我国普法教育模式变迁研究
——以河北省为例

贾少涵 王 欣 王 雪

模式是把生产生活实践中积累的经验进行抽象和升华，将其提到理论和规律高度，是解决某一类问题的方法论。普法教育模式是普法目的与效果之间的逻辑中介，是把法治观念和知识转化为国民素质的内在机制。普法目的能否转化为预期效果，关键在于普法教育模式是否恰当。自1986年始，我国开展了三十六年的普法教育，已经形成了相对固定的模式，即从始至今的总体模式、总体模式之下的阶段模式以及各个地区创设的具体模式。以河北省普法教育实践为例，将普法模式作为普法实践与研究的核心，以期为认识、总结以往经验，加强新时代全民普法教育提供新思路。

一、普法教育总体模式

中国的法治模式迄今为止是一种政府主导模式。作为全面依法治国的长期基础性工作，自普法规划开始，我国的普法教育就开启并逐渐固定为“党委领导、人大监督、政府实施”的领导体制，并延续至今。1985年11月，中共中央、国务院转发了中宣部、司法部《关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》，强调“各级党委和政府必须加强领导”。同年12月，第六届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过关于该规划的决议，标志着全民普法教育正式开始，奠基了人类法治教育的里程碑。直至2021年开启“八五”普法规划，强调“健全党委领导、政府主导、人大监督、政协支持、部门各负其责、社会广泛参与、人民群众为主体的法治宣传教育领导体制和工作机制，形成大普法工作格局。”由此可见，我国普法教育的总体模式始终是“政府主导”。

这种模式主要体现在政府是全民普法教育过程的主导者。一方面，每一轮的普法规划和普法决议，都是中共中央宣传部、司法部制定和公布，由全国人民代表大会常务委员会通过普法决议。省级及其以下的普法规划也都是由司法行政部门制定和公布。另一方面，历轮普法规划都是由政府来组织实施并提供各方面的保障。各级政府的各个部门都有普法教育规划或活动计划，将普法教育相关工作经费纳入本级财政预算。在历次普法规划的中期和末期，都由司法行政部门进行总结验收，评选出各级“普法先进个人”“普法先进单位”“民主法治示范村”等。

在十多亿人口的大国持续开展全民普法，把法律交给人民，这是人类法治史上的一大创举，是中国特色社会主义法治重要的组成部分，也是中国特色社会主义制度优势的体现。这一辉煌成就证明“政府主导”模式适合我国的国情，是当前我国普法教育最佳模式。当代中国在经济社会大变革背景下启动法制建设，最突出的特点是政府通过立法行为在其中起推动作用，作为承担执行法律职能的主体，政府具有依照法律管理国家政治、经济、文化和社会公共事务等功能。所以，政府理应成为国家立法、执法、普法、守法等各个环节的核心力量。政府作为我国全民普法教育的主导主体，不但能够充分发挥有效统筹协调各方面资源的能力，用最大的力量、最优的配置为国民提供普法教育服务，而且可以弥补我国传统法制缺乏独立性和自治性，成为伦理道德体系和行政命令附庸的传统法制特点。

二、普法教育的阶段模式

在实施“政府主导”的总体模式下，根据法律需求与法律供给的变化关系，“八个普法规划”可以依次分为以下四个阶段模式。

(一)第一阶段：“政府独唱”模式(“一五”规划至“三五”规划)

该阶段的主要特点是司法行政部门单向“自上而下”，民众被动接受。受当时经济社会条件影响，人民群众对法治的需求相对有限，政府多采取“自上而下”的计划性普法，人民群众的主动性、互动性不强。该阶段采取的普法宣传手段往往是挂条幅、出黑板报、发资料、开讲座等传统形式，宣教内容一般由普法教育主体预先设定。“三五”规划期间，全国8亿多普法对象中，7.5亿人参加了不同形式的学法活动。“普法教育无论在规模、内容和形式上，都堪称是中外法制建设史上的一大创举。”虽然该阶段普法教育模式是“政府独唱”，但对于提高依法治理、提升国民素质起到了很重要的作用。因为，“送法上门”是国家司法权力在国家权力的边缘地带试图建立起自己的权威，使国家权力意求的秩序得以贯彻实施的一种努力。以河北省为例，截至1994年，全省18736个村庄开始推动依法治村的工作，占到河北省农村总数的36.8%，依法治理的程度显著提高。对于社会治安比较差的京津周围、铁路沿线等村镇，展开了有针对性的法制宣传教育，同时在54个县设立了法制教育中心，对12000多名轻微违法人员加强法律普及，有效地改善了当地的社会秩序。

(二)第二阶段：“双向互动”模式(“四五”规划至“五五”规划)

该阶段的主要特点是司法行政部门“自上而下”与普法接受者“自下而上”的互动普法。以前三轮规划普法教育为基础，随着经济、文化等各方面的发展，社会生产生活逐步走上法治化轨道，整个社会的依法治理程度增强，法律的供给成为人民群众渴望被满足的重要需求之一，人们学法用法的主动性积极性大大增强。据农业大数据应用云平台统计，河北省涉农企业诉讼量从2000年的6件逐年递增至2010年的2228件。对于处于全民普法教育短板的农村普法，涉农企业的诉讼量的增速明显地体现出人民群众对法律的参与度提高，对法律知识的需求量大增。普法需求的增加，也为政府主导的普法工作指明了方向：首先，普法教育工作的范围扩大。比如，“四五”普法规划期间，全国95%以上的城镇中小学校、81%以上的农村中小学校配备了法制副校长，协助学校开展法制教育。河北省开设了农民工守法诚信档案制度以及法律服务联系卡，专门设立农民工法律援助机构。2010年，河北省为16000多名农民工提供法律援助，成功讨薪达4861.92万元。其次，普法教育的方式多元。在该阶段，互联网粉墨登场，视频、文字、图片等普法教育载体丰富多彩，互联网传播优势逐渐显露。最后，补充普法教育内容。“四五”普法规划把法制教育与思想道德教育相结合，同时增加了民主参与监督意识的培养；“五五”普法规划与时俱进，强调与市场经济有关的法律教育。上述变化使得普法供给对需求的适配性大大提高，普法供给越满足普法受众的需求，普法效果越发明显，普法对象用法频率越高，进而对法治的需求数量以及精细化程度越高，由此形成了一种良性循环。

(三)第三阶段：“普治结合”模式(“六五”规划至“七五”规划)

该阶段的主要特点是普法教育与法治实践相结合。普法深入各类法治实践活动，不但提高了普法效果，提高了人民群众法治素养，而且利于有效推进国家治理体系和治理能力现代化。一方面，2014年10月，实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制。党的十八届四中全会明确提出，该制度有效地扩大了普法主体的范围，立法、执法、司法、法律服务等依法治国的各个环节和全过程与普法教育活动对接。比如，河北各地司法行政工作人员将精准扶贫与法律服务、普法教育三项工作相互结合，同向同行，实现法治扶贫理念和依法治贫能力双提高的效果，有效满足群众法律需求，也使得扶贫开发工作更加规范化、法治化。促进普法和依法治理相辅相成、互相促进。另一方面，普法与依法治理高度融合。特别是在“七五”普法规划期间，智能手机普及化程度大大提高，移动短视频、手机软件、智慧平台等使用率的极速提升，不仅为普法教育提供了高效传播的载体，也成为国家治理的有效平台。比如，河北省在“七五”普法阶段，建设“网络+网格”模式，创建县、镇、村三级普法微信群，通过微信公众号承担普法教育工作，同时具有需求调查、法律咨询、基层治理等功能，不断提升普法和基层治理的质效。

(四)第四阶段：“大格局”普法模式(“八五”规划至今)

该阶段的主要特点是普法制度更加规范、主体更加多元、手段更为先进，普法实效明显增强，全社会厉行法治的积极性和主动性有效提高。正如“八五”规划所强调的：“健全党委领导、政府主导、人大监督、政协支持、部门各负其责、社会广泛参与、人民群众为主体的法治宣传教育领导体制和工作机制，形成大普法工作格局。”这一普法教育模式是由前三个阶段模式渐次发展而来，是我国普法教育模式发展的必然趋势。“八五”普法规划提出着力提高普法针对性实效性，要随时随地恰当地普法，发挥社会力量进行公益普法，加强新媒体先进技术实施精准普法的优势，建立集“报、网、端、微、屏”于一体的全方位法治宣传教育体系。以河北省为例，近几年，每年开展以青年普法志愿者为主体的法治文化进基层活动，充分发挥法治建设生力军的作用；省政府多个部门开展以案说法、以案释法工作，进一步提高了各个领域法治宣传的针对性和实效性。

三、普法教育的具体模式

在“政府主导”总体模式之下，随着普法供给与普法需求互动趋于良性，我国依次经历了“政府独唱”“双向互动”“普治结合”“大格局”四种普法阶段模式。在以上不同阶段模式下，各地区各普法主体通过具体方式普法，形成了各具特色的具体模式。

具体模式既具存在与该阶段模式相适应的一面，也在不断推陈出新，创造出新的具体模式。具体模式往往体现当下阶段模式的主要特点，受当时各种条件的制约和影响，反映当时某一阶段模式的时代背景。比如，在“政府独唱”模式下，农村普法的具体模式多为政府“送法下乡”，如业余法制学校、夜校、党员包户、送法上门、干部包片等方式，是一种政府推动普法活动的典型表现。因为当时农村地区经济文化条件较为落后，村民的法治需求不高，把法送到千家万户成了当时的主要普法形式。与此同时，一些地区追求更高效率的普法模式，对当下具体模式进行创新性发展。河北等省市通过专门的法律服务，有针对性地满足农民包括农民工对法律的特殊需要，这也为接下来的两个普法规划加强对农民的普法教育提供了依据和模式来源。

“双向互动”模式期间，人民群众主动学法热情高涨，“订单式”“体验式”“浸入式”“媒体化”成为河北省法制宣传教育领导小组办公室在全省范围内探索的普法新模式。这些新模式经过地区间的相互借鉴，成为“送迎结合”阶段模式的重要来源。在阶段模式占据主导地位的同时，为人民学法提供优质创新载体。

“普治结合”模式下，河北省人大常委会建有4094个人大代表之家(站)，有计划地组织人大代表参与法治宣传活动，人大代表之家(站)成为宪法法律宣传普及站。在积极有效落实“谁知法、谁普法”普法责任制的同时，扩展了普法主体的范围，是对当时普法模式的创新性发展，为“大格局”普法模式提供了有益经验。

具体模式的不断创新发展，逐渐助推形成新的阶段模式，并成为具有区域意义甚至全国意义的普法教育模式的实践来源。一些具体模式的探索收效良好，往往成为相关地区相互学习借鉴的范本，产生示范效应，该具体模式大规模地实施，合力形成阶段模式的特色，推动新的阶段模式出现，由此产生迭代效应。比如，在“政府独唱”模式下，有的地区针对村民居住分散、不好集中学习的问题，利用特殊时间节点集中宣传与村务管理、土地管理相关的法律法规，效果明显，成为很多地区借鉴的模式，逐渐成为全国普法工作的重要方式之一，并被写入了下一轮普法规划之中。2020年，全国首个“民法典”主题公园在河南焦作博爱县揭幕，这是一个集普法教育、休闲健身于一体的法治公园。目前很多地区将民法典公园作为宣教民法典的重要载体，河北省“八五”普法规划强调指出，鼓励有条件的地方建设民法典公园，这成为“大格局”普法模式资源集约化、手段先进性的典型表现。

四、结语

实践证明，“政府主导”的总体模式不仅是我国历年普法教育取得举世瞩目成就的基本经验，也应当是今后普法教育长效模式。各阶段模式是当时社会与法治环境的缩影，具有鲜明的特色，并由体现其阶段模式特点的具体模式实施。但不同阶段模式之间并不是泾渭分明，而是前后承继、扬弃提升的关系，前一模式的主导往往孕育并创新出下一阶段模式萌芽与具体模式，具有普适性和时效性的具体模式，会成为区域性范本甚至下一阶段模式的实践来源。可见，普法教育模式的变迁是随着社会的发展和法治的进步，动态的力图平衡法治需求与法治供给，助力社会主义现代化国家新征程。