自由贸易试验区建设中的中俄农业合作

◎佟光霁，殷志玮,2

1.东北林业大学 经济管理学院，哈尔滨150040；2.哈尔滨金融学院 会计系，哈尔滨150030

一、引言

2022年，持续3年的新冠肺炎疫情与沉疴爆发的俄乌冲突，交织冲击着世界粮食安全，在逆全球化仍难纾解的大背景下，已形成净进口格局的中国农产品供给体系，亟须加快推进“重要农产品国际合作，健全农产品进口管理机制，推动进口来源多元化”“强化国家经济安全保障”。自党的十八大提出“实施自由贸易区战略”[1]到“十四五”规划建议提出“实施自由贸易区提升战略”[2]，作为自由贸易区战略的核心组成，从2013年设立自由贸易试验区(上海)迄今，已构建起由沿海向内陆扩展的“1+3+7+1+6+3”覆盖21个省(市)的雁阵型开放格局(1)从2013年9月上海设立自贸试验区至2020年9月，我国已设立1(上海)+3(广东、天津、福建)+7(辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、山西)+1(海南)+6(山东、江苏、广西、河北、云南、黑龙江)+3(北京、湖南、安徽)共21个自贸试验区。，在推进高水平对外开放进程中，彰显了我国坚持对外开放基本国策的决心[3]。

2021年，乌克兰的玉米、大麦分别占我国进口总量的29%与26%(2)文中相关农业及农产品贸易数据均由UNCOMTRADE(联合国贸易数据库)、中国海关总署官网数据计算得到。。俄乌冲突引发国际粮食市场动荡，乌克兰粮食生产面临减产与出口量下降，增大了我国“扩种大豆及油料作物”[4]政策下的玉米、大麦等农产品的供给压力。俄乌同为世界上最重要的农产品生产国和净出口国，2021年两国小麦、玉米和葵花籽油的出口量在全球出口国排名均位列前三位，两国的大麦出口量也分别占全球贸易量的13%与12%。俄乌两国农产品结构均与我国互补，为加强国家间的农业合作以保障中国农产品供给提供可能。

改革开放以来，中俄两国自1987年民间贸易的“西瓜换化肥”到黑龙江东宁成为“全国境外农业开发第一县”，农业合作规模虽未见大幅提升，但往来密切[5]。2022年年初，俄罗斯总统普京访华，两国签署联合声明强调“两国友好没有止境，合作没有禁区”[6]，同时签署关于俄输华小麦、大麦补充条款以及俄苜蓿草输华检验检疫要求议定书。俄乌冲突发生后，2014年2月即开工建设的首座中俄界江铁路大桥于2022年4月27日开通。可以肯定，“在波涛汹涌的世界经济大潮中”[7]，两国农业合作将进入新发展阶段。自由贸易试验区的建设，一方面可通过制度型创新，主动对标国际贸易规则和相关标准[8]，深化新的发展形势下的中俄经贸合作；另一方面，可通过实体经济转型升级，推动新旧动能转换[9]，加快构建更多的双多边自贸区，拉动国内沿边与内陆地区经济增长[10]。中俄农业合作是发挥两国及地区间产业互补优势的重要路径，为促进自由贸易试验区的制度型创新探索增加了可选方案，但从相关研究看，一是将自由贸易试验区制度创新与农业国际合作结合起来的成果较少；二是将二者结合起来研究中俄农业合作的成果更少；三是为数不多的相关研究，理论解释偏弱，可操作性有待提高。

二、中俄农业合作现状及问题

厘清中俄农业合作现状及问题，是自由贸易试验区制度创新直面问题、有的放矢的前提与基础。

(一)中俄农业合作现状

中俄农业贸易产品集中度较高，贸易规模虽未达理想水平，但增长迅速，这主要源于中国进口俄罗斯农产品的持续增长。2020年，疫情考验下的中俄农产品贸易总额达55.5亿美元，创历史新高，俄罗斯对中国出口额达40亿美元，同比增长26%。目前，中国是俄罗斯最大的水果来源地，已成为俄农产品特别是肉类第一大出口市场[11]。针对国内农产品供给缺口最大的大豆，2019年7月，中国海关总署发布公告，允许俄罗斯全境大豆进口。2022年2月允许俄罗斯全境小麦、大麦进口的公告发布后，当月首趟俄罗斯大麦进口专列随即抵达济南[12]。

从投资状况看，中国对俄农业投资规模逐年增加，对俄投资环境逐渐改善，投资模式趋向多元。俄罗斯2012年加入WTO后，作出减让关税、取消贸易壁垒、放宽土地政策、削减“黄箱”政策等4项承诺。俄罗斯为应对西方国家的经济封锁，更注重远东地区的开发，先后建立远东超前发展区和符拉迪沃斯托克自由港，加之受乌克兰危机影响，推动了中俄农业合作的投资和贸易环境的改善。2017年，中国已经成为俄罗斯远东地区第一大贸易伙伴国和第一大外资来源国，与俄罗斯远东联邦区贸易额超过77亿美元，参与远东跨境跨越式发展区和自由港项目30余个，规划投资超过40亿美元。2019年，中国对俄农业投资流量为2.58亿美元，投资存量为28.32亿美元，占对俄投资存量的22.1%，仅次于采矿业投资存量，且呈显著增长态势[13]。与俄罗斯有近3,000公里边境线的黑龙江省域内企业是对俄农业投资主体，投资地主要集中在远东联邦区，部分较具规模的企业已初步建立起集现代化种植、养殖、加工、仓储、物流于一体的跨境产业链。

(二)中俄农业合作存在的问题

在俄罗斯方面。一是俄罗斯仍高筑农业贸易壁垒。近几年我国农产品对俄出口受阻，出口额下降较为明显，主要源于俄罗斯的农业配额管理、关税征收比重大以及严苛的绿色壁垒。二是俄罗斯农业投资环境仍存在诸多政策羁绊。相关经贸法律法规纷繁复杂，经贸政策随意性强；税费额度高、种类多，征税随意性大；行政效率低下，相关手续办理周期长；农业基础设施不足，跨境生产的粮食在俄销售受限等。这些问题增大了俄罗斯农业投资的不确定性。三是农业生产资料过境受限。大型农机装备过境难问题较为突出，大型农机装备的缺口数量很大，农业生产机械化水平很难得到提高。同时，俄罗斯对跨境输送种子、农药、农机具的维修配件等也有诸多限制。此外，民族文化、习俗和行为方式等也在一定程度上制约着中方合作主体的经营。

在中国方面。一是缺乏对俄农业合作的中长期总体规划和政策引导，对参与合作的企业缺乏科学统筹、精准施策和全面准确的指导，加上信息交流滞后，企业间信息交流不畅，协调互动差，难以形成协同联合的规模经营优势。二是跨境农业产业链层次低、管理粗放，导致中俄农业贸易以低附加值农产品为主，调高了运输和贸易成本占比。同时，专业的农产品仓储运输体系和物流体系有待建设完善。三是尚未建立起完善的境外农业开发补贴机制，缺少农业补贴政策支持。农业合作项目周期长、投入大，并受自然条件影响，支持企业“走出去”前期有必要给予适当补贴，叠加日韩等在俄农业投资企业都有国内补贴和政策支持，加大了我国企业参与境外农业开发的竞争压力。四是企业融资难，投资风险防控亟待改善。由于境外农业合作资金投入大、回报周期长，近年参与境外农业开发的企业后期投入不足和融资难。五是缺乏有针对性的支持政策，使在俄罗斯生产的农产品回运成本高，通关手续复杂，部分粮食回运还受政策配额限制。六是优良的生态环境与传统的低碳生产方式使俄罗斯域内产出的农产品洁净优质，但营销推广与品牌建设落后，并未实现优质优价，且加工转化率也有待提高。

三、自由贸易试验区的制度创新

自由贸易试验区的制度创新是实施自由贸易区战略、推进高水平对外开放的中心任务，是“试验”的核心要义。

(一)制度创新是自由贸易试验区建设的目的所在

二战结束后，以布林顿森林体系(指二战后以美元为中心的国际货币体系)为基础的国际贸易体系，随着美元危机与经济危机的交叠爆发以及制度本身不可弥合的矛盾和缺陷，渐进地发生着变化，并在近十年加速瓦解。在实施自由贸易区战略、推进高水平对外开放过程中，必须主动适应国际贸易体系的变化，以制度创新主动对接变化着的国际贸易规则和相关标准。自由贸易试验区建设是我国实施自由贸易区战略的核心任务之一，制度创新是推进自由贸易区战略的试验田和基础。自由贸易试验区有别于自由贸易区，自由贸易试验区是一国或地区境内执行单方面对外开放的“境内关外”区域，而自由贸易区是两个或多个国家间的关税相互开放的双多边合作区[14]。21个自由贸易试验区不同于以往的综合保税区、保税区、出口加工区等政策倾斜区域，在国务院印发的各个自由贸易试验区总体方案中，都赋予探索总结“先行先试”可复制推广经验的责任。所以，21个自由贸易试验区以多样化的战略定位承担着差别化制度创新的“试验”任务。

(二)制度创新是自由贸易试验区融入国家战略的必然要求

自由贸易试验区是变优惠政策“洼地”为制度创新“高地”的“升级版”，其不仅要全面承接原有保税区的功能，还要进一步深化通关检验、交通设施、物流保障、保税仓储、跨境合作监管等方面工作，并在政府职能转变、投融资领域、贸易便利化、培育新动能、产业转型升级等6个方面开展全方位综合试验和改革。自由贸易试验区对制度型创新改革的探索，与国家相关战略及“十四五”规划一脉相承。

自由贸易试验区的建设，在宏观战略层面，既能服务于“一带一路”倡议、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大战略，又能服务于西部大开发、东北老工业基地振兴、中部崛起、东部地区率先发展等区域发展战略，与国家发展方略的总体布局高度契合。试验区除了肩负着传统的增加贸易机会、加速经济增长、加大技术引进等基本职责以外，还承担着促进区域发展宏观战略目标实现的责任，包括经济功能升级、发展方式转变、融入全球市场、建立新型经贸关系等。在中观产业层面，按照国际经验，国际先进自贸区是现代服务业与知识技术密集型、高科技高附加值产业的重要载体。未来，由21个自由贸易试验区组成的内外联动矩阵，将成为联结中国与全球发展、合作的重要平台。

高速增长后的中国经济近年来边际增速递减是符合理论与经验规律的，但深入分析现实状况，技术渗透率还未越过进入快速发展期的阈值是重要原因[15]。具体来说，我国增长速度放缓的一个主要原因是战略转换过程中落后产能、旧有机制逐渐被取缔，但新产业、新业态形成等体制机制系统性问题有待解决，经济增长新旧动能的转换相对滞后。扩大开放可以倒逼改革，推动经济提档升级，促进经济发展。自由贸易试验区特有的战略定位及功能将为创新提供支撑，创新又会形成丰富多样的制度改革成果，继而推动对外开放和经济高质量转型。

(三)自由贸易试验区的制度创新是激活资源潜力的前提条件

推进高水平的对外开放需要禀赋互补、设施联通等基础条件支撑，更需要制度安排的导向、配置、调控与管制。制度安排是协调国际合作背后的法制、规则和文化冲突，调整利益分配，激活对外开放内生变量的关键要素。只有建立起适应合作、便利合作的制度安排，才能深度介入“两个市场”、有效配置“两种资源”。自由贸易试验区为促进对外投资和贸易便利化，基于自身战略定位，对标国际规则，已在海关监管上推进了“单一窗口”建设；为加快转变政府职能，在推进“证照分离”改革、政务服务便捷和调整完善政府管理权限下放等方面作了要求[16]。按照中央部署，力求制度型创新成果可复制、可推广，为中国参与国际规则重构、探索最有国际市场竞争力的开放政策和制度提供了试验区经验。目前，沿海、内陆、沿边等三类自由贸易试验区，都在“一带一路”合作中发挥着承接国内和辐射国外的重要作用，这表明，国家不仅要求试验区建设经验可向国内其他地区复制推广，也凸显国家将自由贸易区战略和“一带一路”同步推进，激活沿海、内陆、沿边等三类地区资源潜力的意图。

四、自由贸易试验区建设中的中俄农业合作升级路径

升级中俄农业合作，既涉及依托制度、机制的系统集成创新破解合作桎梏，也涉及两国合作的跨境产业链价值提升，是一个系统问题，需要解析现实合作基础、参照演绎经典理论，探寻破解路径。

(一)自由贸易试验区对中俄农业合作升级的支撑

中俄农业合作存在的问题涉及中俄两国政府的对接协调，包括海关监管、过境手续简化，也涵盖合作规划、投融资和补贴、农产品精深加工、产业链价值提升等诸多方面，并非某个政府职能部门或某个单一政策就能解决，这也是中俄农业合作近几年迫近“瓶颈”的根本原因。自由贸易试验区建设的制度型创新，将促进对俄投融资和贸易便利化的质量提升，这在国务院下发的方案[17]中已有具体安排。综合地缘、合作历史、产业优势等影响因素，黑龙江自由贸易试验区被赋予“打造对俄罗斯及东北亚区域合作的中心枢纽”的中心战略定位，明确了哈尔滨、黑河、绥芬河等三个片区具体的功能定位。方案要求支持企业“走出去”开展境外农业合作，建设境外农业合作园区，鼓励企业对境外投资合作所得回运产品开展贸易和加工，探索“两国双园”合作新模式。如能有效利用上述政策，围绕禀赋比较优势整合农业跨境产业链上下游资源，将境外生产的农产品回运并加工，可提高中俄农业合作产业链整体协调和协同水平，提高产品附加值和整体抗风险能力，还能总结出沿边地区开展对外农业合作经验，凭借雁阵型开放矩阵促进中国农业国际合作。

(二)参照小岛清模型的中俄农业合作升级演绎

小岛清模型(1978)是以日本战后经济快速增长后跨国公司对外投资为参照样本形成的比较优势贸易理论，其创始人小岛清认为，日本具有比较优势的产业或企业虽然长期依靠出口保持较高的全球市场占有率，但当某些生产要素供给不足后出口贸易将出现比较劣势，市场占有率就会下降，而当合作国的资源丰富、劳动成本低，且由于缺乏资金、技术和生产要素配置机制，使其资源和劳动力红利无法释放时，日本企业对合作国的直接投资就可使两国共享更合理的生产要素组合带来的红利，并有利于日本优化产业结构。这一模型的理论参照样本及其活动目的指向与中国农业国际合作的异同在于：二者都希望通过输出技术、资本参与合作国的资源开发，但中国的农业国际合作目的取向是在提高双方产能、提升全球供给量的基础上，通过合作共赢保障国内的农产品有效供给；小岛清模型阐释的对外合作目的是对外释放过剩产能，放松日本资源供给不足的约束，通过合作利用东道国资源提高日本产品的全球市场占有率。但是，目的的差异不影响中国农业国际合作参照其模型中关于实现路径的选择，即延伸产业链、提升价值链，形成跨境产业链拓展合作。考察中俄两国农业，中国在资金、技术等方面具有比较优势，俄罗斯在土地、劳动力成本等要素上比中国充沛、廉价，这一互补状况与小岛清模型的理论参照样本高度相似。另外，依托自由贸易试验区构建跨境产业链，扩展跨境产业园区，又可推进“境内关外”的自由贸易试验区建设，向真正意义上的自由贸易区过渡，推动自由贸易区战略的实施。

(三)以跨境产业链推动中俄农业合作升级

基于对小岛清模型的演绎，促进中俄农业合作升级应尽快建立起以黑龙江自由贸易试验区为桥头堡、以10个沿海自由贸易试验区为骨架、以10个内陆及沿边自由贸易试验区为支撑的对俄农业合作产业网络，着力扩大开放与合作规模，基于农业产业特征，充分利用双方的互补优势，通过深化对俄农业贸易、投资和分工合作，获得区域专业化效应和规模经济效应，实现合作的双赢。粮食涉及国家安全，各国政府都十分重视对农业的政策保护，所以农业合作的壁垒整体高于其他产业，农产品单位价值较低也使边际贸易成本高于其他产业。因此，农业国际合作对经济距离(包括基础设施)和制度安排(涉及自由贸易试验区制度创新)相对敏感，高额利润的获得和竞争优势的发挥也更依赖于跨境产业链和价值链的整合与提升。

规划构筑完整的对俄农业跨境产业链可以有效整合双边农业生产要素，更好地促进合作企业节约交易成本，实现规模报酬递增，并通过产业链上的统一行动使企业间形成协同效应，减少和规避所面临的困难和风险[18]。这样，一方面使《中国东北地区和俄罗斯远东及贝加尔地区农业发展规划》和《中华人民共和国商务部、农业农村部与俄罗斯联邦经济发展部、农业部关于深化中俄大豆合作的发展规划》等合作规划得到具体落实；另一方面，可借助自由贸易试验区促进对俄投融资便利化、加强对对俄农业合作“走出去”企业的支持力度，使中俄农业合作便利化获得质的提升，探索中国农业国际化状况的改善路径与经验。为此，要结合对俄农业合作实际和自贸区建设要求，推动对俄农业投资与合作园区建设，推动俄粮回运通道和农产品精深加工建设，推动农产品销售与品牌强化等方面建设，为此，所建立的跨境产业链基本结构如下页图1所示。

图1 中俄农业合作跨境产业链基本结构

第一，推动对俄农业投资与合作园区建设。以毗邻俄罗斯且具有技术及资金优势的黑龙江现代化农业生产园区为基础，在俄罗斯建设农业产业园区、农业科技园区、农业经贸合作园区等，通过运营专业化园区，整合互补的生产要素，建立研发、生产体系，搭建产业合作平台，提升农业产业配套能力和综合生产能力。境外产业园区的建立可以有效规避俄罗斯关税和贸易壁垒带来的影响，同时，可以吸引国内经济发达地区的更多企业对俄投资，还可以通过园区掌握更多的境外农产品市场信息。

第二，推动俄粮回运通道和农产品精深加工建设，切实为双边合作企业服务，提升企业获利能力。由政府相关部门出面，与俄罗斯方面加强沟通协作，在农业生产资料特别是机械装备等方面加强沟通协作，降低过境成本；在农产品的检验检疫等方面实现结果互认。在基础设施方面，加强互联互通建设，充分利用中俄边境毗邻地区已形成的陆路运输通道，探索通过“滨海1号”和“滨海2号”运输走廊(3)“滨海1号”和“滨海2号”是俄罗斯在远东大开发背景下提出的国际运输通道，与我国“一带一路”倡议下中蒙俄经济走廊相衔接。开辟更便捷、更通达的海上物流运输航线，降低产品和生产资料的运输成本。由俄方回运农产品的精深加工，要充分利用自由贸易试验区优势，用好政策优惠，吸引农产品加工企业进驻园区。同时，对登记入园企业以回运产品数量计，比照国内粮豆生产补贴政策，给予适当的财政补贴支持，以增强企业竞争力，鼓励企业跨境经营，增加回运入园的产品数量。要通过开放式合作做好进口的俄农产品落地精深加工，引导和鼓励企业从粗加工向精深加工转变，提高产品附加值，延长产业链条，带动区域就业，促进自由贸易试验区周边地区经济发展。

第三，推动农产品销售与品牌建设。品牌建设可以促进价值链向上拓展，占据农业加工贸易“微笑曲线”的高端。可通过宣传推广俄罗斯特别是其远东地区农业生产和农产品质量优势，打造俄罗斯农产品品牌，提高产品知名度，逐步形成辐射全国的俄罗斯农产品销售网络。借鉴“互联网+农业”模式，建立以自由贸易试验区为核心节点的全国统一的俄罗斯农产品销售电商平台，同时推动中俄企业利用跨境网络平台扩大知名度，打造农业品牌。要加强有关俄罗斯农产品的经贸交流活动，强化展销对接，提升品牌吸引力和影响力。

五、结语

中俄农业合作跨境产业链的基本结构看似简单，但依托自由贸易试验区构筑这样一条产业链远非易事，涉及中俄两国政府的合作及各利益方相互关系的协调。这就需要加强两国政府间的沟通，在法律、投资政策、税收等方面增加透明度，达成更多共识，争取俄方放宽对大型农机装备等生产资料过境的具体要求。同时，对俄农业合作还涉及前期的资金投融资，需要自由贸易试验区在金融和跨境支付等方面有效发挥对实体经济的支撑作用，促进投资自由化和便利化，进一步提高对外农业投资水平。在产业链构建过程中，要充分发挥中国农业现代化比较优势，进一步做好进口的俄农产品与国内自产农产品精深加工项目的有机衔接，加强产业链上下游、境内外、产供销的有机联动，增强合作主体协调互动，提高产业整合能力，建成一个制度型创新导向、农业现代化要素密集的跨境产业链。另外，在加强中俄农业跨境产业链和农产品加工企业建设的基础上，按照自由贸易试验区的片区功能划分，逐步推动形成以黑河和绥芬河片区为跨境合作前沿、以哈尔滨片区为要素集聚和扩散枢纽，辐射全国的对俄农业合作产业核心区，通过产品、人才、资金、信息、技术等要素的流动、集聚和组合优化，进一步提升竞争优势。其他自由贸易试验区要基于自身禀赋，主动与核心区互动，积极参与到中俄农业合作中去，试验先行，真正实现自由贸易试验区雁阵型开放矩阵的内外联动，探索出一条推动沿边农业跨境合作、产业集聚的经验之路，通过加强“一带一路”农业国际合作、主动扩大国内紧缺农产品进口保障国内农产品有效供给，使中俄农业合作真正成为推动自由贸易试验区建设和制度型创新的支点，承担起自由贸易试验区的应尽责任，助推中国农业转型升级和国家相关战略的顺利实施。