新的“大而不倒”？
——美国数字市场垄断的政治经济学解读

2022-10-14 01:54韩彩珍

理论探讨 2022年5期

◎王淼，韩彩珍

中国人民大学国际关系学院，北京100872

一、问题的提出与既有相关研究

贫富差距是理解美国社会发展和政策制定的重要研究视角。从“镀金时代”的人民党运动到2011年的“占领华尔街运动”，再到2020年反对警察暴力执法的“黑人的命也是命(Black Lives Matters)”游行，美国社会矛盾和冲突事件愈发频繁，动荡程度不断加深。这背后是美国底层人民对贫富分化和阶级固化的不满与抗争，2021年美国最富有1%的家庭掌握32.1%的社会净财富，而底层50%的美国家庭仅拥有2.5%的社会净财富[1]。经济的不平等使美国国内政治社会关系持续紧张。

在经济全球化和信息产业迅猛发展的今天，美国互联网巨头在多个领域取得的创新是史无前例的，为全球消费者和美国的产业发展作出了巨大贡献，然而，这些互联网巨头凭借市场优势地位攫取垄断利润，并试图利用其掌握的资源参与或影响政策制定议程，逐渐成为美国社会的一种症结。从2012年到2021年，以谷歌(Google)、苹果(Apple)、脸书(Facebook)和亚马逊(Amazon)为代表的互联网巨头(GAFA)市值上涨了450%，与之形成强烈对比的是美国标普500指数仅增加2倍，普通大众的平均工资更是只增加了31.6%(见图1)。新冠肺炎疫情的暴发进一步扩大了美国社会的贫富差距，其失业率一度高达14.8%，1/4的美国人存在财政困难，近1/6的人只能去救济中心获取食物。与此同时，美国的互联网巨头却在疫情中蓬勃发展，脸书的年净收入较疫情前提高了58%，亚马逊的收入则几乎翻倍。随着网络科技对其他行业发展方式的重新定义，互联网巨头们不仅侵蚀传统行业的工作机会，还通过股票回购积累更多的租金和权力，挤压美国财政和资源配置空间。因此，深入理解美国数字市场的垄断现象有利于更为准确地把握美国未来的社会发展和政策制定。

图1 美国财富指数涨幅对比资料来源：根据美国劳工统计局(U.S. Bureau of Labor Statistics)https://www.bls.gov/bls/news-release/wkyeng.htm#2007；企业市值网(Company Market Cap)https://companiesmarketcap.com/tech/largest-tech-companies-by-market-cap/;圣路易斯联储(Federal Reserve Bank of St. Louis)https://fred.stlouisfed.org/series/SP500数据计算所得。

随着近年来美国政府多次发起针对互联网巨头的反垄断打击，部分学者开始关注美国数字市场的垄断问题，并大多从法律和政治层面对其形成原因进行分析。最常见的解释之一是美国现行的反垄断体系难以监管和遏制互联网企业的反竞争行为。美国以自由主义为核心的传统价值观念使得拥护自由主义市场经济的芝加哥学派长期主导反垄断立法，其目标以提高消费者福利和经济效率为主，认为政府不应过度干预数字市场和平台经营，然而，该法律框架存在重大逻辑缺陷，无法适应互联网巨头破坏市场公平竞争和动态效率的现实，导致美国数字市场的集中程度越来越高。联邦贸易委员会主席柯安(Lina Khan)曾以亚马逊为例，指出美国现行反垄断准则仅侧重降低消费价格，而无法顾及基于平台的商业模式所带来的反竞争影响，故应恢复传统的竞争规则并应用公共承运人义务来规制平台支配势力的主导地位[2]。美国白宫国家经济委员会总统科技与竞争政策特别助理蒂姆·吴(Tim Wu)在《巨头的诅咒》一书中呼吁恢复布兰迪斯学派的司法哲学，以维护市场竞争为首要目标，而非将“消费者福利”作为反垄断法的唯一标准[3]。持相似看法的还有美国犹他大学斯坦鲍姆教授(Marshall Staeinbaum)和田纳西大学斯图克教授(Maurice E. Stucke)，他们认为仅关注消费者福利的概念不仅忽略了主导企业滥用市场势力的排他行为，导致市场竞争受到的威胁无法被有效识别，还会加剧资本的集中和裙带资本主义，以多数人的利益为代价来让少数人受益，所以提倡将有效竞争标准作为反垄断法的主要目标，从立法上重新规范数字市场的垄断行为。

也有学者从政治派别的角度解释美国数字市场垄断局面的成因。美国两党在反垄断法上的分歧颇为明显，沃勒(Spencer W. Waller)和莫斯(Jacob E. Morse)指出，自20世纪70年代后，共和党鲜少在政策纲领中提及反垄断法，仅在1992年承诺修改旧法以推动医疗资源的合并。与之相对应，民主党多次将反垄断法作为政治议程的核心，要求加强对企业并购的监管来促进市场竞争[4]。吴汉洪和王申指出，信奉自由主义的共和党支持美国现行反垄断体系，也主张继续将消费者福利标准作为反垄断的核心原则；提倡“大政府”的民主党则大力呼吁采取新布兰迪斯学派的政策主张，要求以强硬结构主义严格审查大企业的并购行为[5]。如上可知，立场愈发固化的两党难以在解决数字市场垄断问题上达成一致，从而无法落实有效的反垄断政策。

也有学者将美国的利益集团作为研究变量，认为互联网集团可以左右政治议程的制定，所以能获得数字市场的支配地位。乔曼斯基(Bartlomiej Chomanski)发现，美国监管程序的漏洞为利益集团与立法者和监管者的讨价还价提供了空间，推动对自己有利法案通过，以避免反竞争的合并行为被查处[6]。蒂姆·吴曾在2003年首度提出网络中立性(network neutrality)的概念，认为互联网巨头不断增大的影响力将对美国的民主体制构成巨大的挑战，主张巨头企业不得因利益而打压其他厂商[7]。塔普林(Jonathan Taplin)则以谷歌为例，指出互联网巨头利用政治游说和公关等手段来确保其在华盛顿的政治影响力，从而达到巩固其市场主导地位的目的[8]。

上述观点对于理解美国数字市场的垄断问题虽然有一定帮助，但也存在部分缺陷。一方面，针对美国传统反垄断法已不适用监管互联网市场现状，现有研究多从相关法律的思想基础和学派分野入手，鲜少结合互联网企业的经营模式来说明现行反垄断准则的不适用性；另一方面，尽管国会两党在国内外政策方面存在较大分歧，但近几年来两党都对互联网巨头表示强烈不满。共和党认为这些企业有着强烈的对保守主义思想、前总统特朗普的偏见，特朗普也多次指责互联网平台打压他和支持者的发声，而且同其他利益集团相比，互联网行业近90%的政治献金都流向了民主党。民主党则批评网络平台阻止虚假信息和仇恨内容不力，如谷歌算法可以控制搜索词条的自动填答功能，使得右派对政治敏感字节的支配效率胜过自由左派。所以，互联网巨头的市场垄断行为并不一定能获得两党的共同支持，还需结合数字市场的运行特点来理解互联网利益集团的运行机制和作用渠道，从而更全面地理解美国数字市场垄断局面的形成原因。

从2020年开始，我国多次强调要加大反垄断和反不正当竞争执法力度，坚决维护公平竞争的市场环境。反垄断委员会制定出台的《关于平台经济领域的反垄断指南》矛头直指互联网领域的反竞争活动，我国互联网巨头受到多次的反垄断顶格处罚。如何通过互联网反垄断规制来防止资本无序扩张和算法偏见等乱象，仍是我国亟待解决的问题之一。以下，通过研究美国互联网巨头的“金融化”及其对政治监管的权力俘获，探索美国数字市场形成垄断局面的原因，并分析美国政府的反垄断措施和成效，目的是为我国数字市场反垄断政策的完善提供经验与启示。

二、美国互联网巨头的“金融化”冲击

在20世纪70年代的美国，部分经济学家为金融部门的去管制化提供支持理论，特别是“有效市场假说”主张市场具有为金融资产定价能力，可迅速修正基础价值的偏离，从而鼓励政府放松对金融市场的监督和管制。在此背景下，芝加哥学派开始了对美国反垄断法长达半个世纪的主导。作为芝加哥学派代表人物之一，罗伯特·博克(Robert Bork)认为美国反垄断法始祖《谢尔曼反托拉斯法》将掠夺性定价和跨行业合并界定为垄断行为是不合理的。一方面，就掠夺定价而言，利用低价销售排挤竞争对手是不理性的，除非企业的低价行为能够持续下去，否则只要售价出现波动，竞争者就可再次进入市场，如此，掠夺性定价行为既无利可图也不可持续，进而无须提防[9]226；另一方面，比起构成市场准入的阻碍，跨行业合并更多是形成成本优势、提升市场效率，目的是通过更低的价格将福利传递给消费者，所以跨行业合并更不应受到法律惩罚[9]231。在博克学说的影响下，美国半个世纪以来的反垄断审查皆以消费者福利为标准，而非根据企业的市场支配地位来判断，只要商品和服务的售价没有上涨，企业拥有垄断性力量就不算是问题。尽管后来美国陆续出现其他的经济和法律思想流派，但都没能有效地挑战芝加哥学派的反垄断主流地位。

然而，数字市场的特殊性和资本的支持使互联网巨头并不受传统反垄断法的管束。数字市场具有网络效应和高转换成本特点，网络效应使数字服务的价值与用户数量的平方成正比，如果使用特定服务的用户越多，其价值就会呈指数性增长，单位成本也随销量的增加而降低。在大多数情况下，用户很难从现有技术平台或产品服务中转移，导致数字市场被“锁定”(lock-in)。数据为少数企业所独有，初创企业难以打破进入市场的技术壁垒，互联网巨头通过数据垄断获得市场支配地位，并以较低的成本将业务扩展到其他领域。涉足众多领域的大型互联网企业能控制竞争对手所依赖的数字平台，获得大量买卖双方的数据，利用信息优势快速收购具备潜在竞争力的新兴公司，从而在不提高销售价格的前提下进一步巩固其市场主导地位。

在互联网领域建立市场壁垒需要大量的前期投入成本，美国在后危机时代实施的多轮量化宽松政策刚好满足了互联网企业对风险投资和股权资本的需求。2008年以来，为缓解金融危机影响，美国通过大量发行美元、购买国债和企业债券等方式向市场注入超额资金，刺激经济增长。低利率和高流动性环境鼓励了超常水平的企业借贷。如亚马逊通过发放三年期企业债筹集100亿美元，只需支付0.4%的利息[10]。大型科技公司纷纷通过债务获得融资，苹果的债务额从2013年几乎为零增加到2020年的1,054亿美元；微软也是如此，从2008年几乎没有负债到2021年的890亿美元；亚马逊的债务总额十年间增加16倍，在2020年达到1,620亿美元。即使企业在前期相当长一段时间内盈利状况不佳，仍可依靠低成本的杠杆不断获得融资，如亚马逊在创业的前7年一直处于亏损状态，负债一度达到20亿美元，但投资者依旧愿意为“赢家通吃”的市场(winner-take-all market)中的先行者提供资金[2]。

获得大笔资金的互联网企业在数字市场中具备先行优势，除了通过掠夺性定价打压或收购初创企业，在原有业务领域中占据主导地位并建立市场壁垒，还具备足够财力和竞争优势购买网络平台、软件和数据库，在新的领域进行收购，通过跨行业合并增加收入来源来超越竞争对手。2019年GAFA资产负债表中的商誉占无形资产的83.8%，而标准普尔500企业的平均商誉占比仅为63%[11]，表明比起开发新产品，互联网巨头更偏好利用资产所有权和控制权获得租金收入。正如亚马逊创始人杰弗瑞·贝佐斯在致股东的第一封信中所写的：“我们将积极投资以扩大客户群、品牌和设施，建立持久的专营权，扩大和巩固我们的市场领先地位。”[12]凭借充足的资金，互联网巨头将触角伸向其他领域，近十年来的业外收购数量远超过在本行业的并购交易。

互联网企业对经济的渗透无疑对多个行业造成严重冲击。在传统媒体产业，面对数字化传播的冲击，影音业年营收较十年前减少一半，数百家地方新闻出版商或被收购或破产，即使数字新闻的雇员在增加，仍不及全行业被裁减人数的一半。除此之外，互联网巨头还利用庞大供应链和用户数据进入物流、运输和医药等领域，通过打破职业的地理界限促进工作任务的快速分配，催生了美国零工经济(gig economy)出现，即以网络平台为基础、以碎片化任务为内容的临时性的和非正式的工作。以网约车司机为例，通过更改算法规则，网约车公司不断提高平台佣金，压低司机的工作所得，美国西雅图市的来福车(Lyft)将佣金扣除比例从2016年的18%提高到2019年的30%，导致司机平均收入仅为每小时9.73美元，远低于该市每小时15美元的最低工资标准，零工工作者成为没有保障的弱势群体和边缘人士[13]。即便如此，人们也无法同互联网巨头谈判，多个领域服务的整合使得生产者和消费者们难以摆脱由互联网企业建立的生态系统，而传统反垄断法恰好为互联网巨头避开政府审查提供了法律依据。

三、“硅谷政府”对政治权力的俘获

美国互联网平台监管准则存在如此严重偏差，除了政府没有及时完善相关法律和监管程序以外，新兴资本集团对政治权力的俘获也发挥了重要作用。美国的体制为各类利益集团提供了政治参与途径，政治捐赠、游说、人事流动和舆论营造等方式成为他们干预政策的手段。尽管监管机构职能已为芝加哥学派的法律教条所束缚，但为了维系独一无二的市场势力，互联网巨头仍进行积极的政治捐赠，并密切加强与国会和监管机构的联系。

互联网行业的巨大经济收益使其成为美国政治竞选的主要捐赠者。在过去十余年间，互联网集团异军突起，注册说客数量从2010年的237人增加到2020年的586人，且近80%的注册说客具备旋转门经历。几乎所有职务涉及网络隐私和反垄断的国会议员都收到过互联网企业的政治捐赠。2020年大选周期，互联网行业游说支出增加超过2.5倍，突破5,170万美元，大幅超过前游说大户石油和航空行业，其中，脸书和亚马逊成为美国最大的企业游说支出者[14]。利用庞大的竞选捐款和游说经验，互联网巨头可以“收买”国会议员在该领域的监管权力，并能够有效应对立法部门对其隐私侵犯和行业垄断的指责。

互联网巨头不仅在运营模式上实现金融化，在与华盛顿的交流上也效仿金融业的“高盛政府”(Government Sachs)，试图通过人事旋转门建立“硅谷政府”以实现“监管劫持”。在奥巴马执政期间，有55位前谷歌员工进入联邦政府工作，如谷歌前董事长埃里克·施密特(Eric Schmidt)在2008年总统选举期间担任奥巴马的非正式顾问，可畅通无阻地进入白宫与总统会面；米歇尔·李(Michelle Lee)在谷歌作为法律顾问近十年后，进入美国专利与商标局担任局长。除此之外，莫林·奥尔豪森(Maureen Ohlhausen)在2012年就职于联邦贸易委员会(Federal Trade Committee, FTC)，并于2017年至2018年担任代理主席，在这之前她是Wilkinson Baker Botts律师事务所的合伙人，负责网络安全和数据隐私方面事务。苹果公司的公共政策和政府事务副总裁辛西娅·霍根(Cynthia Hogan)在2009年至2013年期间担任拜登副总统的首席顾问和参议院司法委员会办公室主任，现又被拜登总统提名为国家和社区服务机构董事会成员[15]。

反向旋转也很常见，聘用前国会工作人员、FTC官员和其他政府要员开展游说活动是互联网巨头发挥政治影响力的主要战略。现任脸书首席运营官谢丽尔·桑德伯格(Sheryl Sandberg)曾在克林顿政府时期就职于美国财政部，担任财政部长劳伦斯·萨默斯(Lawrence Summers)的幕僚长。亚马逊在过去十年里雇佣了至少247名美国前政府官员，如现亚马逊全球企业事务的高级副总裁詹姆斯·卡尼(James Carney)曾担任奥巴马政府的白宫新闻发言人[16]；亚马逊的公共政策副总裁布莱恩·胡斯曼(Brian Huseman)曾在FTC和司法部任职。约瑟夫·西蒙斯(Joseph Simons)于2001年至2003年担任FTC竞争局局长，之后加入了专门服务微软等大型科技企业的宝维斯律师事务所(Paul Weiss Rifkind Wharton & Garrison)，担任反垄断部门主席，2018年他又重返FTC任主席一职[17]。

互联网巨头在FTC和司法部反垄断部门等重要机构安插人脉，在政府内外创建了保护自身利益的影响力网络，这种行为严重削弱了美国监管部门的有效性。如脸书违反了此前同FTC签订的保护用户隐私承诺(2012 consent order)，将8,700万条用户记录泄露给剑桥分析公司，说明FTC根本无法监督互联网巨头对用户信息的滥用；Uber被发现两次在数据安全上出现违规操作，但FTC没有对其施加罚款；在前FTC主席伊迪斯·拉米雷斯(Edith Ramirez)的帮助下，谷歌避免了侵犯儿童隐私的指控。在反垄断方面，FTC也没有根据相关法案核查反竞争的并购行为。

除了利用政治献金和人事流动，互联网巨头还通过广告和舆论宣传等方式俘获政治权力和影响政策制定。如脸书和亚马逊积极在各平台上刊登广告，鼓吹慈善事业和创新开放的工作环境。正如金融业在2008年之前推销“对华尔街有利就是对经济有利”的观点一样，互联网巨头们也通过赞助学术机构和新闻记者大力宣传“限制硅谷就是破坏创新”的理念。谷歌、亚马逊和脸书向数百个有影响力的学术机构和智库(包括美国商会、美国保守派联盟和布鲁金斯学会等)提供资金，使它们对大型平台反垄断行为的批评“弱得惊人”。接受赞助的学者和记者们不再指责数字市场的垄断，而是更多为互联网企业发表正面评论。

在过去十余年里，凭借廉价信贷、过时的反垄断法、执法不严的监管部门和捆绑金钱的舆论宣传，互联网巨头们进行了数百次收购，且没有一起被联邦贸易委员会或司法部的反垄断部门阻止，最终在数字市场中形成新的“大而不倒”。2004年谷歌在搜索引擎市场的占有率只有35%，到了2020年谷歌的占有率已达到92%[18]。虽然在近几年里有所下降，亚马逊依然占有67%的电子书市场。在手机领域，苹果的市场份额约为50%，且获得美国手机市场3/4的营业利润。正如上文分析，在掌握大量财富和权力的同时，互联网垄断企业不断摧毁传统产业中有价值的岗位，催生恶性膨胀的美国零工经济，不断扩大社会贫富差距，使美国经济和社会成为受害者。

四、美国政府的互联网反垄断经验

自2020年起，美国政府大幅提升了对互联网企业的反垄断打击力度。特朗普政府认为互联网巨头对保守主义思想存在偏见及对用户数据管理不善，因此多次发起对相关企业的反垄断调查和诉讼。拜登政府进一步加强了针对互联网巨头的反垄断打击，指派多位对巨头企业持批评意见的专业人士主导反垄断立法和审查，两党议员在参众两院引入多个反垄断立法提案(见表1)。以脸书、谷歌、亚马逊和苹果为首的的互联网巨头，正面临来自联邦监管机构和国会两党的共同打击。

根据上述美国政府对数字市场的反垄断规制，不难看出美国正试图通过充实过时的反垄断法和提升反垄断机构的工作能力来禁止互联网平台的不合理竞争行为。

表1 近年美国政府对数字市场的反垄断规制

一方面，拜登连续任命多位反垄断领域的学者担任政府高级职务，推出和签署多项专业法案与行政令拆分巨头企业业务，遏制巨头在不同市场的扩张。美国的反垄断法逐渐抛弃芝加哥学派关于掠夺性定价的论断，将反垄断执法的政策目标从保护消费者福利调整为促进市场有效竞争和强调保护创新。通过更新平台经济的竞争政策和明确数据使用的具体标准，把对合并交易所涉及的数据和交易货币价值的评估纳入反垄断监管中，突破信息数据迁移的平台约束，从而有效阻止巨头企业利用数据和算法规则实施排他、捆绑和搭售等破坏市场公平的行为，最大限度地降低数字市场的进入壁垒。比起重新制定全面的反垄断法，推出多个数字市场法案，不仅能较为容易地通过委员会审查和加入政府预算，还可补足现行法律，缩减传统反垄断法在数字市场的巨大裁量空间。

另一方面，通过撤销《联邦贸易委员会法》中对执法原则的限制性规定，FTC的工作流程得以简化(如将程序监管权限从行政法官转移至联邦贸易委员会主席，取消工作人员的程序报告等)，扩大市场监管人员的调查自由裁量权，即赋予反垄断机构更多执法权以降低发起反垄断诉讼的门槛。同时，立法者们正计划增加关键监督机构的人力与预算资源。比如，FTC在2019年成立了负责监管美国平台经济领域的工作组，其具备应对数字市场反垄断案件的专业知识和技能。此外，FTC将拥有在企业首次违法时处以罚款的权限，以强化对互联网企业滥用数据和侵犯隐私等行为的打击能力。资源的增加和权限的完善大大提升了美国反垄断机构的工作效率，2021年美国反垄断机构收到的并购申报数量比上一年多出两倍，但其完成审查的平均时长并未增加。

通过任命反垄断激进派人士、完善数字市场的立法和规则，以及执法机构启动的一系列调查，主张规制大型互联网企业的新布兰迪斯学派在短短不到两年的时间里逐渐占据华盛顿决策圈的重要地位，即使未来相关法案不能全部获得通过，其对美国数字市场的深远影响也已形成。在遭遇反垄断机构多轮调查和诉讼后，美国网络巨头们不得不对经营政策作出调整。苹果公司首次允许其用户在应用程序中加入其他公司的网站，这样会阻止苹果支付系统对用户销售收入抽成；亚马逊为躲避价格操控的指控，永久关停了第三方卖家计划(Sold by Amazon)，从而减少其平台流量倾斜行为；面对FTC的多轮诉讼，脸书恐怕难逃出售Instagram和Whatsapp的命运。无论是立法指向还是司法判例，美国的反垄断监管都在有力地对抗巨头企业的反竞争行为，阻止具有先行优势的巨头企业对数字市场的锁定。

然而，数字时代下互联网平台市场竞争手段的多样化增加了反垄断规制的实施难度，也让相关执法机构难以开展对网络平台的监管。试图进一步明确平台责任与义务的多项法案最终能否通过，也还有待观察。而且，财政的收紧使得反垄断机构极度缺乏资源，增加监管机构年度预算的计划在短期内恐难落实，加上美国的地方政府可通过“州行为豁免(state action antitrust immunity)”驳回联邦贸易委员会发起的反垄断诉讼等，都限制了相关部门审查互联网行业合并交易的能力。更突出的问题是，相关规制体系并未新设监管机构，拥有数字市场反垄断执法权的机构依旧是司法部和联邦贸易委员会，因而“硅谷政府”对美国政治权力的俘获依旧是数字市场反垄断的巨大阻碍。面对美国政府的监管收紧，硅谷的互联网巨头不断增加游说费用，试图利用雄厚的资金击退来自监管部门的威胁。脸书在2020大选年的游说支出有2,000万美元，较前一年增加了18%，达到有史以来最高金额。同时雇佣71位专业说客，其中，61人具有“旋转门”经历[19]。即使两党对科技反垄断达成广泛共识，凭借庞大的游说资金和紧密的人事纽带，反垄断执法机构的独立性也难以保证，互联网巨头仍有反对立法的可能。在未来相当长时期里，美国政府与硅谷的关系都会非常复杂，其对数字市场的反垄断打击将是一项艰巨的工作。

五、对中国的启示

近年来，在网络强国战略指引下，中国的互联网产业高速发展，总体网络用户规模在2021年达到10.11亿人，全国电子商务交易额达37.21万亿元，占GDP的38.6%，是中国经济增长的重要引擎[20]。以平台经济为特点的新型商业模式不仅影响各行业的发展，还深刻改变了人们的生活[21]。然而，在为用户带来便利的同时，大型网络平台借助资本的力量，不仅完成了在数字市场的垄断，还渗透到其他相关市场和领域，进入诸如蔬菜、药品等民生市场，通过在短期内推行大量优惠措施迅速获取庞大的用户信息并诱导消费者的交易选择，从而形成对经济与社会的强大控制力。在击垮传统市场中的竞争对手后，大企业获得相应的垄断地位，继而采取各项提价措施以尽快将市场优势转为经济利益。在相当长一段时期，政府在互联网领域推行的包容性监管策略无疑扩大了互联网巨头赢家通吃的优势，使相关巨头的资本无序扩张严重盘剥传统市场商家的经营利润，甚至触及部分中小商户的盈亏线，这不仅影响经济和社会的稳定，长此以往也会损害消费者的权益，愈发凸显了互联网巨头垄断对经济的负面作用。

面对平台经济存在的诸多乱象，我国数字市场反垄断存在两大挑战。其一，传统反垄断法则无法应对数字经济的挑战。2021年前，我国主要依赖规制传统商业领域的反不正当竞争法解决市场中的不公平行为，但传统反垄断法难以判断数字经济中“滥用市场支配地位”的行为，更无法判定巨头企业在相关市场和领域赢者通吃的主导地位，也无法约束在消费者福利标准下的新型价格竞争。因此，需要针对数字市场的特点弥补现行反垄断法体系的空白。其二，相较于西方国家动辄千余人的执法人员配置，中国的反垄断执法机构在人员数量和专业性方面非常薄弱。在2018年反垄断执法机构改革前，中国的反垄断执法人员配置为328人；在“三合一”的机构改革后，这一数字不升反降[22]。而且，相关执法人员多为一般行政管理人员，很难处理数字市场上高度专业化的反垄断案件，因此，亟须建立一支集法学、经济学和其他相关学科背景于一体的执法人才队伍来提升中国反垄断机构的权威和效率。

从前述美国经验来看，中国应开启针对互联网大型企业的反垄断规制和措施，推出适应平台经济的反垄断法和提升反垄断部门工作能力，以打击数字市场的反竞争行为。

第一，需要补足和充实现行法律，不以消费者福利作为判定滥用市场力量的标准，而要综合分析平台企业对市场竞争秩序的总体影响。2021年，国务院反垄断委员会和市场监管总局制定了多个打击平台垄断行为的规定和指南，如《平台经济领域的反垄断指南》《禁止网络不正当竞争行为规定(征求意见稿)》《互联网平台分类分级指南(征求意见稿)》《互联网平台落实主体责任指南(征求意见稿)》。通过明确认定标准为超大型平台设立了保障公平竞争的多重义务，在很大程度上解决了《反垄断法》在面对互联网平台等新经济主体时存在的判定难、举证难问题。随着《数据安全法》和《个人信息保护法》的正式出台，互联网超级平台将受到更严格的监管。特别是《个人信息保护法》对标欧盟的《通用数据保护条例》(GDPR)，通过降低用户数据的转换成本，约束平台的商业模式，打破寡头平台对数据的“共享”处理，撼动其凭借用户信息和算法优势获得的数据垄断地位。在反垄断的信号之下，2021年市场监管总局发布的互联网企业反垄断处罚案例占比超过75%，互联网巨头被开出多个天价罚单，不得不调整商业版图，回归主业。尽管目前反垄断立法的推进初见成效，但我国的监管体制仍存在部门间协调困难和多法共治的问题，各部委出台制度间缺乏协同与配合，未来还需进一步厘清不同法律之间的边界和适用范围。相较于国家层面立法的稳定性，地方性立法中的竞争审查衔接机制尚处空白状态，政策制定过程常被多方利益裹挟，地方政府对短期政绩的追求可能会阻碍竞争审查的结果，因此，还需建立完善的公平竞争审查监督程序来保障相关制度的落实。

第二，中国应逐步改善现行监管体系和执法方式，扩编反垄断机构并提升反垄断部门执法工作的权威性。2021年11月，中国国家反垄断局正式成立，不仅扩充了反垄断执法力量，更提升了其开展工作的规范化水平。在国家反垄断局设置的三个司中(竞争政策协调司、反垄断执法一司、反垄断执法二司)，反垄断执法一司和反垄断执法二司的职能都涉及“数字经济领域”的反垄断工作，并在短期内发布了多批对互联网领域未依法申报经营者集中案的行政处罚，大幅提高对违法实施集中经营者的惩罚力度。执法体系的升级体现了反垄断监管对互联网平台经济领域的重视，有利于相关工作更为专业与高效的推进，标志着中国互联网反垄断进入一个制度重构的全新阶段，然而，相较于美国互联网平台反垄断执法的层层推进，中国的反垄断执法资源尚有较大的提升空间，执法人员编制和相关预算还需得到进一步充实。要注意的是，尽管中国不存在美国那样的监管劫持，但既得利益集团同样是反垄断执法实施的一大障碍，中国的互联网反垄断必须以此为鉴，消除类似“旋转门”现象，在市场准入、审批许可和招投标等方面破除壁垒，保证反垄断执法机构的独立性和自主性，阻止巨头企业利用反垄断法行业豁免规定把垄断行为合法化，维护公平竞争的政策环境和市场秩序。另外，中国虽然设立了新的监管机构并对其进行行政升格，但目前国家反垄断局的执法独立性尚不及其他由市场监管总局管理的国家局(如国家药品监督管理局和国家知识产权局)，在未来的改革中应逐步扩大其职能。