城乡规划体系下非建设用地规划重点内容探讨要点构架

文／车克铠 沧州市规划设计研究院有限公司 河北沧州 061000

引言：

近年来，我国不断加快城市化进程推进，在现代化城市建设过程中为满足建设用地需要，一些原非建设用地遭到严重侵占，进一步加剧了土地资源的匮乏，而且破坏了城市生态环境，影响城市居民生活居住条件改善。随着生态环保等新型发展理念受到了全社会越来越广泛的关注，非建设用地规划问题在城乡建设规划中也得到高度重视。在非建设用地规划工作中，应加强与城乡发展规划的有机融合，在城乡规划体系下开展非建设用地规划工作，并结合非建设用地规划实践进一步明确在微观层面以及宏观层面的规划工作中的重点内容，不断提高非建设用地规划水平和质量，从而使我国土地资源规划编制工作能够更好的适应新时期社会经济发展的实际需要。

1、概述非建设用地规划

所谓非建设用地主要指城镇集中建设用地之外的所有地域空间。目前非建设用地规划在国际上的发展建设规划中已经取得成功的经验，而我国在这方面实践经验尚不充分，还需要积极探索城乡规划体系下非建设用地规划重点内容。

2、与城乡规划体系有机融合的非建设用地规划分析

非建设用地规划能够有机的融入到我国目前城乡规划工作中，并成为城乡规划体系中的重要补充成分，更好的促进我国城乡一体化建设的科学有序推进。所谓城乡规划体系也就是将城市规划、城镇体系、乡镇规划以及村级规划包括在的规划体系。其中城市以及镇规划还包括了总体和详细规划这2 个层面的内容。在详细规划中还可以将其进一步细化为修建性规划以及控制性规划。在城乡规划体系下的非建设用地规划则可以分成宏观规划以及微观规划。微观规划与宏观规划的划分通常是根据规划的系统性、互补性、技术性以及动态过程性来进行划分的。在对非建设用地规划进行宏观和微观的划分时，必须注意到二者内在的延续性以及衔接性特征。宏观规划发挥的是导向作用；微观规划则是对规划方案的落实加以管理。非建设用地的规划具有较强的技术性特征，规划内容也逐层加深，一般需要在确定了规划目标后再进行结构引导性规划，并要进一步的制定管理控制以及实施规划。同时，非建设用地规划还具有较强的过程动态性特征，需要以动态连续协同方式进行政策设置以及技术分析，以确保各层次规划内容能够有机协调。非建设用地规划与已建设用地规划为重点的城乡规划体系形成相互补充的关系，使非建设用地资源和保护建设用地开发之间的矛盾得到有效的解决。

3、城乡规划体系下非建设用地规划重点内容分析

3.1 与非建设用地规划相关的城乡规划体系下各类型规划内容

在非建设用地规划工作中，由于涉及的范围比较广，规划目标构成较为复杂，且与城乡规划体系中建设用地还存在一定耦合性，因此规划内容较多，在确定非建设用地规划重点内容时还要充分了解如城乡发展规划、国民经济发展规划、农林部门规划、旅游发展规划以及其他相关类型的规划内容，以便提取其中有关于非建设用地规划的内容，从而使非建设用地规划的重点内容能够与其他部门或类型规划相互协调。土地利用规划属于调控性规划，其规划重点是制定基本农田保护指标、确定封底保有量，以约束建设用地规模。功能区规划的主要内容是对行政区域进行功能划分，将其划分为禁止开发、优先和重点开发以及限制开发等不同类型区域，根据不同区域的具体功能定位确定开发方向以及制定相关差异化管制策略。此外城乡总体规划则是制定城乡整体发展战略目标，对城市空间以及建设用地布局结构用地占比加以确定。不同类型的规划在管制分区界定上也存在一定的差异，而非建设用地规划可以对相关分区管制边界加以梳理，使管制内容更加明确，从而确保管制分区以及相关政策内容更为明晰。例如城乡总体规划的管制分区主要为市域范围内的适建区、禁建区以及限建区。而土地总体利用规划中则规定了禁止开发区、优化和重点开发以及限制开发区等。其他如农林部门、环境保护部门以及水利部门的专项规划也根据其各自的资源特点、发展方向以及战略目标等进行了分区界定，并制定了相关的管制措施。这些不同类型的管制分区之间往往存在交叉重叠等情况，需要通过非建设用地规划在其重点内容中进行协调统一。

3.2 非建设用地规划层次分析

在城乡规划体系下的非建设用地规划主要包括宏观和微观这2 个层次的重点内容。其中非建设用地宏观规划中的重点内容是科学规划城市增长边界、划分主体功能区、划定基本生态控制线以及设置禁建和限建分区等。其中在划定禁限建分区时应全面评估非建设用地的生态重要性，并根据评估结果对其保护以及开发利用级别进行相应设置，以确保规划中所划定的基本生态控制线金融学合理。在非建设用地规划的基本生态控制线设置中，应对建设用地和非建设性用地之间的图底关系加以明确，并对非建设性用地的实际空间范围加以明确，且应制定完善的非建设用地保护措施和相关法规政策，为非建设用地保护工作提供制度依据。在非建设用地的宏观规划中还应根据基本生态控制以及禁限建分区的设定情况合理划分主体功能区，并制定不同功能区域的管制政策。同时在宏观层面的非建设用地规划中还应通过规划城市增长边界对城市建设用地的无序扩张加以限制，并引导城乡建设向紧凑集约型发展。

而在非建设用地的微观规划中，其重点内容是在城乡规划体系下根据非建设用地的宏观规划内容对非建设用地进行进一步详细的、控制性的规划，并进行非建设用地具体控制指标的确定，以确保非建设用地规划控制指标能够在地块控制中得到落实。同时，在非建设用地的微观层次规划中应根据宏观规划中确定的政策框架，将非建设用地的具体管理规划与城市日常管理有机融合。另外，在非建设用地的微观规划中还应根据其控制线规划中的技术要求以及指标体系进行详细的生态修复规划，以实现对非建设性用地资源的有效保护以及合理开发利用。

3.3 非建设用地宏观规划重点内容要点框架

在非建设用地规划工作中，宏观规划是重要的组成部分，其规划重点内容是对城市或者目标区域范围内的各种生态环境要素以及自然资源进行综合性的评价分析，准确判断非建设用地地块的开发风险以及生态重要性，并根据双向评估结构进行基本生态控制线以及禁限建区域的界定，为城市增长进行边界设置，并根据功能分区、保护类型、控制级别以及管理实施策略的不同进行相关政策的制定，为城市增长边界以及基本生态控制线的设置制定相应的法律法规，从而为非建设用地微观规划提供科学的政策以及法规基础。

3.3.1 分析非建设用地现状

在非建设用地的宏观规划中，对地块现状进行开发风险以及生态重要性评估是重点内容之一。在生态重要性的评估工作中，规划人员应积极应用RS 以及GIS 等先进技术对目标地块的地质水文特征、地形地貌、气候条件、土壤特点、动植物资源、景观价值以及当前建设现状等生态因子加以科学的提取，并通过叠合分析方式开展评估工作。然后应根据生态重要性的评价结构对非建设用地进行初步的划分，以确定生态核心区、缓冲区、重要节点以及廊道等。在完成评估以及初步规划后，应由地块所在区域的地方政府部门审阅规划内容，并提出意见和建议，以确保在非建设用地的宏观规划中所划定的重点区域范围能够符合实际征用地情况以及建设现状。在非建设用地的宏观规划中，规划人员还应对目标区域内自然土地资源可能面临的开发风险进行客观的评价分析。此类土地资源往往与城市重点建设项目、人口增长速度较快区域及主干道等重要基础设施相邻，因此需要通过双向评估方式科学确定其开发风险级别以及生态重要性，以便以此为依据准确划分非建设用地的具体管制等级，并要对非建设用地的规划实施时序以及管制需求进行合理的确定。

3.3.2 预测非建设用地开发前景

在非建设用地宏观规划重点中还包括预测用地规模以及情景模拟等内容。当非建设用地目标地块的情况较为复杂时，为对其在保护以及开发利用中可能存在的不确定性因素进行充分的了解，需要对各种政策条件下对非建设用地的不同规划方案情景进行模拟，为决策提供可靠的参考依据。同时，在非建设用地规划中还应按照城市以及区域用地在承载人口容量方面的实际能力等对不同人口规模以及用地情景等进行科学的预测分析，以便在生态安全保障基础上合理确定非建设用地所需规模。另外还要按照生态系统的平衡性供需需求，综合城市发展规划、区域规划、用地现状和相关的上位规划要求在城乡规划体系下对非建设用地的构成以及总量进行科学的确定。

3.3.3 明确非建设用地规划基本定位目标

在非建设用地宏观规划的重点内容还需要科学定位规划目标，规划生态空间结构并规划划分主导功能区。城乡规划体系下非建设用地定位目标的确定需要对地块现状以及用地潜力等进行综合性的分析研究，在此基础上对非建设用地的功能进行总体定位，为城乡区域非建设用地的功能发展方向给予导向指导。而在非建设用地宏观规划中还应合理规划生态空间结构，对其生态核心分布加以划分，并根据与生态核心之间的关联性进行生态廊道体系的构建。同时，在非建设用地的宏观规划工作中还应为节点地带以及生态关键区建设生态网络结构提供空间导向依据。在非建设用地宏观规划工作中还应基于功能定位来对城乡范围内的较为集中的非建设性功内用地进行进一步的详细划分，通过主导功能区域的科学规划使主导功能更加明确，从而有效推动规划区域的健康有序发展。

3.3.4 规划非建设用地管制体系

在城乡规划体系下的非建设用地的宏观规划工作中，一个重点内容就是管制规划。所谓管制规划包含规划基本生态控制线、规划保护类型、规划禁限建区域以及会话分区管制操作等。其中，在规划禁限建区域时，规划人员应以非建设用地的双向评估结果为语句，按照不同的生态限制重要性以及开发风险来划分分级区域，并进行相应管制重点的制定。而在规划分区管制策略的制定时，应充分考虑非建设用地宏观规划中的主导功能区以及禁限建区域的划分情况，并根据管制分析制定相应的管理要求以及管制措施，使管理规划的实施具备基本的空间载体。在非建设用地的宏观规划中，还应根据用地类别的不同对非建设用地进行分类保护规划，按照用地类型进行控制保护重点的合理确定，以便对目标区域的发展策略加以整合，从而达到协调统一分类管理保护措施的目的。在规划非建设用地的基本生态控制线时，应以禁限建区的规划结果为依据来进行设定，并将基本生态控制线作为限制城乡建设用地规模以及增长的边界限制指标，在城乡规划体系下进行建设用地和非建设性用地之间图底关系的构建，从而使其充分发挥非建设用地保护法律法规制定的空间载体功能。

3.3.5 规划非建设用地开发策略

在城乡规划体系对非建设用地进行宏观规划时，重点建设地区的发展方针的制定、管理机制的分期实施方案以及城市增长边界的划定都是规划中的重点内容。在确定城市增长边界时，根据建设用地现状，根据城乡规划期限以及宏观规划中的分区管制方案等因素进行城市增长边界规划。规划实践中要注意必须确保基本生态控制线不受影响，并要与非建设用地规划中的主导功能区划定相结合，促进城市建设用地向高效集约方向发展。同时，在非建设用地的宏观规划中还应为城乡重点地区的建设提供政策指引，政策的制定应体现地区的差异化特征，从而为其科学开发利用奠定良好的基础。非建设用地宏观规划中管理机制的分期实施主要是在保障城市增长边界以及基本生态控制线的基础上，对规划目标制定综合性的管理策略，通过分期实施计划来实现对非建设用地的主导功能的确定，并确保分级控制、分区管制以及分类保护等各项管制政策能够达到落实实施。

3.4 非建设用地微观规划重点内容要点框架

在城乡规划提下的非建设用地微观规划是以宏观规划为基础对非建设用地进行主导功能区单元划分，并在地块管理的具体层面落实宏观规划中的管制分区、保护分类、控制分级以及分期实施内容，同时对非建设用地地块以及功能单元进行控制指标体系构建，从而为非建设性用地的保护以及利用提供指导。

3.4.1 分析非建设用地具体现状

城乡规划体系下的非建设用地微观规划中主要包括问题分析以及用地规模分析等重点内容。规划人员应积极应以RS 以及GIS 等网络信息技术对非建设性用地的具体分布进行全面的分析，并通过对非建设用地的景观利用以及重要性等级的系统评价来对现状问题成因加以深入剖析，从而在微观规划中突出重点内容。同时，非建设用地的区域性规划应按照宏观规划中对用地规模的整体要求对本区域内非建设用地的构成以及总量进行合理的确定。

3.4.2 规划非建设用地具体发展目标

在城乡规划体系下的非建设用地微观规划应对用地现状以及用地潜力等因素合理确定其总体功能定位目标，从而为该功能单位的发展方向提供指导。同时，在微观规划中还应进一步确定生态网络结构，生态核心区以及生态廊道建设应与其功能分区定位相适应。此外，根据非建设用地的生态结构特征以及功能定位目标，应对非建设用地中聚居性较好的生态功能区进行细化区别，使其主导功能更加明确，从而合理确定其主导功能属性。

3.4.3 规划非建设用地布局结构

在城乡规划体系下的非建设用地微观规划中，布局规划以及控制体系的构建均是重点内容。在非建设用地规划布局中，主要是对不同类型的非建设用地进行空间布局规划，以确保非建设用地拘役完整、连续的体系结构、开敞的空间以及综合性的功能。

在非建设用地的微观规划中控制指标体系的构建是重点内容。规划时应对宏观规划中的分区管制要求加以细化，并实现分类保护的量化，从而使分级控制重点得以强化，在此基础上建立包括地理控制指标、总量控制指标的控制指标体系。其中地理控制指标主要是从地块生态功能的保护角度出发，对非建设用地地块的面积、性质、建筑高度、交通设施、容积率以及绿地率等各项控制指标加以确定。总量控制指标则是非建设用地组成、总量和所有管理单元的各项分类指标的综合。在规划实践中一般采用图则方式使控制指标体系能够伙食到各个管理单元以及功能单元中。

在非建设用地的微观规划中还应根据公共规划中的管控以及保护要求制定生态环境保护控制指引方针，以科学指导控制景观设计规划、生态环境保护开发规划、人文历史资源保护规划以及地下空间开发利用规划等。

在非建设用地的微观规划中，划分控制单元以及地块也是其重点内容之一。在划分管理以及功能单元时应坚持生态功能一致原则充分利用自然合理、既有公路铁路以及形成区划等作为单元划分分界标准，且应避免与城乡规划中的详细控制规划相互冲突。在划分非建设用地地块时，应根据其类别的不同、影响评价要素的不同等合理选择地块划分方式。同时根据生态建设要求以及控制性规划要求等对规划区域内非建设用地进行引导性以及强制性控制内容的确定。

非建设用地的微观规划主要包括管理单元图则以及功能单元图则等控制图则，这也是规划中的一项重点内容。其中管理单元图则是对非建设用地保护指引要求以及控制指标要求的描述，而功能单元图的重点则是对总量控制指标的表达。非建设用地微观规划中的另一重点内容是提出管理实施建议，建议中应包干分期建设原则、实施方式、实施策略以及时序等内容。

结语：

非建设用地规划思想在我国历史悠久，然而现代化非建设用地规划工作的开展则起步相对较晚，且长期以来受政策支持力度欠缺以及控制手段缺乏等因素的影响，制约了非建设用地规划工作的有效开展。为适应性新时期我国现代化城市建设需要，应在城乡规划体系下加强对非建设用地的科学规划。在非建设用地规划实践中应积极借鉴国内外的成功经验，并结合我国的城乡建设的实际情况，促进非建设用地规划与城乡发展规划体系的有机融合，不断提高非建设用地规划的合理性和可行性，为我国非建设用地资源的科学开发利用奠定良好的基础。