引江济淮工程占用耕地补偿标准研究

孙贤斌，孙良萍，赵怀琼，刘乾坤，王升堂

(1.皖西学院 环境与旅游学院，安徽 六安 237012；2.合肥工业大学 管理学院，安徽 合肥 230009)

随着社会经济发展，区域水资源需求量迅速增加，安徽省水资源南多北少，引江济淮工程为缓解皖北水资源紧缺、沟通江淮航运、保护生态环境发挥重要作用。引江济淮工程建设会占用耕地、人口与房屋搬迁等，工程占用土地补偿依照土地管理相关法规进行。国外发达国家对占用耕地经济价值、社会价值和生态价值采用完全补偿(补偿标准高)，发展中国家受经济水平影响，对耕地价值实行部分补偿(补偿标准低)，往往仅仅考虑经济效益作为补偿标准[1-2]。国内土地(或耕地)补偿标准与农民生计与发展密切相关，目前土地征收补偿标准存在现行的占地补偿标准过低、忽略了耕地的社会价值和生态价值、依靠政府制定的土地征收补偿价格、没有结合市场需求或考虑征地后的用途等方面问题[3-4]。国内学者对安徽省、天津市、南京市、张掖市、扬州市、四川水电站等省市征地开展补偿标准实证研究[2-12]。相关研究较多是从耕地利用的直接产出价值加上社会保障价值确定补偿标准，对生态价值或社会稳定价值视为外部损失而往往被忽略[5,11-12]。耕地价值核算方法主要有机会成本法、市场价格法、生态服务功能、支付意愿法等[10，12]。由于征地价值补偿不完全，农民社会权益受损，需要从土地发展权价值归属、所有权价值转移、所有人与使用人之间的价值分配等角度，估算土地社会的价值补偿[5]。此外，耕地(或土地)应该结合其区位、经济发展水平、环境质量、交通、市场需求、人口、农民意愿等因素，建立合理的价值补偿[4-8]。因此，本研究从土地的直接经济价值或产出价值进行征地补偿，另外考虑保障粮食安全和社会稳定价值，及生态功能价值等方面，定量化测算引江济淮工程占用耕地的补偿标准，为调水补偿机制构建提供的参考依据。

一、引江济淮概况

引江济淮工程是连接长江水系与淮河水系、皖中与皖北区域单元，工程投资近913亿元，调水受益安徽和河南的15市55个县区，其中安徽省12市46个县区。受益人口超过4132万人，受水区范围面积为7.06km2。安徽省的受水面积5.85万km2。工程工期是2016—2021年。到2030年、2040年工程计划引水量分别约33亿m3、43亿m3，工程调水主要用于工业、农业、生活和生态等方面。引江济淮工程占用耕地2706.7ha。其中永久占用征地203.95ha，临时占用耕地1382.4ha。占用耕地涉及合肥、安庆等8个市、26个县区。工程需要搬迁安置约7.95万人。引江济淮工程辅助投资约291亿元，用于征地移民约11亿元(不含不可预见费用3.657亿元)。

二、数据来源与研究方法

(一)数据来源

引江济淮工程各市永久征地和临时征地面积来源于《安徽省引江济淮供水配套工程规划报告》《引江济淮工程沿线土地开发利用控制方案》等。各市的主要农作物面积、种植比重、纯收入或与收益、农业人口及人均耕地面积等来源于安徽统计年鉴(2017年)。耕地市场经济价值通过农产品成本与经济效益数据(2016年)等计算获得。

(二)研究方法

1.耕地的经济价值测算

耕地的经济效益是生产的农产品市场价值扣除成本。耕地总经济价值是其每年的经济效益加上相关种粮补贴。综合土地性质和市场价格，耕地的经济价值核算利用下式公式[7,9]：

V1=(a/r)

(1)

(1)中V1是耕地经济价值总量；a为耕地的年经济效益；r是耕地(土地)还原利率，受市场物价水平、耕地质量、区位等因素影响，结合安徽省耕地的实际状况和相关研究[2,11-12]，本研究的耕地(土地)还原利率以3.69%来进行核算。

2.耕地的社会稳定价值测算

耕地的社会保障价值体现在保障粮食供给而带来的粮食安全和社会稳定，前人基本上采用影子定价或替代(异物同质)来计算。要替代耕地的社会稳定价值，需要补偿耕地占用税、开垦费、新增建设用地使用费等[9]。国家建设征用城郊用地应该向国家缴纳新菜地开发建设基金，故对占用城市郊区土地征收的费用主要包括耕地占用税、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费和新菜地开发建设基金等4项费用[11]。引江济淮工程主要解决城镇供水不足问题，引江济淮调水工程建设占用城市郊区用地。因此，耕地的社会稳定价值核算采用下式：

V2=K1+K2+K3+K4

(2)

(2)中V2为耕地的社会稳定功能价值，K1、K2、K3、K4分别代表耕地占用税、新增加建设用地有偿使用征收费、耕地新开垦投入费用、新菜地开发建设基金。

3.耕地的社会保障价值测算

我国城镇居民和农村居民社会保障存在较大差异，城镇居民可以享受养老、医疗和失业保险等社会保障待遇，而农村这些社会福利待遇等相关制度尚不健全，耕地承载农村居民的就业、失业保险和养老等社会保障功能，也就是耕地的社会保障价值。耕地的社会保障价值以下式测算[9]：

V3=s/(a×r)

(3)

(3)式中：V3是耕地的社会保障价值，s是用于城市居民与农村居民之间的社保费用差值，a为引江济淮工程区域的人均拥有耕地数值(公顷)，r是耕地(土地)还原利率，取值同(1)式。

4.耕地的生态价值测算

耕地的生态价值体现在耕地具有净化空气、水土保持、固碳释氧、气候调节等方面的生态服务功能[14-17]。生态学上对耕地生态系统的生态服务功能价值评估通常应用模型评估法[1,12]。其公式如下：

ESV=∑(Ak×VCk)

(4)

(4)式中ESV是耕地生态系统的生态服务功能价值；Ak为第k市引江济淮工程占用耕地的面积大小；VCk为单位耕地面积生态服务价值当量[17]。

三、结果分析

(一)耕地的经济价值

据统计年鉴获得2016年各市耕地的主要农产品单位面积的产量，及其种植面积，计算可得各市主要农作物播种面积比例，以主要农作物面积比例作为经济价值计算权重；由国家农产品收益、成本计算主要农产品经济收益[2,4]，及各农作物经济效益及面积权重，计算权重后单位耕地面积经济效益和经济价值(表1)。引江济淮工程占用永久耕地的年净收益总共是1130.28万元，耕地的经济价值总量是1582.391万元，其中阜阳市最多(698.428万元，铜陵市最少(3.161万元)，其他6市如表1。

表1 单位面积耕地纯收益和经济价值

(二)耕地的社会稳定价值

由我国耕地占用纳税相关规定，安徽省占用的耕地平均缴纳税费是22.5元/m2。2019年安徽省耕地开垦费标准和征收等别划分有所调整，其范围是24～36元/m2，2016年执行《安徽省耕地开垦费征收和使用管理实施细则》的标准为6～9元/m2，鉴于物价上涨因素，参考其他区域的做法，取两者平均值18.75元/m2。由相关新增加的城市建设用地占用耕地征收依据，安徽省征用耕地等级范围是10～5级，相应的费用补偿等级范围是28～64元/m2。我国新菜地开发建设基金规定有三个等级，取各等级平均值，由各市的人口数确定值分别为12元/m2、9元/m2、6元/m2(表2)。由(2)式核算引江济淮工程占用耕地的社会稳定价值。8市的永久占用耕地的社会稳定价值总量是12896.66万元，其中亳州市为最多(5256.137万元)，铜陵市最少(30.48万元)。各市之间社会保障价值差异性显著(表2)。

表2 占用耕地的社会稳定价值组成部分、单位面积价值和总量

(三)耕地的社会保障价值

据统计，2016年我国城市和乡镇职工缴纳社会养老保险费用总量是47550亿元，缴纳社会养老保险的总人数是3.793亿，平均每人社会养老保险费用是12536.25元。2016年我国农村居民缴纳医疗保险人均标准是1325元，故城镇居民和农村居民之间的人均社会保障费用差额是11210.79元。根据安徽统计年鉴(2017年)，由各市的总人口数、农村人口比例，及各市耕地总量，计算获得各市的人均耕地(表3)。通过(3)式估算引江济淮工程占用各市耕地的社会保障价值。8市的永久占用耕地的社会保障价值总量是1071.794万元，其中阜阳市为最多(213.683万元)，合肥市最少(76.752万元)。各市的社会保障价值相差不大(表3)。

表3 各市耕地总量、人均耕地和社会保障价值

(四)耕地的生态价值

通过(4)式，每公顷耕地生态系统的服务功能价值是0.6114万元，计算得到引江济淮工程永久占用耕地的生态价值，总量为94.606万元，其中亳州市为最多(42.706万元)，铜陵市最少(0.196万元)。各市的生态价值相差较大(表4)。

表4 引江济淮工程各市永久占用耕地的补偿价值和所占比例

综上所述，引江济淮工程占用耕地的价值总计是15645万元，其中最多的是社会稳定价值，为12896.66万元(占比82.43%)，占主导；其次是经济价值，为1582.391万元(占比10.11%)；社会保障价值是1071.795万元(占比6.85%)；最少的是生态价值，为94.606万元(占比0.6%)(表4)。耕地资源对农民具有巨大的社会保障功能，工程占用耕地补偿不仅考虑显性的农民失地导致的粮食等经济损失，更加保障隐性的农民生存权益，兼顾耕地产生的生态价值。

耕地具有农作物产出，体现出经济价值，一般作为补偿的最基本依据。农村居民拥有耕地，为农民提供就业、生计、医疗等社会价值，逐渐得到多数补偿的认可和实行。耕地作为一种生态系统，其生态价值经常被忽视。安徽省作为我国产粮大省，占用耕地保护和价值补偿十分重要，构建合理的耕地价值综合补偿标准体系，是建立引江济淮工程占用耕地补偿机制的重要内容。从经济价值方面，占用耕地从经济上给予必不可少的资金补偿。从社会价值方面，应该积极探索技术培训、就业指导、户口安置、享受城镇社保政策等多元化补偿途径，保障失地农民的生存发展和社会稳定条件[4,12]；同时，积极探索征地补偿的收益在政府、农村集体和农民(或土地开发商)之间分配，完善不同所有制土地(耕地)类型的补偿机制[5]。

(五)各市占用耕地补偿差异性

引江济淮工程占用8市耕地总价值量差异性显著(表4)。亳州市和阜阳市是最大等级，两者均约占39%，其次是合肥市、蚌埠市和淮南市，所占比例范围是4.08%～8.89%，最小等级是安庆市、铜陵市和芜湖市，均占1%左右。

8市4种价值占总量的比例差异不同(表5)。社会保障价值占比最小为2.51%，最大为81.44%，社会稳定价值占总量比例最小是16.72%，最大为85.51%。生态价值占总量的比例区间是0.15%～0.69%，经济价值占总量的比例区间是1.73%～11.45%。8市的社会保障和稳定价值变化大，经济和生态价值变化较小。

表5 引江济淮工程永久占用耕地的补偿价值总量及所占比例

引起各市四种价值差异的原因最主要是耕地面积大小，另外还受种植结构、征地补偿标准及人均耕地面积因素的影响(表6)。经济价值主要受种植结构和耕地面积两个因素影响；社会保障价值取决于各市的人均耕地面积；社会稳定价值主要受耕地面积和各市补偿标准不同(差异不大)造成。生态价值取决于各市耕地面积总量。引江济淮工程占用耕地各市社会保障价值和社会稳定价值总量差异显著的原因是耕地面积差异造成的。

表6 引江济淮工程各城市占用耕地价值的影响因素

由以上耕地四种价值分析过程可知，单位面积耕地的经济价值受区域种植条件和生产制度等影响，耕地的社会稳定价值多依据国家征地标准，耕地的社会稳定价值受各市区域经济发展水平、人口指标和耕地质量等因素影响，耕地生态价值依据耕地总量而定。各市应该制定耕地资源征用的价值体系和标准，结合各市的耕地后备资源数量和单位面积价值大小，合理利用和提高耕地资源的效益，实现耕地资源的综合利用。

多数耕地征用补偿标准较低，国家已经提高耕地征用的补偿标准，往往忽略了生态价值。由于社会保障价值和生态价值缺乏定量化测算的市场体系或标准，因此制定耕地综合的定量化的测算标准体系和方法，结合各市社会经济环境实际，确保耕地占用补偿的可行性和合理些。现行征地补偿多数在经济价值的基础上，补偿成倍增加，耕地的生态价值所占比例很小，具有非物质性，市场上往往被忽略。生态文明理念不断深入，耕地的生态效益已引起重视，保障其可持续利用发挥重要作用[2-3]。

四、结论与讨论

(一)结论

(1)耕地不仅拥有经济价值，而且具有社会保障与稳定价值、生态价值。引江济淮工程占用耕地价值的平均值是101.11万元/ha，其三种价值总共15645.456万元，社会价值总量(包括社会稳定和社会保障价值)占主导，是13963.163万元，占89.25%；经济价值总量是1581.756万元，10.11%；生态价值总量是93.924万元，占0.6%。耕地为农民提供基础性经济收入与生计来源，同时提供保障性的医疗养老和就业等社会功能。

(2)从各市的耕地价值构成来看，差异性显著，除了受面积大小因素影响外，还受到耕地种植结构、国家补偿标准和人均耕地数量等因素有关。耕地的价值取决于其肥力大小、区位、资源紧缺度有关，耕地对农民承载社会稳定和保障及其重要。

(3)从各市耕地价值组成影响因素来看，各市根据经济发展水平、土地资源、人口和生态环境功能区实际，制定耕地的经济价值、社会稳定和保障价值、生态价值测算体系和标准，便于引江济淮工程经济成本核算，也为建立生态补偿机制提供参考。

(二)讨论

(1)通过对比相关已有的研究成果，我国不同地域案例测算的耕地单位面积经济价值差异显著，从69.1～376.39万元/ha，全国平均值为123万元/ha，引江济淮工程占用耕地的价值略低于全国值，测算的结果是合理的。

(2)占用耕地的部分社会价值和生态价值往往补偿给国家或地方政府或集体，应该结合耕地的所有权和使用权等进行利益分配；耕地培肥熟化等先期投入及期间收益损失在价值测算中未能考虑；相关研究应进一步探讨。

(3)随着社会经济发展，耕地的生态、社会价值将会不断上升，也将增加耕地征用补偿标准，也需要调查分析失地农民的意愿和需求，直接影响耕地补偿标准与补偿效果，确保补偿标准与政策落实，保证耕地补偿的制度化和规范化。

(4)引江济淮工程跨安徽省8个地级市，征地补偿标准应该结合各市实际加以完善，提高经济可行性。可以进一步深入探索安徽省工程占用耕地补偿优先等级制度，提高补偿精确性。