过轮候方式取得。2014年的首期配置中，有503位个人申请并直接获得了新能源小客车指标。截止到2015年底，新能源指标的申请人基本可以在当年或次年第一次配置中取得指标。2016—2017年，小客车指标年度配额虽仍然为15万个，但普通指标额度下降到9万个，导致2017年10月当期的中签率仅为0.12%，而新能源指标的申请人数在同步增加，截至2017年底，新能源指标的排队人次为120376。2018—2021年，小客车指标年度缩减为10万个，仅含4万个普通小客车指标，中签率仅为0.0325%。2018年10月，当期个人新能源汽车指标申请者超过39万，申请轮候需等到2026年以后。2021年起，增加以“无车家庭”为单位摇号和积分排序的指标配置方式，家庭总积分将作为摇号的中签倍率，并且年度新能源小客车配置指标数量的80%优先向家庭配置，20%向个人配置。

从以上限购政策来看，新能源指标的配置倾斜政策越来越明显，普通小客车指标中签率极低，指标供给与需求之间极不平衡。而新能源汽车有较高的获得率和较短的等待时间，尤其是在示范新能源指标配置初期的“即申请即获得”的情况。

1.2 支持政策适时调整，基础设施持续发力

1.2.1 补贴政策初始阶段，购车财政补激活潜在市场

2010年，《关于开展私人购买新能源汽车补贴试点的通知》首次提出对私人购买新能源汽车给予财政补助。2014年，北京市规定按照国家和北京市1∶1的比例确定新能源汽车整车补助标准，消费者将按照车辆销售价格扣减补助后进行支付。该政策在短期内极大地降低了消费者的购车经济压力，有效激活了潜在市场。得益于政策红利，北京市新能源汽车市场规模持续扩大。

补贴政策固然解决了产业起步的“燃眉之急”，但致使部分车企出现了严重的“补贴依赖症”，甚至发生大规模“骗补”事件。随着经济形势的变化与新能源汽车产业的发展，既有消费鼓励政策已无法有效激活市场，中央及北京市新能源汽车消费鼓励政策适时适度调整，与国家的“退补”政策一致，北京市市级新能源汽车补贴亦逐步退坡。据北京市财政局公告，2017年起，新能源汽车补贴调整为中央补贴标准的50%;2019年6月26日起，北京市取消对纯电动汽车的市级财政补助。补贴激励的逐渐弱化（见表2），使得新能源汽车的终端售价有了不同程度的上涨，阶梯式施行的补贴退坡政策，激励行业由“政策推动”向“市场拉动”转变，助力北京市纯电动汽车产业的高质量发展。

1.2.2 作为接力财政补贴的重要支持政策，双积分政策发力于供给端

汽车企业可以通过平均燃油消耗量积分和新能源积分进一步管理，《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法》规定，当实际油耗值低于标准油耗值时，给予正积分，否则为负;积分为负时，企业可通过年度结转积分、使用关联公司积分、购买新能源汽车积分等方式抵平归零。

2021年起，北京将严格执行《关于修改〈乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法〉的决定》。一方面，鼓励发展低油耗车型，2021—2023年低油耗乘用車的生产量或进口量分别按照其数量的0.5倍、0.3倍、0.2倍计算，回归节能减排实质。另一方面，积极落实趋严的新能源积分标准，即从2019年开始，新能源汽车积分比例逐年提高2%，至2023年达到18%。双积分制度引导了厂商提高新能源汽车的产销比例，构建了驱动产业发展的长效市场机制 （Li等，2019）。

1.2.3 为进一步配合新能源汽车推广，配套基础设施建设政策满足服务充电需求

2014年6月，北京市人民政府办公厅发布《北京市电动汽车推广应用行动计划（2014―2017年）》，指明基础设施建设需朝着网络化、便利化方向发展。2016年，《北京市电动汽车充电基础设施专项规划（2016—2020年）》提出，2020年完成社会公用领域应形成全市范围（不含山区）平均服务半径小于5公里的充电网络，私人自用领域应基本实现“一车一桩”。

2019年，北京市城管委发布《关于进一步明确经营性集中式充换电设施的通知》，从报电流程和用电价格两个方面给予充换电设施运营企业便利，直接降低了新能源车主的充电成本。

政策支持使得配套基础设施建设效果明显。截至2021年2月，北京市公共充电桩保有量高达8.15万台，占同期全国保有总量的9.7%;充电站5101座，占全国总数的8.2%;共享私桩9.4千台，换电站763座，在全国各省份中位列第一。

自此，北京市相继出台了一系列地方性支持政策，主要包含政府采购、“油改电”优惠、财政补贴、限行、限购与配套基础设施建设等，在新能源汽车应用推广方面举措不断、持续发力，帮助产业成功开启快速扩张阶段。

2 消费鼓励政策对北京市新能源汽车消费的影响

2.1 私人需求代替政府采购，保有量爆发式增长

2.1.1 长期综合性激励政策促进私人新能源汽车迅速增长

2011年，全国共销售新能源汽车仅8159辆，其中不乏政府采购和公共交通的示范车辆;截至2021年底，产销双双突破350万辆，分别达到了354.5万辆和352.1万辆，同比均增长1.6倍，累计推广量已超过900万辆。并且，当年私人新能源汽车增加量占新能源汽车总增加量的比重达到71.7%，私人的新能源汽车需求早已成为新能源汽车发展的主要动力。

在近十年间，新能源汽车市场增速最快恰在新能源汽车财政补贴施行期的2014年和2015年，印证了补贴政策是推广初期刺激新能源汽车消费的关键因素。

对于北京来说，补贴政策加速提高了新能源汽车的渗透率，新能源汽车消费成为驱动本市经济增长的新动能。2013年北京市新能源汽车保有量仅为2211辆;2014年开始，北京市消费者享有纯电动汽车购买时中央和地方的双重财政补贴，当年新能源汽车保有量猛增至8233辆，同比增长272%。截至2021年底，北京市新能源纯电动汽车保有量已达到50.7万辆，占城市机动车总量的近10%;同期，全国新能源汽车保有量达784万辆，占汽车总量的2.60%。由此可见，北京市的新能源发展程度远高于全国平均，处于领先水平。

2.1.2 限购政策有效扭转了消费者购车决策，诱发可观的被动消费

从全国来看，限购地区新能源汽车的市场销量占据半壁江山。2015年，上海、北京、广州、天津、杭州、深圳六座城市施行限购政策，限购地区的终端销量之和占全国销量占比约为58.6%。

作为全国第二个推行限购政策的城市，北京市新能源汽车需求逐渐呈现井喷状态。2015年2月，北京市新能源小客车个人指标申请数仅为2139个;截至2021年12月，北京市新能源小客车指标有效申请代码为421536人。从2021年部分限购城市的新能源汽车销量上来看，虽然有每年6万个新增指标的限制，北京市新能源汽车的销量仍为全国第二（见图1）;广州、深圳、天津和上海等限购城市仍采取购买新能源汽车送“绿牌”的政策。由此可见，北京市更为严苛的“双限购”政策成为扩展新能源汽车市场的重要举措。

2.2 中高端纯电动汽车引领北京市新能源市场

2.2.1 純电动汽车在北京市新能源汽车消费鼓励政策中受益最大

新能源汽车产业发展分为三大技术路线，即纯电动、混合动力及燃料电池技术，三种路线并行发展、相互补充。由于各省市的地方新能源汽车消费鼓励政策并不一致，不同类型新能源汽车在各个地区的推广情况差异较大。上海是插电式混合动力乘用车的主要消费市场，截至2021年6月，累计销量突破13.2万辆;同年10月，全国插电式混合动力乘用车销量仅完成43.7万辆。而在北京， 2020年销售了0.5万辆插电式混合动力乘用车，占比5.03%。北京市重点发展纯电动技术路线，混合动力汽车在限行、限购政策与燃油车一样，同样需要普通小客车指标，限制了大部分消费者的购买欲望。另外，为解决纯电动汽车只能充电、不能加油以弥补里程的问题，北京市不但为充换电企业给予便利条件，以降低车主充电成本，而且对充电桩建设数量要求很高，其数量也位居全国第一。完全的推广政策，使得北京市纯电动汽车的总量和增速远高于其他类型新能源汽车，2021年北京面向C端用户销售的纯电动汽车为9.87万辆，占北京市新能源汽车销量的78.28%。

2.2.2 成熟技术水平改善消费观念，高端车型成为销售主力

充电焦虑、里程焦虑、安全焦虑曾经是制约新能源汽车消费的重要因素（李晓敏等，2020;刘启巍等，2021;Ma等， 2017;Tian等，2021）。现如今，区域充电网络全面覆盖、实际续航里程加速突破、厂商严格管控保障安全，购车者的基本需求已然得到满足。消费者对于新能源汽车的期望不再仅是“被迫之选”和“过渡阶段”的无奈之举，对其整体性能、舒适度、美观度等方面提出了更高的要求，步入消费升级阶段。根据盖世汽车资讯，A00车型的销量占比从2017年54.4%持续下降到2021年的15%，而B级车占比从2017年4.3%持续提高到2021年的27.9%。由中国汽车工业协会统计数据，截至2021年5月，国产C级车型中，新能源C级产品的累计销量为C级车市场份额的18.22%。很明显，新能源乘用车的市场结构在不断改进，短轴距、低价格的A级以下车型销量不断缩减，长轴距、高价格的B级及以上车型销量稳步增长。

2.2.3 北京市小客车指标新规促使购买意愿进一步向中高端转移

2021年起，《北京市小客车数量调控暂行规定》赋予“无车家庭”明显高于个人的普通指标摇号中签率和新能源指标配额数量，但“无车家庭”获得指标后，家庭成员在10年内不能再参加指标配置。所以，家庭或个人只有“唯一”一辆电动车逐步成为常态，导致电动车不再是简单的代步工具，可能承担着家庭使用和长期使用的“重担”，消费者有更强烈的意愿投资中高端车型。北京市2021年上半年纯电动车型上险榜单中，四款为B级或以上车型;横向对比同期全国新能源汽车上险榜单，销量第一的是典型的A00级车;纵向对比北京市2017年8月上险量，第一名同样为A级车。

显然，北京市低端新能源汽车市场逐渐缩窄，当下消费者更倾向于选择中高端产品。当前，低成本出行需求已经得到满足，并逼近饱和状态，而随着补贴退坡，新能源汽车渐渐丧失价格优势，新增的低成本出行需求又转向了更为便宜、便捷的新型公共交通工具。支撑新能源汽车销量增长的那部分动力，更多的是看中了新能源汽车的性能，想要通过电动汽车改善出行体验的消费需求，也正是他们拉动了北京市场的中高端新能源车型销量。

3 北京市新能源汽车市场发展趋势

结合上述分析，本文认为未来北京市新能源汽车市场将会呈现出以下两点趋势。

3.1 新能源汽车发展确定性较高，纯电动汽车和燃料电池汽车贡献主要市场增量

从全国角度来看，《新能源汽车产业发展规划（2021—2035年）》指出，到2025年，我国新能源汽车新车销量需达到汽车新车总销量的20%左右，无论是总量还是增速，新能源汽车都将交出一份满意的答卷。从北京市的规划上来看，《北京市“十四五”时期能源发展规划》提出，以更大力度地推动节能降碳，坚持绿色低碳可持续交通战略导向，持续优化城市交通出行结构、运输结构、能源结构，到2025年，全市汽柴油消费总量较峰值下降20%;氢燃料电池牵引车和载货车替换约4400辆燃油车;制定私家车“油换电”奖励政策，引导鼓励存量私人小客车“油换电”到2025年，全市新能源汽车累计保有量力争达到200万辆。

3.2 无补贴时代，市场竞争加剧，产品质量取代政策引导成为消费者选购新能源汽车的首要因素

补贴方案经历了由调整到退坡的过渡过程，未来财政补贴完全退出乃是大势所趋，那些依靠补贴才能存活的企业将被淘汰，倒逼新能源车企不断提高自主创新能力，新能源汽车市场化进程加快。此外，北京市新能源车市场对产品的包容度比较高，造车新势力的涌入和追赶加剧了新能源乘用车市场的竞争格局，为消费者创造更多样、更优质的选择，核心技术的研发成为新能源车企突围的关键。除了价格因素与品牌偏好外，消费者在购买时也越来越将性能指标、驾乘舒适及后续服务等综合实力考虑在内，智能化、高端化车型备受认可，将持续侵蚀更多的市场份额。

近年来，国产高端新能源汽车已逐步崛起，蔚来汽车以高端定位为背景，运用丰富的用户权益和提高服务质量吸引了大量客户。2021年，其销量为9.1万台，同比增长109.1%。小鹏汽车除电机、电池、电控的核心优势外，在设计语言上突出弧线设计元素，在操作上以匹配度较高的语音控制系统彻底完成驾驶时的安全操作。由此可见，新能源汽车品牌已逐步创造出除节能以外的各项独特优势，未来或成为品牌增长的核心因素。

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