“轻便”的智慧治理
——来自B镇“一码通用”系统的实践案例

◎韩志明，刘羽晞

上海交通大学 a.国际与公共事务学院；b.中国城市治理研究院，上海200030

现代信息技术的迭代发展，带来了全球智慧城市建设的热潮。各地政府纷纷投入到智慧城市的建设潮流中，智慧治理方案竞相登台，涵盖智慧交通、智慧警务、智慧政务等诸多领域，提出要让“城市的每一个井盖、每一节管道，都可感知，可监控”[1]。诸多文献也肯定了智慧治理的积极意义，认为其提升了政府决策的科学性[2]，方便了对城市的照看与监管[3]，推进了社会治理现代化[4]等，然而，巨大的资源耗费、滞后的制度安排、普遍的技术壁垒以及烦琐的运营流程等也制约了城市智慧治理的进程和成效[5]，给城市运行套上了沉重的枷锁，使城市治理变得滞涩而笨重，形成了低效率的技术陷阱。

软件正在吞并着世界[6]。政府试图运用更智能的机器、更全面的数据以及更精准的算法让城市治理更有效率，让城市变得可以操纵和驾驭，但也让城市变得更加“笨重”了。面对巨大的资源消耗，尤其是数据存储、分析和利用的压力，智慧治理的“大象”能够奔跑起来吗？能够跑得越来越快吗？能够避免误入歧途和摔跤吗？本文主要立足智慧治理中的“笨重性”问题，总结和分析“笨重性”的基本表现，并聚焦于S市B镇“一码通用”系统的实践案例中呈现的一种新型“轻便”的治理形态，揭示“轻便”治理的运作机理，既为基层智慧治理的轻便化发展提供参考和借鉴，也为盛行的敏捷治理理论提供案例佐证，更为城市治理的数字化转型提供清醒的认知。

一、智慧治理“笨重性”的基本表现

智慧治理对城市产生了广泛而深远的影响，促进了政府与民众的沟通，提高了公共服务供给的效率，提升了政府治理的能力，成为诸多城市治理改革和创新的目标和方向，然而，部分城市罔顾城市发展的实际情况、客观条件和特定阶段，“跟风”加入智慧城市的建设风潮之中，陆续建设了众多数字化转型项目。由于缺少适配的资源保障和制度支撑能力，这些城市最终陷入智慧治理的“内卷化”陷阱。事实上，许多不切实际、华而不实和大而不当的数字化，尤其是为了数字化而数字化，不仅没有带来期望中的快捷和便利，反而呈现不同程度的“笨重性”，致使地方政府负担沉重、步履蹒跚、自我消耗、效能低下。

(一)巨额的资源耗费

作为公认的“烧钱游戏”，智慧城市建设是庞大的系统性工程，每个环节都需要耗费大量的资源，比如基础数据的采集和分析需要投入大量的人力，智能设备的制造、安装和更新需要消耗大量的物资，智慧城市的运维也需要持续的财政投入。如果没有充足的资源保障，智慧城市的建设和运行是不可能的，智慧治理也就无从谈起。随着治理场景的拓展、治理任务的增多和治理标准的升级，人力、物力和财力等消耗还将进一步加大，产生难以估量的内在协调成本[7]。这对于资源条件有限的城市来说，无疑是难以承受的负担。

在努力追求智慧治理目标的过程中，由于人财物资源短缺、技术不成熟、安全性和兼容性较差等原因，许多地方不但最终投入与产出严重不成比例，而且距离智慧治理非常遥远。比如某些智慧平台APP，虽然设有招商服务、政务服务、社区入住等丰富的智慧功能入口，但点击后呈现的往往是一篇篇介绍性文章或者索性是“应用升级中”；一些智慧APP甚至建设不久便被束之高阁，根本无法打开……这些情况并不鲜见[8]。在资源总量有限的情况下，地方政府加大智慧治理项目的投入，难免会挤占其他领域的资源供给。长此以往，城市发展不免顾此失彼、难以为继。

(二)烦琐的治理规则

尽管信息技术提供了改进和优化治理的广泛可能性，但智慧治理绝不只是单纯的技术硬件本身，还包含着围绕技术应用而建立的规则。一个智慧治理项目的运行，既需要对数据、流程以及使用者等作出详细的规定，也需要将大量精力用于制定规则、处理信息和工作留痕等问题上[9]。这不仅导致部门之间的对接变得困难，还让使用者很不适应。一些智能终端系统，不仅要求使用者反复上传姓名、电话、身份证号等个人资料，还需要人脸识别，甚至强制与其他软件捆绑，增加了使用者的负担，令人望“数”生畏[10]。

区别于以关系为焦点的传统治理规则，智慧治理的规则是以技术为中心，包含了大量人机交互的内容，重点是信息加工、处理和反馈的规则。治理规则的转变给各方面都提出新的要求，自然也带来了新的难题。比如市民在某政府平台尝试提出诉求和反映问题时，得到了“不说话没人把你当哑巴”的“怼人”回复[11]，事后，官方却以“这是智能平台的自动回复，与部门人员无关”为由，推脱管理责任。“系统是死的，人是活的”[12]，智能平台不是开脱和逃避责任的“挡箭牌”，良好的规则也不应该增加不必要的麻烦。

(三)复杂的技术壁垒

智慧治理说到底是技术应用的体系化形态，包含大数据、云计算以及人工智能等多种类型的技术。这些技术相互联通、相互组合、互相支持，共同构成了智慧治理不可或缺的组件，但技术既是有边界的，也是有门槛的，更是有壁垒的，因而技术的应用会不同程度地产生可得性、可用性和有效性等问题。由于智慧系统及其运维大多是由外包企业负责，操作系统中存在大量对用户不友好的难题，也存在人、技术与事项匹配不足的兼容性问题，加上技术、算法以及源代码本身的复杂性，广泛导致了理解和对话的鸿沟。

数据是重要的生产要素。在智慧城市建设的进程中，不同的政府职能部门各自建设技术平台，根据不同的技术标准，采集和加工不同的数据，形成了不同形态的数据资源，也产生了各自为政的技术特权，将其他政府部门尤其是社会民众排斥在外。各种技术平台不仅带来了数据壁垒，还形成了技术专断的路径依赖，消解了制度创新的必要性和可能性[13]。近年来，智慧治理建设项目虽然越来越多，但大多数都是重复性的“叠床架屋”，只造成了技术翻新和形式创新的结果，却难以优化城市治理的权力结构及其运行。

(四)普遍的部门抵牾

在许多智慧治理体系中，各个部门的业务关系互不兼容，各种数据相互重叠却难以联通，部门之间的组织协同与资源共享仍然存在困难。智能软件以及应用平台的流行，虽然便捷了部门间的沟通联系，但无数的“微信工作群”“钉钉工作群”“打卡小程序”等也增加了工作人员的负担，产生了明显的增负效应[14]。特别是在智能管理末端，许多基层干部表示科技对实际工作的支撑力有限，对许多标榜智能却并不智能的应用叫苦不迭。

与此相应的是，上级对下级部门动辄实行顶格管理，要求基层对问题“排查全到位”，提出了更高的治理目标，传递了更高的监管强度，也施加了更大的问责压力。高目标和严要求在敦促基层干部干事担当的同时，也造成某些政策措施难以落地生根，结果只能是“你能甩责任，我就瞎对付”[15]。比如，有的督查检查明确要求必须发现“问题”，在没有查找出实质性问题的情况下，下级部门往往不得不找一些不痛不痒的问题凑数交差。长此以往，可能导致部门之间的协同变得更加困难，部门关系也容易走向矛盾和冲突[16]。

(五)多元的应用弊端

很多智慧城市项目让居民办事障碍重重。在项目立项、功能设计以及需求论证等阶段，这些智慧城市项目一般由政府主导，缺少了基层组织以及普通群众的参与，忽视了不同居民的诉求，也就带来了数字鸿沟和数字难民等问题，导致智慧项目“不好用、不落地”以及居民“不愿用、不会用”。从“无法扫健康码乘车被拒”，到“冒雨交医保被工作人员以不收现金为由拒绝”，数字化建设让一些群体变成了数字时代的“慢行者”，使他们对快速变迁的智慧生活感到陌生，陷入了“数字困境”之中。

城市智慧治理与居民个人隐私之间也存在矛盾。智慧管理平台建设前期需要收集大量的居民信息，安装无数的摄像头，这就面临了“侵犯隐私”的问题[17]。个人信息的公共性与私密性的边界在哪里？采集数据是否需要告知被采集者？如何防止信息数据的滥用？特别是在新冠肺炎疫情防控期间，由于数据信息经常重复收集，居民对频繁的行程上报不胜其烦，加之对侵犯个人隐私的顾虑，逐渐产生了软性抵抗情绪，个别居民甚至尝试利用多个SIM卡制造虚假的行踪轨迹。如果隐私问题无法得到妥善处理，就会导致居民对智慧治理的接受度偏低，这不仅会增加居民的负担，还会引发更多碎片化问题。

二、“一码通用”实践的“轻便化”运作

在当前城市全面数字化转型的潮流中，S市B镇打造的“一码通用”系统是城市智慧治理领域的重要探索，吸引了众多新闻媒体报道，形成了良好的社会反响，引起了学界的关注。研究团队于2021年8月对B镇“一码通用”运行中心展开调研，访谈了10余名主要工作人员，获得了大量翔实的一手资料，其中，文字材料约5万字，访谈材料约10万字。调研发现，“一码通用”系统在有限的资源条件下，投入的建设费用不过百万元，运用的技术也不是特别复杂，对工作人员的专业性要求不高，也没有进行组织机构的调整，却产生了良好的治理效能，具有相当的典型性和创新性。

B镇位于城乡结合处，外来人口较多，社会构成复杂。由于商铺占道经营、夜间喧闹扰民、电瓶车违规充电、垃圾清理不及时等问题频发，加之城管执法人员的履职过程缺乏规范性，B镇街面空间中经常爆发多元矛盾的冲突与碰撞，基层管理难度也与日俱增。原有的智能设备既无法及时监测问题，也难以彻底根治问题，导致许多基层“老大难”问题一直存在。“比如说消防安全中的‘三合一’人员住宿(住房、加工、储藏三合一)，智能化系统能发现得了吗？还有，店面商铺经常私拉乱接电线，智能化能解决吗？所以，我们考虑智慧治理不能光让摄像头去看，毕竟有些东西是智能技术解决不了的”(访谈记录20210811TX)。

起初，B镇尝试通过加大智慧治理力度来提升治理的清晰度，提高基层治理的效率，但是在进行智能化建设的过程中，遇到了以下困惑：一是对于街镇自身来说，大力提升智能化程度的做法是否合适；二是街镇现有的人力、物力和财力资源能否承载进一步的智慧化建设；三是更高的智能化能否切实解决基层实际问题。“做智能化是要花钱的，这个钱不是小钱，是大钱，镇里的资源能不能承载？系统内部的服务器、防火墙、宽带扩容，外部的硬件探头、无线光纤等，以及一些分析设备都是要钱的，也需要更专业的人员去维护和运行。在耗费大量的时间成本和金钱成本之后，治理效果如何还两说。所以我们感觉难以为继”(访谈记录20210811TP)。

面对基层城市治理的实际问题，B镇相关领导敏感地意识到，用增加人力投入的方式来解决这些问题，既不可能，也很难有好的效果。因此需要寻求一种更轻便的治理方式，把基层工作人员组织起来，把既有的智慧平台利用起来，对有限的资源给予优化配置，灵活解决街面空间治理的碎片化问题，彻底打通基层治理的“最后一公里”。由于前期镇上既有的垃圾分类二维码智慧系统取得了不错的成效，B镇开始尝试把二维码系统进行扩展，由此开启了“一码通用”系统的试点工程，探索和建设出一套灵活的智慧系统运作机制。

(一)管理事项精细化分类

归纳和细分管理问题是“一码通用”系统建构的起点。根据区域特色和实际情况，“一码通用”系统从源头上对反复出现的城市问题进行归纳和分类，把街面空间频繁发生的问题划分为市容管理、安全管理和营商服务等三大类，建成涵盖3个大项、12个小项和34个子项的综合数据库，具体如表1所示。“我们一个办公室的人，专门花了7天时间来干这个事情，就是把所有可能事情给它梳理出来。前期是麻烦了点，但是后期系统实际运作的时候就轻松许多”(访谈记录20210814LTD)。围绕着精细化思路，系统把治理场景的颗粒度做到更细，以便同时界定治理任务和管理责任，开展对不同管理子项的标准化治理。

表1 “一码通用”系统场景介绍及管理事项

(二)管理人员灵活化配备

在细分好管理事项之后，“一码通用”系统明确了管理人员的具体职责范围及其工作量，把治理任务分解和落实到个人。以往，城管人员编制有限，难以顾及镇域所有街面空间，面对无序设摊、跨门经营等难题，往往是束手无策。对此，B镇采取了专职人员与辅助人员协调配合的办法，充分整合各职能部门专职人员、网格监督员、城管街面巡查人员、商户、物业、志愿者等18类角色，组建成一支灵活机动的综合管理队伍，明确限定不同人员的职责权限，比如网格监督员负责巡查和扫码，站长、城管以及民警等负责处置和落实等(如下页表2所示)。由此，B镇形成分工明确、职责明晰、权责相称的协同治理体系，弥补了管理人员缺位、管理力量薄弱、执法范围模糊的短板。

(三)系统终端协同运营

具体的城市治理事项通常涉及多个职能部门。由于人手不足，B镇各职能科室经常面临“管不过来”的难题。“单个部门发挥的功能总是有限的，而问题却是综合性的，所以要进行部门的协同和联动”(访谈记录20210814BZ)。“一码通用”系统整合了城运中心、城管中队和城运办等三个部门的力量，依靠部门间的统筹与整合，设立了“三城联动”综合指挥机制，实施协同治理。其中，城运中心是“总牵头”，负责线上“一码通用”系统的运行全过程，并协调三个部门的管理和服务；城管中队主要负责线下的巡查、监管和专项执法；城运办则负责与第三方技术公司的对接合作，开展“一码通用”系统的开发、运用、维护和升级等工作。各个部门各尽所能，形成了相互合作、相互依赖的均衡关系，达到了“1+1+1>3”的系统运营效果。

(四)不同事项分级管控

基层问题具有复杂性、多元性和碎片化等特征，不仅性质各有不同，也有轻重缓急之分，需要差异化的应对方案。“一码通用”系统根据问题发生的次数、频度以及严重程度，建立了ABC分级管理机制(如下页图1所示)，其中，A类管控最严。如果某商户多次出现跨门经营、门前堆物、保洁不到位等问题，就会被逐级提升为A类管控，每天巡查一次，督促尽快整改。如果商户在规定期限内无不良情况发生，也会被逐级降低管控强度，从每天一次巡查减为隔天一次。“一码通用”系统采取灵活化的方式应对不同问题，重点抓屡禁不止的问题，既鼓励了管理对象的自查自纠，又节省了基层政府的执法资源，平衡了区域内事多人少的矛盾。

图1 ABC分级管理机制及其频率

(五)重点区域弹性调整

“居民反映说学校菜市场门口在特定时间秩序特别乱，经常出现车辆乱停、排队加塞等问题，于是我们针对这些区域的高峰时段采取了弹性的方法”(访谈记录20210814LTD)。“一码通用”系统设置了点位管控和效率监督相结合的弹性监管机制。其中，点位管控是指系统会在固定点位灵活增加和调度巡查员，保障正常的社会秩序，减少不确定性风险；效率监督是指一旦出现解决不了的问题，巡查员会及时扫码上报需要整改的情况，由城运站长进行进一步管控，从而完成问题处置的闭环。通过对执法力量的灵活调动与逐级监督，系统把有限的执法力量集中到问题易发、高发的特殊区域，实现了对重点区域的针对性监管和对潜在风险的及时性防范。

从数据统计的情况来看，“一码通用”系统取得了良好的治理成效。自2020年11月25日至2021年7月31日，“一码通用”系统实现了全镇全覆盖运行，涉及45个居委联勤联动站辖区的30条路段，涵盖正常营业的1,800多家商铺。系统共生成巡查工单144,455件，其中有问题工单10,251件，已处置完成9,527件，解决了大部分的基层问题。随着系统持续运行，很多商户也逐渐养成了自查自纠的习惯，基层问题逐渐减少，市民的投诉率也相应降低。2021年1—6月，街面市容管理类热线工单量同比下降27.96%。通过简单的“扫一扫”动作，“一码通用”系统破解了动态监管困难、监管人手不足、跨部门协调壁垒等难点问题，推动了智能化和精细化的双融合，探索出灵活、轻便又有效的智慧治理新途径。

三、智慧治理“轻便化”的运作机理

长期以来，城市智慧治理依靠网络联结、信息数据和算法模型等技术手段，投入了大量的人财物等资源力量，推动治理形态及其方式的改变，以其持续提升治理水平，然而，诸如飞线充电、无证照经营以及私搭违章建筑等城市通病，却很难通过智慧大屏或智能设备得到实质性解决。上述“一码通用”的案例呈现出一条灵活敏捷的治理路径，即利用有限的资源，通过具有柔韧性、灵活性和适应性的方法，细致地落实基层治理的目标和任务。由此，本研究总结和提炼了轻便化的智慧治理方案，通过在规章制度、运作流程、资源投入、系统软件、系统数据等方面的灵活运作，扭转和避免智慧治理常见的“笨重性”，为优化基层治理提供新路径和新思维(如图2所示)。

图2 智慧治理两种形态的对比图

(一)清晰灵便的规章制度

“一码通用”系统是由前期垃圾分类“一码专用”的制度转化升级而来，说明制度本身是有效的，具有较为成功的移植经验。在前期经验的基础上，系统明确设定了相关制度及其运行规则，包括什么时候用、用于什么领域、具体如何操作等都有章可循。以市场监管领域为例，系统详细规定了监管内容和范围，设定了安全协管员负责扫码、村居联勤联动站站长和市场所工作人员负责处置，规定每3个月一次的全覆盖巡查，要求处置时限为48小时等。章程对管理事项、角色分配、处置流程、处置时长等都设置了细致的操作规范，减少了治理过程中的模糊地带，避免基层人员的临场随意发挥，也提高了问题识别、研判和预判的准确性。

良好的制度不仅使治理行动更加规范，也更有利于制度本身的推广、移植和扩散。为了提高制度的适用性、匹配性和可操作性，制度的推广、移植和扩散通常会考虑到环境的相似性、制度的有效性以及移植的可行性等因素。“一码通用”系统的规则制度针对的并不是某一特殊罕见问题，而是城市基层中经常出现、反复发生又难以遏制的碎片化问题，所以具有相似的制度大环境。制度规则简单易行，没有严格的技术要求，操作难度也不是太大，很容易借鉴、上手和运用。同时，制度本身的灵活性、广泛适用性和易推广性也给被移植地区留下了一定的自主空间，方便其根据实际需要对制度进行改良、升级和功能扩展。

(二)精细简约的运作流程

在智慧城市建设中，简洁的流程是打破部门壁垒、优化政务服务的重要手段，但流程优化恰恰是当前智慧城市建设最易忽视的关键问题之一[18]。通常来说，智慧治理项目庞大，牵涉各种复杂环节，如果没有配备完善的运行流程，很容易出现系统运行烦琐僵化、各个流程权责不清晰、工作人员做事不积极以及推诿扯皮等情况，实际运行起来十分“笨重”，严重影响行政效率。“最让我生气的是什么？两个网格员站在一起玩手机，身边的共享单车倒了他们就是不去扶。都说基层事情难干，难就难在问题在那里没人管，有人不想管，有人管不了，然后问题就难解决，这是我最闹心的事情”(访谈记录20210821TXT)。

“一码通用”系统把问题的发现、上报以及处置过程进行了改进，打破了以往发现问题层层上报和逐级审批的模式。系统在每个网格配备扫码员，要求其发现问题后直接扫码上报，然后通过智能算法，立即派发给就近的处置员进行快速处理，形成“快速发现、统一归集、智能指挥、精准处置”的流程闭环，实现处置链条的精细化和简约化。系统精细设计了每个环节，配备了相应的扫码员、监督员与处置员，消除了模糊性问题，避免了来来回回走弯路，也减轻了基层工作者的负担。通过“智治”与“人治”相结合的方式，问题处置链条中涉及的部门减少了，流程缩短了，处置的时间也压缩了，促使基层问题得到有序解决。

(三)事半功倍的资源投入

智慧治理的关键在于如何充分利用既有的人财物、组织和信息等资源，实现治理效益的最大化。相较于遍布全城的摄像监控设备和庞大的数据处理中心，“一码通用”系统的运行消耗较低，占用资源更少，承载能力也更强。通常，一个摄像头录像24小时大概需要25G的容量，对带宽提出了较高要求，而“一码通用”系统主要通过拍照的方式生成问题工单，然后把图片上传到智能终端平台，数据流量不大，所需的存储空间很小，还不足摄像头录像所需的十分之一。在同样的存储容量下，系统能记录和容纳更多的内容，查询、上传、下载功能也更快捷，不仅降低了服务器运行和维护的难度，也减轻了云端存储的负担。

此外，“一码通用”系统在设计、运行、维护和升级等过程中对人财物的消耗较低，资源投入也不高。从人员投入来看，“一码通用”系统本身操作难度低，对工作人员的专业程度没有特殊要求，进一步降低了系统运行成本。从物资投入来看，“一个二维码的门牌不到30块钱，整个镇一共两千户左右，只需要几万块钱”(访谈记录20210814LDP)。除了系统开发、信息录入、软件开发、线路租用等成本以外，系统运行的边际成本几近于零，相比于动辄投入成百上千万元的智能治理技术，“一码通用”系统利用有限的资源切实解决了问题，极大地削减了运行成本，节省了治理资源，也减轻了财政压力。

(四)操作便捷的系统软件

斯托克强调，办好事情的关键不在于政府运用权力，而在于政府开发和运用新工具和新技术的能力[19]。在信息技术日新月异的背景下，智慧治理首先需要考虑系统软件的开发、选择与运用问题，即什么样的软件工具能够更适宜、更高效、更快捷地派上用场。在系统设计之初，B镇在系统软件的选择上颇费心思，不仅要考虑系统软件自身的合理性、实用性和经济性，更要考虑针对基层工作者的操作友好性，是否方便大家使用。“大家都知道现在的消费者扫码支付很方便，那我们是不是可以运用二维码来进行智能化管理？所以我们就尝试了”(访谈记录20210814LX)。

不同于其他高精尖的智能软件，“一码通用”系统的核心是一个二维码，具备简单、快捷、易上手等特点，符合B镇设计智慧治理系统的初衷。第一，“一码通用”系统是由“一码专用”系统转化而来，有成熟的实践背景和完备的数据基础，系统软件的测试、维护和运营非常快捷；第二，区别于“笨重”的智能设备，“一码通用”系统赋予人们日常使用的二维码以治理属性，“扫一扫”功能使用简单，操作门槛很低；第三，软件对工作人员的技能要求也比较低，工作人员不需要经过长时间的岗前培训，只要进行简单的微信操作，就可以顺利完成相关工作，实现对街面空间的灵活巡查和管控。

(五)灵活运用的系统数据

智慧治理是以数据资源为核心，以政府、公众和企业等为主体，带来主体数据资源和公共资源的不断汇聚[20]。数据资源每时每刻都在更新，如果不对数据加以开发、整合和利用，“沉睡的数据”只能成为“没有生命力的死水”。“一码通用”系统收集和存储了大量的数据，包括店面类型、处置问题数量、总工作时长等，还定期对系统数据进行再生产。“我们对数据的运用问题是非常上心的。系统数据重新处理利用，生成了三级报表，其中一级报表给领导们看，汇报整体治理绩效；二级报表给部门看，反馈部门的行动效率；三级报表给基层人员看，是对基层工作人员考核的依据之一”(访谈记录20210814LDP)。

“一码通用”系统对数据进行重新整合、评估和利用，生成了不同的统计报表，推动数据发挥更大的价值。其中，系统共生成报表24张(涉及人员管理13张、事件管理11张)，分为三级，其中一级报表7张、二级报表6张、三级报表11张，分别对城管中队、城运中心、市场所、居委会等各个部门工作人员的日常巡检和工单处置情况进行了详细记录。系统运用绩效导向的管理方式，根据周期内巡检数量、完成效率、重复巡检数量、综合巡检效率以及工作时长等指标，评估工作人员的工作绩效。这不仅确保了日常管理能够责任到人、考核到人，也为各级领导及职能部门提供了分析、考核和奖惩的依据。

四、小结与进一步讨论

以技术为主导的智慧治理实践，既有轻便快捷的技术优势，也有笨重僵化的不良趋势。在智慧城市快速发展的时代背景下，各地各级政府都在积极应用大数据和区块链等新一代信息技术，对城市内外环境及其问题进行快速感知、灵活响应和弹性处置，以实现更加快捷、智能和高效的敏捷治理，然而，个别地方政府不切实际地投入智慧城市建设，一味攀比谁的资金投入更多、谁的显示屏幕更大、谁的技术更先进，让城市的智慧治理越来越“内卷”，也越来越“笨重”。敏捷治理不仅意味着信息技术的更新和升级，更意味着要高效解决城市建设、运行和管理中的实际问题，还需要规避智慧治理的陷阱，比如规则烦琐导致的运转不灵等问题。

智慧治理需要寻求灵活轻便的方案，以应对复杂多变的治理难题。B镇“一码通用”的案例表明，轻便治理不仅意味着“回应早”，还表现为“调整快”，强调以简便灵活的方式有效利用治理资源，最大限度地减少资源浪费。基层治理置身于五方杂厝的混乱空间，面对的是琐碎细致的社会问题，不仅需要数字技术的充分赋能，还需要重视发挥人的作用，实现技术与人的科学组合，让治理变得更加轻便灵活。诚然，并不是所有的智慧治理都是敏捷和轻便的，也不是所有的智慧治理都是有效的。在基层治理层面，智慧治理如何更加灵活、快捷和有效地开展，B镇“一码通用”实践提供了可供借鉴的治理启示。

第一，智慧治理应从实际条件出发。B镇的实践经验表明，照搬照抄的智慧治理并不适用于千差万别的基层问题。在资源条件不足的情况下，乡镇政府显然无法承担智能设备的巨额投入，也缺乏专业人员去运营和维护。B镇地处城乡结合处，小商小贩比较活跃，存在大量占道经营和违规充电等问题，这些基层问题往往需要相关人员到现场进行处置，而无法仅仅通过算法和模型解决。如果过度依赖数据和算法，不仅实际问题得不到解决，还会给治理工作带来更多形式化的负担。所以，智慧治理需要从实际条件出发，尤其要在资源约束的夹缝中选择恰当可行的技术用于治理，而不是想当然地追求先进前沿的技术手段。

第二，智慧治理要降低操作门槛。作为“一码通用”系统的核心组件，二维码是当前人们广泛使用的工具，“付款码”“健康码”“文明码”“场所码”等早已在日常生活中广泛应用。这说明二维码不仅具有适用性和灵活性，还可以根据实际需要进行功能调整、优化与升级，快速应用和扩展到其他领域。此外，扫码是日常生活中经常发生的行为，没有操作上的技术门槛，二维码的适用性和灵活性给治理带来了便捷性与可操作性。对于“一码通用”系统而言，工作人员不需要经过长期的岗前培训，就能快速上手进行街面空间的日常巡查、秩序监管和问题处置。在技术应用的潮流下，简单方便的技术工具能够得以快速的应用，也有助于提升治理的效能。

第三，智慧治理须衡量数据需求量。在涉及轨道交通、物流仓储、人口流动等宏观性、全局性和整体性的问题时，城市治理无疑需要全面而完整的大数据支撑，大数据也往往具有发现或识别问题的技术优势，但基层治理的问题大多都是零散的个案，具有差异性、随意性和多变性特征，很难量化和计算。解决诸如跨店经营、违章搭建、违规充电等问题，不需要体量庞大的数据支撑，也不必建立复杂的数据模型，因而也就不存在数据壁垒或数据共享等方面的问题。正如“一码通用”系统一样，轻便化的治理更多是强调对具体问题的现场处置，对数据量的要求不高，数据只要基本够用即可。这不仅能简化智能系统的数据采集工作，也能减轻基层政府的数字压力。

第四，智慧治理要防止技术滥用。阿里巴巴副总裁涂子沛曾言道:可以大规模地、持续地在公共场所获得一个人的照片，而且不需要经过当事人的同意，甚至在当事人不知情的情况下就能获得数据。这种能力，历史上任何力量都未曾具备过。正是借助于大数据和智能化等技术手段，智慧治理获得了强大的数据能力，提高了社会治理的效能，然而，也要对智慧技术保持清醒的认识，防范技术滥用甚至误用的风险，比如算法是否能做到准确、公共事务是否能被完全量化、算得更多更快是否意味着更智慧、如何保护个人的隐私，特别是所谓的“智慧治理”究竟能否高效地解决实际问题，而不是带来了更多的问题。这些都是在智慧治理发展进程中必须时刻冷静反思的问题。

第五，不论是“一码通用”系统的轻便化治理方式，还是其他的智慧治理项目，大多都处在不断探索和试错的历史阶段，还需要在实践过程中不断检验、发展和完善。基于“二维码”的“一码通用”系统技术简单、形式简便、操作灵活、成效显著，但这种治理技术能否稳定下来，持续地提升基层治理的效能，还需要拭目以待。城市治理中“高大上”的大型智慧治理项目是有意义的，但未必适配于基层治理的层级，适用于解决具体而微的问题。“笨重”和“轻便”没有严格意义上的好坏之分，这就需要我们时刻注意到智慧治理的不可逆性及其弊病，去探索更有效率的治理形态。未来，智慧治理应该如何在“庞大笨重”与“小巧轻便”之间进行明智的选择和应用，还需要继续探索。这既是“一码通用”实践案例的启示意义所在，也是值得进一步思考的理论问题。