分层决策与利益联结：我国小区治理困境的破解及其常态化机制研究

◎郭圣莉，王 宁，唐秀玲

华东理工大学 社会与公共管理学院，上海200237

一、问题提出与文献回顾

20世纪90年代以来，我国开始推动住房商品化改革，此举在缓解城镇居民住房紧张问题的同时释放出社会空间，也提出了构建现代化社区治理体系的新要求。单位以及基于“单位人”身份建构起来的关系网络从居民的日常生活空间中剥离，由陌生人组成的小区面临着“谁来管理”和“如何管理”的现实问题。在此情境下，物业公司与业主委员会(以下简称“业委会”)相继登上历史舞台。又由于物业侵权事件频发，早期以维权为主要目标的业委会便被视为小区自治的核心和标志[1]。学者普遍认为，以维权行动为起点，推动公共规则重建、构建小区稳定协调的秩序格局，是理想状态下业主自治的实践进路[2]，然而，多数维权行动却未能在后续过程中转化为良序自治，随之而来的往往是新的利益纷争或寡头控制[3]。随着时间的推移，小区物业管理问题日益成为城市管理中的突出矛盾，业主、物业以及其他利益相关方冲突不断，主体间缺乏制度性的利益协调手段。从现行制度规定来看，小区治理实质上是以业委会为核心而展开的[4]，但是业委会本身也面临着成立难、运作难、换届难、备案难以及监督难[5]等问题。其症结在于：有关业主共同决定事项的制度性规定设置了较高的表决通过门槛，业主大会的作用被虚化，再叠加小区内部复杂结构的影响，极易造成业主的不行动或乱行动。有鉴于此，如何构建小区常态化治理机制成为亟待解决的新问题。

从学理脉络上讲，这一问题可划归到公共事务治理的范畴。“集体行动困境”作为经典理论命题，是关于集体利益实现、公共物品供给的重要研究，众多学者围绕公共事务治理形成了系列理论。奥尔森认为，集体行动困境源于个人理性与集体理性的冲突，除非集体中个体数量相当少或存在强制以及其他特别手段，否则理性的个人不会为实现共同利益而采取行动，只有强制或独立的选择性激励可以驱使理性个体采取有利于集体的行动[6]。奥斯特罗姆则提出了第三种模型，即自主治理。基于多个公共池塘自主治理的案例，她提出公共池塘资源的使用者可以自行组织起来，通过设计并执行一些基本规则，解决制度供给、承诺和监督问题，使得公共资源的使用更具可持续性[7]。克罗齐耶和费埃德伯格则将集体行动视为一种行动者的“社会建构”，同样认为自主管理是可能的，只要有一套协作机制或“游戏规则”发挥中介作用，便可协调自由和限制行动者之间的关系进而达成有组织的行动[8]。可见，通过有效的制度设计，激励和引导个体趋向集体理性选择是走出集体行动困境的关键所在。

从严格意义上来讲，小区治理又并非典型的集体行动选择问题，而是基于财产共有权的公有治理问题[9]，因此常常被纳入基层治理谱系之中，但是其核心困境仍指向个体理性与集体理性之间的张力。相对而言，我国的小区治理矛盾尤为突出，物管诉求在各地“12345”市民热线受理诉求中占比颇高，物业管理领域的相关纠纷已成为社会矛盾的多发地带[10]。对此，既有研究主要持以下三种观点：一是素质说，认为我国业主群体公共意识不足[11]，导致低度参与、“搭便车”现象甚至伺机谋利等消极行为，对业主自治造成负面影响[12]；二是结构说，认为现有封闭小区的空间结构是难以有效治理的关键[13]，封闭小区超过一定范围会造成“物业小区社区化”，从而使得业主自治制度因共有关系松散、组织效率低下、公私事务界限模糊等问题而陷入失灵困境[14]；三是制度说，认为物业管理法规制度存在先天缺陷[15]，相关制度设计未能理顺多元主体间的权利关系，反而加大了集体行动的难度[16]。不过，实践中也有一些小区呈现出良好的治理样态，大致可概括为以下四种情形：一是替代式治理，即依托优质物业公司或由政府托底的老旧小区治理模式；二是威权治理，主要在一些维权成功小区中出现的，是由强人或强势的业委会主导的治理形态；三是特殊类型小区的治理，如高端小区、微型小区等公共事务相对简单的小区治理；四是各地涌现的治理创新探索，如代表制、协商议事会、“信托制”物业、酬金制等(1)有关小区良好治理形态的归纳与分类源于研究者多年的实践观察与思考。笔者曾多次赴上海、苏州、珠海、海口、深圳、成都等地开展实地调研，并与实务工作者展开深入访谈，以调研所得的第一手资料为基础对治理情况相对良好的小区进行归类梳理。。前三种均可划归为公共事务治理的传统模式——外来权威和市场治理，其实质是借由居委会、物业公司等的管理，从内部消解集体行动问题，从而瓦解协调个体理性选择与集体理性的必要性。值得关注的是第四种，这些创新实践蕴含着新机制，在不同程度上破解了制度困境，使小区治理实现良性运转。本研究的关切点在于：面对共同的制度性约束与相似的结构性条件，为什么有的小区能够形成有效的治理机制；其机制行之有效的核心是什么；是如何在个体理性和集体理性之间建立有效连接的。

二、基于共有权的整体性治理：制度约束下的业主自主治理逻辑

小区治理是围绕建筑物区分所有权而展开的，共同管理的治权由物权衍生而来。《民法典》第271条规定，业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。可见，小区治理的法理基础并非个体化基础上的集体治理，而是共有权产生的整体性治理，其面临的核心问题是全体成员如何就共有权的行使达成一致同意。

(一)我国小区治理中的业主“不”行动：制度门槛与结构约束

小区治理是以不可分割的共有产权为核心而展开的实践活动。国外通常依据不动产区分所有权法对产权和管理加以规范[17]，我国则以《民法典》《物业管理条例》等法律法规来调节物业管理活动所涉及的主体间关系。以共有产权为逻辑起点，《民法典》将小区的管理权授权于业主大会，并对业主共同决定事项、参与表决和表决通过的比例等均作出详细规定，例如“业主共同决定事项，应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决”。相关规定兼顾了面积和人数，目的在于通过设置较高的标准使业主大会的表决结果与共有产权的逻辑要求保持一致。这种做法实际上是将共同治理转化为以财产份额为基准的代表性治理，当财产份额相对均等化且缺乏社群性组织时，就会在形式上呈现出集体行动不参与的困境，即共有产权的损益与个体(家户)的联系是弥散且均质的，个体的参与成本却是高昂的，由此便面临着个体理性与集体理性的张力与协调的问题。

上述困境并非我国小区独有。与之相类似的中国港台地区以及国际上的公寓大厦和门禁式小区，很多都是通过强制业主加入业主协会(Homeowner Association，缩写为HoA)，并由该组织征收费用与提供服务、制定对居民有约束力的规则以及对公共利益份额进行私人化分割[18]的方式进行治理的，其本质上是以共同体的强制性规范和外部法律的认可来开展业主的自我管理。相比之下，我国小区的问题在于，两个外在约束更增加了问题解决的难度。其一，现有住宅小区复杂的空间结构。有明确边界的封闭式小区是我国城市居民居住的主要形式，多数小区具有规模大、户数多、住宅类型多以及人口密度高等特征[19]，由此带来的问题是共有关系极其复杂。与国外独栋公寓、小型社区等居住形式相比，我国诸多小区包含着多层次、多类型的大小共有关系，以及复杂的地面地下管理难题。再加上涉及的集体人数庞大，这就导致业主对于与自身相关的共有财产普遍缺乏认知，个体参与效用极低，基于共有权而形成的业主间利益关联趋于松散。其二，相关制度要求提高了行动门槛。从选举成立业委会到开展日常治理活动，时常需要召开业主大会进行投票表决，将全体业主组织起来的过程往往耗时费力、成本高昂[20]，但可能由此带来的收益对参与其中的个体而言却微不足道。况且，多数小区本就具备一定的秩序基础，即便业主不行动，也能够享有由物业公司或社区提供的基础性管理秩序，“理性无知”便成为一种普遍化的选择。总之，在制度规定与复杂结构的共同作用下，业主群体想要达成共同行动可谓举步维艰，业主不行动则成为我国小区治理的常见情形。

(二)业主自主治理的逻辑：构建个体与集体的结构性关联

如前所述，上位法的规定与小区的复杂结构对小区治理构成强约束。以此为前提，考虑成本与收益两个要素，便可推演出在何种情况下个体会采取行动。以一居住规模为1,000户的典型商品房小区为例，其受益于前期物业制度处在常规管理状态中。那么，对于单个业主i来说，其利益主要包括共同财产的增值与管理效益两个部分。鉴于小区共同管理涉及的财产份额相对均等化，个体间收益差异可以忽略，个体效用主要取决于自身收益。假设小区整体效益均等地分配到每一位业主，在现有条件下，小区的初始总效益为V，个体效用为Vi=V/1000。改善现状的付出成本为Ci，改善后的总效益为V'，现状改善后的个体效用变为V'i=V'/1000。对理性个体而言，只有当个体的效益改善大于每一份额的集体效益改善所需的付出成本时，其才会采取行动，用公式可表示为：V'i—Vi>Ci/(V'—V)。这与奥尔森所言的“搭便车”模式在逻辑上是一致的(2)从严格意义上来讲，本研究提出的公式是奥尔森书中推导公式的变式，即考虑到收益均等地分配到每一个个体的情况而进行的逻辑推演。参见：[美]曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁、郭宇峰、李崇新译，上海：格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社2011年版，第16—19页。，除非总效益V下降到难以为继的程度，或对个体产生了某些特别的影响，部分业主才会发起维权行动，这就是全国多数小区不行动，仅有少数小区行动且以维权行动为主的根源所在。多数情况是个体参与集体行动的成本投入颇高，但实际收益却因结构复杂、集体规模过大而被稀释得寥寥无几。换句话说，个体对集体收益变动缺乏敏感度，衡量成本与收益后往往作出“事不关己”或“无能为力”的判断，个体效用与集体效用之间难以建立清晰的联系。

以上逻辑推演引出治理机制设计的第一个着眼点是规模。规模适度是实现自治的前提[21]。将规模缩小可以在客观上降低个体投入、提升个体获益及感知，有助于化解因集体规模庞大而产生的“搭便车”问题。我国小区的多重共同财产关系提供了将规模划小的结构条件，即依据不同层次的共有关系属性，划分若干个小型共有权属单元，这为个体与集体之间的联系提供了小规模条件。如此，集体效益的改善相对容易被个体感知，个体的付出也可以获得明显效用改善，可见的效用改善构成正向激励，促使个体参与到集体行动之中。不过，划小规模的做法主要面向单元内部的共有管理问题，小区治理还存在涉及全体业主的共有关系，这就需要在单元间搭建起跨单元的次级联系。具体而言，依据现有制度规定激活“业主大会—业委会”治理结构，通过组织间协同来调动全体业主共同参与治理的机制。任何组织体系均需可供运转的机制，再小规模的单元治理也有赖于一套与之适配的启动与运转机制。这就要求参与治理的多元主体探索出一套可操作化的议事程序与执行监督机制，其核心在于维系有序互动、凝聚共识与达成合作，互动规则和协商监督过程有助于实现小区治理的良性运转。

综上，在法律要求和空间结构的共同约束下，破除不行动的关键在于搭建个体与集体的结构性关联，即基于“业主大会—业委会”组织模式，构建双重组织结构以及与之相匹配的运转机制(如图1所示)。首先，依据不同的共有关系和管理规制适当划分若干小型管理单元，使得每个个体的付出可见、增益显著，调动个体参与以促成小单元的有效日常治理；其次，在小型管理单元间建构跨单元的联结，以组织间协同激活原有的治理结构，使整个小区治理运转起来；最后，辅以互动规则、协商过程等操作化流程，使个体参与、组织协同均有章可循，从而实现业主自主治理并达成良性循环。

图1 业主自主治理的逻辑示意图

三、集体行动的“困”与“解”：C小区的业主自治实践

从小区治理实践来看，已有诸多创新做法旨在破解业主的集体行动困境。笔者在珠海市香洲区调研过程中发现一些案例，清晰地呈现了小区业主自我治理机制的构建过程。本研究选取其中C小区的业主自治实践作为个案，并对其进行分析。案例选取主要基于两个方面的考虑：一是从过程上看，该小区经历了“乱”到“治”的转变，其治理并非常见的依靠个别强人，而是居委会、业委会、小区议事会和物业公司等多元主体达成协同共治，逐渐构建起一种有效的常态化治理机制。二是从结果上看，这一套治理机制自2018年至今仍然保持良性运转，小区治理改善呈现正向激励的良性循环态势。例如，在一些改善楼栋环境的项目中，业主自筹资金比例不断提高，并持续拓展至小区范围内的治理活动，解决了业委会运作难的问题。下文将具体呈现C小区业主自治的实践历程。

(一)缘起：以问题为指向的治理延伸

C小区是珠海市香洲区推动社区治理和服务创新整体性实践中的一个具体案例。2015年，民政部批复同意珠海市香洲区为第三批全国社区治理和服务创新实验区，要求围绕“构建新型社区治理结构，形成政府治理、社会调节、居民自治的互动模式”开展实验探索。香洲区将“社区协商”作为推进社区治理和服务创新的重要举措，区政法委以购买服务的方式引入L组织作为社区协商议事的技术提供方，全程协助协商议事机制的探索与推广工作。该项创新工作以“试点—推广”的方式开展，N社区被选定为首批试点社区之一。2016年8月，L组织进驻N社区，通过以楼栋为单位选举代表、培训开会规则(3)十三条开会规则：主持中立、举手发言、面向主持、表明立场、不超时、不打断、不跑题、不攻击、机会均等、服从裁判、充分辩论、正反表决、过半通过。其原型为罗伯特议事规则，L组织根据实践将其进行了本土化改造，并归结为上述十三条规则。、划定协商议事边界以及定期召开会议等方式，逐步搭建起社区协商议事机制。为保障社区协商议事工作的启动与运行，政府专门设置了名为“幸福资金”(4)“幸福资金”即社区用于协商议事的公共资金总称。其具体来源相对多样，包括区政府拨付的专项资金、党组织服务群众专项资金等。资金总量不固定，每年10万—20万元。其用途由各社区根据实际需求自行设定，相关类目大体涵盖环境硬件改善、文体活动、社区互助、老人关爱、儿童关爱、社区自组织培育等，相关项目大多落实在小区层面。的支持资金，供各社区撬动项目，确保有事可议，并规定申请该项公共资金的自筹比例不低于50%。该项工作的目标原本主要是社区层面的协商治理，而非针对小区业主治理，但其在推行过程中为N社区辖区内的C小区业主治理提供了启发与助力，因此在某种程度上，C小区治理机制的形成可视为珠海市香洲区社会治理创新的意外性成果。

C小区建成于1995年，是典型的老旧小区，共有27栋、712户居民。该小区的治理乱象主要表现为两个方面。其一，业主与物业公司矛盾突出。业主不满物业服务并拒缴物业费，当时物业费最高收缴率约为60%，物业公司以此为由仅提供日常清洁与安保等基础服务，长此以往形成恶性循环。其二，业委会与业主矛盾频发。上届业委会因公共收益不透明等问题广受诟病，又因违反议事规则、试图帮助物业公司续约、到期后迟迟未启动换届选举等行为引得业主怨声载道，由此积蓄的矛盾纠纷甚至引发了个别上访事件，事态一度朝着不可控的方向蔓延。C小区的困境代表了很多老旧小区面临的普遍难题——较低的物业管理水平对小区长期发展造成负面影响，内部组织性混乱导致管理不畅，诸多因素叠加使得小区管理矛盾累积、升级[22]。

(二)转机：分层决策模式的酝酿与成型

为扭转C小区每况愈下的颓势，热心业主HZT与ZZJ牵头向社区和街道提出成立业委会监督委员会(以下简称“监事会”)的书面申请，试图通过程序监督来约束业委会权力、规范公共收益使用。此时恰逢N社区议事会启动阶段，受此启发，几位热心业主着手筹划新的业主自治组织框架，酝酿形成了业委会负责执行、议事会作为小区公共事务协商平台、监事会发挥监督作用的初步设想。2016年9月，新一届业委会和监事会选举工作正式启动。在筹备阶段，业主们围绕《业主大会议事章程》和《业委会行为守则》两项制度展开了激烈讨论，文本内容历经多番修改，最终获得业主大会通过。依据这两份规范性文本，C小区搭建起“业委会—议事会—业主大会”的分层决策模式(如表1所示)，详细规定了各类公共事务中每个组织的权限。在主笔人ZZJ看来，“这项制度明确了议事会、监事会的权利和作用，保留了部分业委会的支配权……同时也明确了小区公共事务要在议事会参与和监事会监督下进行讨论和实施”(访谈记录20210527NCZ)。由此可见，C小区试图通过明晰权责、强化参与和监督来规避业委会滥用职权以及公共收益流失等问题。与此同时，经过长达一年的时间，C小区选举产生了新一届业委会，ZZJ当选主任、HZT当选副主任。

表1 C小区“业委会—议事会—业主大会”分层决策模式

需要特别指出的是，上述组织机制能否运转起来，在很大程度上取决于“业委会肯不肯放权”(访谈记录20210521HWX)，即业委会是否接受(在实质意义上)向议事会让渡一部分权力。C小区业委会对此虽然有顾虑，但最终表示接受。主要是基于两个方面考虑：第一，数十位议事代表的深度参与有助于增强决策的合理性；第二，议事代表到各楼栋与居民沟通互动，有助于化解业主间意见分歧，实现责任风险共担。上述预期效果在实践中真切地展现出来。就“是否更换物业公司”这一问题，业委会和议事会经过深入协商、探讨，以及与各楼栋业主沟通、交流，最终决定有条件续聘物业，同时建立物业服务评价小组，持续跟踪物业服务情况。在此期间，议事代表动员业主缴纳物业费，推动物业服务改善，业主与物业公司间的矛盾以一种相对平和的方式得以妥善解决。

(三)改变：议事代表牵头的“美丽楼道”改造

楼道设施设备老旧、墙体老化脱落等问题是众多老旧小区存在的通病，居民多有抱怨，却找不到切实的解决办法。对此，业委会向议事代表提出，N社区“幸福资金”中有一项为环境改造项目，楼道改造申请通过评议可获得5,000元以内的公共资金支持。具体项目申请流程如下：由1名议事代表作为动议人、3—5名议事代表作为附议人，共同组成“美丽楼道”建设小组。在提出申请之前，该小组成员需要完成楼栋内的意见征集工作，即获得本楼栋2/3以上的业主同意，并明确业主自筹资金的使用意向。详细项目方案经社区党委审核、居委会确认意见之后，便可在社区议事会上正式提出申请。在会上，动议人须围绕议案内容进行陈述、答辩，参与会议的其他议事代表可以进行提问，出席的议事代表超半数以上同意则确认立项，随后由“美丽楼道”建设小组成员牵头执行项目。

“美丽楼道”改造的难点在于取得楼栋内业主的同意。曾组织过楼道改造项目的牵头人G代表对此颇有体会：“知道政府有这个好的楼道改造政策，我就把这个政策跟大家说了，大家都很赞成。嘴巴说赞成容易，真正实际操作的时候肯定遇到很多难题的。楼道改造哪个地方怎么改、怎么弄，我把改造计划说出来，肯定每个细节都要每个业主同意的，我们隔三差五去敲门，组织他们去楼下开会。沟通的时候业主也有自己的想法，也是花了很多时间。”(访谈记录20210527NCG)由议事代表牵头，楼道改造方案的意见征询工作有条不紊地展开，而当业主们切实感受到楼栋改造“与我有关”时，付出相应的时间、精力成本来进行意见表达便也水到渠成。在具体改造方案敲定之后，确定工程报价、开工、完工的全过程便一气呵成，两个月的时间楼道面貌就焕然一新了。值得一提的是，此类项目中公共资金与居民自筹资金的比例约为3∶7，公共资金对于社会资金的撬动作用显著。“美丽楼道”改造项目一经落地便在小区内形成示范效应，其他楼栋受此启发纷纷开始行动，在半年的时间里，已相继有十几个楼栋按照程序要求开始进行楼道改造。

(四)试练：应对“棘手问题”的组织流程

楼道改造需要整栋楼内所有业主的共同努力，而事关整个小区公共利益的事项则有赖于组织间的协调与配合。C小区的分层决策模式很快迎来了“棘手问题”的试练。小区内一家饭店长期侵占小区公共空地，对环境造成严重影响，居民投诉至街道办、综治、城管等部门，由政府出面仍未能制止。C小区业委会和议事代表遂将此事提上议程，经过协商，计划修砌一段围墙将污染源隔开，并在邻近小区一侧打造小型花园。方案确定后并未立刻付诸实施，而是将议案提交至社区议事会平台进一步探讨，并申请一部分“幸福资金”用于项目执行(5)社区议事会与小区议事会的联系：各小区议事代表共同组成社区议事会；依据“先到先得”原则，议事代表可以提出议案并申请一定额度的“幸福资金”，议案获得多数代表赞成通过后，由提案者负责落实，并将执行结果向议事会汇报。若动用小区公共收益但不申请“幸福资金”，则相关议案无须经社区议事会审议，而是通过小区的议事程序予以审议。。项目预算为11,970元，其中，60%自筹，40%申请“幸福资金”。在会上，部分代表对议案提出反对意见，认为这样做不仅损害了小区公共利益，还会助长不良风气。最终表决结果为赞成20票、反对22票，议案被否决。

面对挫败，C小区的议事代表重新梳理思路，转而寻找饭店侵占公共空间的缘由。得益于HZT的建筑师专业背景，实地考察后发现根源在于饭店本身设计不合理，导致经营空间不足。HZT为饭店重新设计了空间布局，并找到老板详谈，老板最终同意改变空间布局，退回占地。面对老板的转变，议事代表也愿意考虑其经营空间不足的问题，最终达成妥协：饭店退回到保留门口前一米的空间；由饭店出资修建隔断墙，且此后每年补偿一定的公共资金用于支持小区公共事务。有鉴于此，新议案将重心放在围墙一侧的花园设计上，三个月后重新上会汇报并获得通过。值得一提的是，该花园被设计成为抽签认领种植的“亲子”苗圃，由此产生的收益则归入小区公共资金。

上述实例只是C小区众多审议通过议案的冰山一角。据统计，2017—2020年该小区议事会审议并执行议案20余项，使用政府公共资金约30万元，撬动社会资金约60万元。由此可见协商议事机制破解棘手问题的思路与过程，即以具体问题为中心，经由充分协商，达成关于行动方案的一致意见并付诸实施。正因为协商议事机制经实践检验，的确有助于解决集体行动困境，C小区一直沿用至今，相关经验也在其他小区复制推广。

四、小区常态化治理机制的构建：分层组织结构与利益联结机制

C小区由乱到治的实践经验为业主走出集体行动困境、实现小区常态化治理提供了一条可行的实践路径。从表面上看，其成功有赖于心存公利的能人或组织层级的增加，但通过前述案例能够发现，C小区治理成功的关键在于以利益为纽带构建起了基于业主共同管理的分层管理与决策结构(如图2所示)，并通过规则和资源激励使这一结构运行起来。正是这一套新的治理机制设计，才给能人提供了受监督的行动空间，而组织层级也不会沦为形式化的“叠床架屋”。

图2 C小区基于业主共同管理的分层管理与决策机制示意图

具体来说，基于业主共同管理的分层管理与决策结构构建如下。其一，依据共有关系将楼栋划分为小型管理单元，在单元内部建立起个体与小集体的利益关联，个体付出清晰可见，且从小集体效益改善中的获益可观，由集体规模庞大导致的“搭便车”难题便通过区分得以化解。与此同时，楼组治理单元内部的日常治理也可实现有序运转。其二，每楼栋选举代表组成议事会，构建“业委会—议事会—业主大会”的分级决策机制，实际上是搭建了各楼栋之间的有机关联。借由议事代表的沟通协调，使得小区整体效益的提升对于每个楼栋的业主而言均是可见，同时激活了小区原有的治理结构，实现了小区常态治理的良性运转。上述双重组织结构的运转也有赖于一套行之有效的组织运行机制，即利益联结、规则设置与协商过程。

(一)利益联结：正向激励与意见聚合

商品房小区的突出特点是由陌生人组成，彼此互不熟悉便难以建立起信任关系。尽管名义上“业主是小区真正的主人”，但在实践中却普遍存在业主难以做主的情形。究其原因无外乎两点：其一，小区共有关系复杂且人数众多，单个业主对于共同管理事务缺乏感知，认为“事不关己”且无暇顾及；其二，即便某些问题受到业主群体的关注并提上议程，也容易在商讨环节陷入争吵，业主间意见相左且互不相容，就颇有“零和博弈”的意味。那么，如何构建个体与集体的利益联结、调和个体间利益分歧，便成为制度设计的关切点。

从C小区的实践来看，第一步便是将共有权划分为若干小型单元，将部分共同决定的事务由小区层面下沉至楼栋层面。这样一来，业主参与集体行动便有可能带来楼道环境提升等与自己相关的实质性改善，而不参与则面临着同一栋楼其他业主的舆论压力。面对显著的正向激励，业主倾向于付出时间和精力成本参与到集体讨论和行动之中。在个体与集体的利益联结建立之后，第二步便是设置标准化流程以实现意见聚合。具体做法是通过个体间以及组织间的良性互动机制，将个体需求偏好整合为公共议题，保障“共容性利益”的生成[23]。此处的“共容”既包含对群体中个体意见的尊重，也包含个体间的相互理解与妥协，利益聚合的实现为集体行动提供了根本动力。

(二)规则设置：价值理念与操作程序

早在2009年，住建部印发的《业主大会和业主委员会指导规则》便已明确提及，“业主大会自首次业主大会会议表决通过管理规约、业主大会议事规则，并选举产生业主委员会之日起成立”[24]。在实践中，这两项程序性规范文本确实作为备案材料而存在，但大多仅停留在书面，并未在实践中得到应有的关注与应用。规范的制定、实施过程恰是自治习惯养成的过程[25]，一旦这一过程缺失，遵守规范的规则意识便无从谈起，业主自治也就不免陷入重重困境之中。

从C小区的实践不难看出，由乱到治的转机出现的节点事件便是程序性规范文本的重新修订。其中，可应用于操作的简明规则与在实践中逐渐培养的规则意识对于重塑秩序起到了关键作用。“十三条开会规则”简单明了，参与者易懂易会，在梳理问题、探讨方案时颇具实用性与可操作性。程序规则具有引导与规制效应，为参与者的意见表达与观点探讨提供了良好的互动机制，从而在很大程度上避免了跑题、争吵甚至相互攻讦。此外，实践中的可操作规则所揭示的是有关民主、平衡、效率与公平的价值理念[26]，其隐含的关怀是主体间如何实现平等对话、达成合意。“十三条开会规则”为主体间互动提供了基础性条件，立场中立的主持人与机会均等的参与者在理性沟通的氛围中进行充分表达与讨论。正因如此，规则的应用场景相对广泛，在社区、小区、楼栋乃至楼道等多个层面均得以应用，在化解矛盾、梳理问题、提出方案等过程中均发挥了积极作用。由此可见，就规则设置层面而言，简明的操作程序与实践中持续培养的规则意识间互为表里、缺一不可。

(三)协商过程：组织运转与合作达成

在通常情况下，小区公共事务由业委会召集业主大会进行投票表决，但这种做法存在两大弊端：其一，业委会人数有限，业主人数众多，联系业主、分发及回收选票的程序复杂、任务繁重，再加上表决通过的门槛较高，投票常流于形式；其二，表决过程往往重投票而轻协商，诸多事项未经审慎思考和深入探讨便以投票结果得出定论，从而导致决策形式化且存在程序瑕疵，或者由于发起的投票未能通过而导致问题搁置。这就造成了业主大会虚置、业委会难以运转、业主不行动等三重困境。长此以往，累积的失望情绪极有可能使得个体由参与公共行动转而退回至私人领域[27]。破题的关键即调整组织结构、优化组织流程，将协商贯穿于决策与执行的全过程。

C小区的业主自治实践便运用了合理的统分逻辑，对公共事务决策机制作出调整。首先，以楼栋为基本单位选出议事代表，代表的补选和换届均在楼栋内进行，楼栋范围内的公共事务便可由议事代表牵头开展，提高了组织效率；其次，由议事代表组成的“跨单元组织”议事会充当着连接业委会和业主大会的桥梁角色，梳理议题、提出议案与付诸实施的决策全过程始终伴随着沟通与监督，有助于化解业主间意见分歧、达成一致同意；最后，协商贯穿互动的始终，想要回答“将何种问题提上议程”“以何种方式予以解决”“是否造成公共利益的增加或减损”等问题并非易事，以规则为基础开展协商，不仅能够听取来自利益相关者的不同声音，还可以通过频繁的沟通互动增进理解，最终遵循“妥协的艺术”达成合意并付诸实践。

总的来说，小区能够通过操作层面的机制设计与实践走出集体行动困境。当个体真切地感知到其利害得失与集体紧密捆绑时，个体便有更为充分的动机参与到集体行动之中。规则设置与协商过程为个体间和组织间的互动提供了可操作的组织化流程，有助于意见聚合与达成集体行动。这套机制的运转会逐渐积累起个体间信任关系，助力小区实现常态化治理。

五、结论与讨论

我国小区治理普遍存在业主不行动、乱行动等问题，已有研究从素质、结构和制度等视角出发作出解释。本研究认为，小区治理的核心问题在于个体理性与集体理性之间的冲突，相应的破解之道即建立起二者的有效联结。通过分析我国小区的结构性约束条件和业主自治实践的案例发现：第一，依据共有关系区分若干小型治理单元，可以从规模上破解“搭便车”问题；第二，建立单元间的横向联结，嵌入现有小区治理组织结构，并引入资源、规则激活现有治理结构，能够推动小区有效行动、约束业委会或物业等乱作为。本研究表明，公共治理的元问题有多重表现形式，并没有任何一种途径可一劳永逸地解决所有问题，而应根据公共物品的性质，结合具体情景匹配不同的治理模式。小区治理本质上是基于不可分割的共有财产的共同管理，国际上通行的做法是建立小型共有权基础上的委托治理。而我国小区治理的独特之处在于规模大且共有关系复杂，因此，首先需要以共有关系为基础进行规模区分；其次要在单元间建立联系，使其嵌入原有组织结构之中，并引入规则，借助资源，实现从决策到执行的全过程协商民主；最终在个体效用与集体效用之间建立起正向激励通道，才能有效避免集体不行动或乱行动等问题，继而实现小区的常态化治理。这样的方式既未破坏现有的制度要求，也没有建立在个别强人基础之上，而是基于我国小区的现有共有结构和组织制度，通过细分结构、引入规则等构建常态化机制，进而实现小区治理的良序运转。

此处需要特别强调的是，文中C小区业主自治的有效运转离不开以下三个先决性条件：其一，来自党和政府的领导与支持起到了先决作用。社区治理结构和社区党委领导是必要的先决性条件，C小区这一试验得益于基层社会治理创新实践的有力推动，且整个过程是在社区党委的全面领导下进行的。其二，外部资源的投入提供了初始动力。社区两委把关、协调、指导而非直接介入的领导方式促成了小区的有序治理，专业组织的深度介入与陪伴式助力也发挥了重要作用，从本质上讲这是以小区善治为目标的制度成本共担。其三，在自愿的前提下，业委会赞同分层决策模式。这是无法通过强制实现的。调研资料表明，若业委会对此持否定态度，则经由议事会作出的决策极有可能遭受质疑甚至否定，集体行动更是无从谈起。由此引申而来一个大议题：“民生领域的治理如何实现？”一方面，国家权力的规范与引导。国家权力对民生领域具有较强的规范作用，个体间关系调整需运行在法律框架之中。此外，国家权力的适时引导与支持也能够对社会有序运行发挥积极作用。另一方面，社会的自我组织与管理。民生领域的诸多问题亟须依靠自治途径予以解决，如何达成同意、促成集体行动是亟须回答的关键性议题。在这个意义上，业主自治的实践价值不仅限于解决现实问题与满足居民需求，更为重要的是为有序表达与积极行动提供了颇具操作性的组织化通道。