探讨国土空间规划体系下的城市规划传承与融合

文／李进 安徽省合肥市肥西县自然资源和规划局 安徽合肥 231200

引言：

现阶段，城市规划工作不仅包含治理政策、结构体系的重新设计，而且涉及思维范式、技术方法的传承与融合。基于国土空间规划体系指导，积极开展城市规划工作，并在规划中努力实现基础层面要素的传承与融合，能有效提升城市规划整体质量，发挥城市职能，这样既能推动城市的健康可持续发展，也能以城市规划巩固国土空间治理的效果，更好地适应社会公众需求，推动我国经济、社会、生态的可持续发展。

1、国土空间规划内涵

国土空间规划是我国国土空间资源开发利用的基础，作为一项战略性、基础性、约束性的规划，国土空间规划包含较多内容。在《意见》中，文件对空间规划和国土空间规划的内容进行了清晰说明，两者在内容表述方面的探究并无较大差异，但是后者规划的重点集中在“国土”层面，即在实际规划中，除考虑主体功能区规划、土地利用规划外，还需要注重城乡规划、区域性专项规划和行业性专项规划等诸多内容，努力实现多规合一。

基于多规合一理念建设国土空间规划体系，有助于新时代国土空间开发保护格局的重新建立。在实际规划中，为确保规划体系的统一性、科学性、高效性和权责清晰性；国土空间规划人员不仅要考虑人口分布、经济布局内容，而且应分析国土利用、生态环境保护等影响因素，此外国土空间规划人员还应在以人文本理念的指导性，多层次、多角度、全方位地分析各规划要素与国土空间规划体系的关系，以此来实现生产空间、生活空间和生态空间的全面规划；这样能促进国家治理体系和治理能力的现代化发展，实现美丽中国的有效建设。

2、城市规划的主要内容

城市规划本身就是国土空间规划的重要内容，基于国土空间规划理念，科学开展城市规划工作，能有效地发挥城市职能，为人们创造良好生活环境。与地理学相比，我国城市规划学的起步较慢，可持续发展理念下，我国高度重视城市规划工作的开展，国家及政府部门在城市规划中的投资不断增加，这为城市规划工作的开展提供了充足的物资和人力支撑。在新时期的城市规划中，要求从城市病治理的层面出发，在考虑城市人力增加对城市住房、经济发展、生态环境所带来影响的基础上，系统化地开展城市多元要素规划。从规划过程来看，城市规划不仅包含从城市总体布局、土地利用规划、道路交通规划，而且还涉及绿化与开敞空间系统规划、基础设施规划等诸多内容。值得注意的是，新时期的城市规划以解决问题为导向，在实际规划中应注重4 个问题的规范处理。

（1）城市规划首先应重视城市发展问题的规划处理，这是城市规划研究的主体，在实际规划中应系统分析城市规划发展中的存在的问题，并探究这些问题的引发原因，实现常规问题合理规避和复杂问题有效处理。

（2）以往的城市发展中伴随着较为严重的环境污染问题，对此需在城市规划中开展城市生态环境治理工作，实现城市与自然的平衡与为拟定，这样能为群众的生活提供基础保证。

（3）在国土空间规划背景下，我国对城市规划工作提出了较高的要求，城市规划的政策、法规日益完善，在实际规划中，还需要将这些政策法规落到实处，这样能为城市各项问题的全面实施提供指导，推动城市规划工作的稳步实施。

（4）开展城市规划工作还应注重实际规划效果的有效评估。在城市规划评估中，需要系统考虑预期建设要求和目标，借助国土空间规划体系的相关理念和内涵，对城市规划的要点、内容、目标、流程进行细化处理，以此来准确评价城市规划结果，实现城市规划的动态管控。

3、基于国土空间规划实施城市规划传承与融合的作用

3.1 价值体现

融入国土空间规划体系是我国城市规划发展的必然，这是因为在城市规划工作中，系统使用国土空间规划的相关理念后，规划人员能系统分析城市规划的要点和难度，这对于城市规划重点的把控具有积极作用。同时在城市规划方法应用层面，工作人员还能充分结合国土空间规划中“三大”主导功能和“三个”约束条件进行城市规划，这保证了城市总体规划原则的明确性，有助于城市规划效益的统一。此外国土空间规划强调生态、经济、社会关系的深层次把控，要求通过这些层面的内容分析和效益控制，为人们创造良好的生活、生产环境；基于国土空间规划原则、方法指导城市规划时，同样可以从这些层面进行细节要素规划，这凸显了“以人文本”的规划原则，同时其使得城市规划的工作核心更加明确，有助于城市规划中“五个量”的系统把控。国土空间规划背景下，城市规划工作中的“五个量”不仅包含质量强化、盘活总量、框定总量，而且涉及限定容量、优化增量。这五个量是国土空间规划中需要考虑管理的重要因素，将其渗透到融合到城市规划工作当中，能真正地将城市规划落到实处，取得良好效益，同时其能在保证城市规划完整性、整体性的基础上，改善城市居民的生活条件，提升城市居民生活质量。

3.2 解决问题

城市规划是城市创新发展的不竭动力，基于先进理念开展城市规划工作，能充分发挥各地行政主管部门的作用，响应国家号召，继而将城市规划的政策、内容落到实处。目前，我国城市规划中存在一个明显问题，表现为地方性的事权较为集中，这使得在城市规划中，各级政府均是从整体的角度进行出发，忽视了细节问题的把控，这影响了城市规划的整体质量和成效。而在新时期，基于国土空间规划的相关原理和规范，系统化地开展城市规划工作，能充分发挥国土空间规划体系的引领作用，在此背景下，各地行政主管部门的工作人员能从多个层面深层次探究城市规划工作，这能清晰呈现城市规划中的问题，为城市规划中各类问题的解决提供了导向作用，并且其在保护城市空间土地的基础上，最大化地利用了城市的各类资源，为城市的健康发展提供了基础保障。

3.3 长期发展

现阶段，我国城市发展正处于关键时期，在这一时期若追求成效而忽视问题处理，则城市后续建设、发展中将面临更大的压力，影响了城市预期发展目标的实现。对此在城市规划发展中，不论编制城市规划方案，还是进行规划体系具体落实，均需要制定明确的出发点，然后在科学理念的指导下，真正地将城市的发展目标落到实处。基于国土空间规划理念指导城市规划传承与融合，能为城市规划中具体问题的解决提供可行思路。

（1）城市规划首先要进行城市空间的合理布局，该环节中，使用国土空间规划的相关理念，并搭配相应的法律法规，能实现国土空间规划和城市规划的关系协调，同时其对于两者的目标衔接具有积极作用，能充分保证城市规划的统一性、标准性。

（2）传统城市规划忽视了城市空间的连续性，而在国土空间规划背景下，实施城市规划工作能在进行城市空间重点内容规划的基础上，实现城市边界限度模式的有效选择，充分保证了城市规划和国土空间规划的连续性。

（3）基于国土空间规划实施城市规划时，能实现城市土地资源的充分利用，并且其能在城市规划中体现多规合一原则和要求，这充分解决了城市发展问题，满足了城市发展需要。

4、国土空间规划下城市规划传承与融合的思路设计

城市规划工作本身具有较强的专业性、综合性和复杂性，在城市规划初期阶段，应注重规划平台的有建设。新时期，工作人员可依托国土空间规划体系构建有利于城市规划及发展的平台，并在该平台上完成城市规划分项建设。在《意见》中，国土空间规划被划分为三个类别，分别是总体规划、专项规划和详细规划，基于《意见》指导城市规划时，需重新选定一个层面设定成新的分项，然后由该分项承担城市规划的职责。从城市规划过程来看，基于国土空间规划的城市规划具有统筹性的特征，即在实际规划中，工作人员应系统化地传导国土空间规划的战略安排，细化落实国土空间规划的要求，并且在细节要素规划中，应建立“谁审批、谁监管”的责任制度，实现城市规划与城市治理的有机统一。

使用国土空间规划的相关原理指导城市规划工作时，应重视城市规划专项的严格界定。一般城市专项规划应集中在特定的区域、领域，通过对空间开发保护的安排，实现城市空间的特有功能。出于这一要求，在新时期的城市规划传承与融合中，还应注重以下要点：

（1）实施城市专项规划细节要素控制时，要求所设计的规划专项在职能划分上具有全覆盖、不交叉的特征，满足在城市多元发展及服务需要。

（2）城市分项的规划还需要系统考虑地区条件，结合实际情况对城市多元要素展开规划，具体规划内容不仅包含土地整治保护、城市规划、自然保护地的规划，而且涉及农田、矿产资源、防灾体系、综合交通灯诸多单元。

（3）城市规划中，应注重分项规划与其他专项规划的有效区分，一般总体规划是分项规划的依据，而分项规划又是详细规划的直接依据。基于这一规划原则要求，在实际规划中应有国土空间规划、城市规划到树形项目规划的树形拓扑结构，这样能充分保证城市空间规划的层次性，避免城市空间规划及城市功能出现层级错位、缺位问题。

5、国土空间规划下城市规划传承与融合的策略方法

5.1 落实“去战略化”的城市规划要求

国土空间规划具有整体性、系统性、战略性的特征，其对于我国国土空间资源的开发利用具有积极作用。城市规划是国土空间规划中的一个关键组成，其直接关系着国土空间规划的效率和质量。基于国土空间规划的相关原理实施城市规划时，就必须注重城市规划体系的约束和重塑，真正做到城市规划的去战略化发展。在新时期的城市化规划中，落实区战略化的规划要求，首先应主张城市规划重点的把控，即城市规划需要以城市空间范畴的行政管理和公共政策为主轴，在此基础上，应通过有效措施，实现国家、地区发展战略的有效传导。其次资源环境承载力是影响城市规划及发展质量的重要因素，在城市细节要素规划中，应系统考虑城市地区资源环境的承载能力，做到资源环境承载与区域发展的平衡；同时在重塑城市规划职能的基础上，还需要创新城市固化的技术和方法体系，真正地将城市规划中“去战略化”的要求落到实处。最后在国土空间规划背景下，基于去战略原则实施城市规划，还应注重城市职能的分解与落实。

5.2 准确把握城市化和城市体系规划分项

传统城市规划模式下，对于城市具体要素的规划重在政策性和指导性，规划的控制和落实单元还是城市政府，这在一定程度上影响了城市与其他区域的协同性，致使城市规划的内容难以得到有效落实。国土空间规划下城市规划设置了全新的规划分项，这与传统的城市规划产生较大变化。基于全新城市规划背景，在具体的规划分项落实中还应考虑以下要素：

（1）在城市规划分项落实的初期阶段，应系统开展专题研究工作，以此来确定城市固化发展的目标，在统筹安排城市规划各项工作的基础上，形成全新的城市规划和发展方法。

（2）城市规划本身具有较强的专业性，同时具体的规划工作受诸多因素影响；尤其是在城市规划分项控制中，不仅需要考虑城市的性质、规模和等级，而且需严格控制城市开发便捷范围，掌握城市规划基本要求。

（3）在城市规划分项控制中，应注重基础设施建设，强化资源分配管理，以此来形成城市发展与资源协调利用的动态管控机制，促进城市分项内容的有效落实。值得注意的是，在城市规划分项管理中，应系统考虑城市的发展问题，这是因为这些问题对于城市的发展具有极大地限制作用，在明确掌握城市发展问题的基础上，从资源需求、环境容量、区域协同和城市群关系等多个层面开展城市规划和协调工作，能有效传承和融合城市规划中的多元要素，提升城市规划整体效益。

5.3 发挥市场机制作用

国土空间规划要求实现国土空间资源的最优利用，该过程应系统考虑规划与资源的衔接关系。在整个国土空间规划中，资源是基本的受体和对象，而规划是主要的手段和方法，实现这两者的统一，能真正履行“双统一”的要求。

（1）全新经济形态下，城市规划工作受到市场环境的影响，对此立足国土空间规划背景实施城市规划时，还需要做好城市规划与市场机制之间的衔接，发挥市场机制作用，形成良好的城市规划发展环境。

（2）规划对于城市空间资源配置具有较强的干预能力，且整体的干预手段灵活多样，在过去，除功能分区与用地性质管制、容量控制外，常见的干预手段还包括公共利益优先保护、建设用地供应计划等，这些规划干预手段均有着计划经济的基因传承。但是到了新时期，市场在资源配置中的作用逐渐突出，在城市规划过程中，要发挥城市空间资源的作用，同样能发挥市场机制作用，以市场手段完成对城市空间规划要素的干预。

（3）城市空间规划中对资源配置的干预均是通过市场来实现的，这于市场干预的直接性、强力性具有较大关系。要注意的是，在新时期的城市规划中，还存在市场失灵的问题，对此在城市规划初期阶段，应注重公共政策与市场机制关系的有效分析，在建立以市场机制为核心的城市规划体系后，还需制定和完善城市管理的公共政策，这样能充分尊重物权关系，落实城市规划内容，评估城市规划结构，助力城市长远发展。

5.4 重构城市规划技术体系

要进一步提升城市规划的整体质量，在完成城市规划分项设置及相关要素传承融合后，还应努力实现城市规划技术体系的重构。就城市规划技术体系重构而言，其要求对传统的城市规划进行切分处理，即将城市规划分为行政和技术两个板块，然后以此为基础，对城市规划中的专业技术运作进行管理。作为城市规划与现代科学技术的接口，技术板块的建设和应用对于城市规划质量和城市发展具有积极作用。国土空间规划背景下，用于城市规划的技术处于持续更新阶段，在此过程中，还应注重城市规划技术板块的持续创新和优化。在城市规划技术优化中，城市工作者不仅所需要考虑公共政策、市场调节因素，而且需考虑市民需要、物质环境内容，此外工程调节、科技创新等都是工作人员需要掌握的关键要素，通过这些要素的控制，切实保证城市生产生活需要。要注意的是，我国城市规划行政职能和专业技术长期以来存在高度融合的特征，这使得两者的边界不够清晰，在城市规划中容易出现技术超载的问题。故而在新时期的城市规划技术体系建设中，还需要结合城市规划的内容、城市发展效率和目标，设计具有较强适用性的城市规划技术体系，减少技术行为对城市规划行政决策和公共参与的干扰，提升城市公共决策的执行效率和效力。在国土空间规划背景下，实施城市规划技术创新应努力做到以下方面：

（1）城市规划部门应加大在现代信息技术应用层面的投入，系统更新计算机、物联网、大数据、现代传感等新技术的应用，为城市规划工作的开展提供物理支撑。

（2）基于现代信息技术建成城市规划技术平台后，应注重该平台与国土空间规划平台的对接，在清晰界定两者范畴的基础上，应做好关联要素的分析处理，以较为完善、真实的数据信息验证国土空间规划、城市规划中的诸多事项，充分发挥城市规划建设的整体职能。

（3）加强城市规划技术管理应注重规划技术产品的分级管理，该环节中，除考虑规划成果和标准外，还应准确分析建设项目设计和实施安排情况，这样通过技术产品的管理，能实现城市规划标准制定、技术应用、产品监管的有机统一，推动城市的有序发展。

结语：

城市规划工作是国土空间规划的重要内容，基于国土空间规划体系实施城市规划的传承与融合，能有效提升城市规划质量，促进城市服务职能发挥，而且能有效实现国土空间规划体系的重构和定型，满足新时期国土空间规划的需要。新时期，城市工作者只有充分认识到国土空间规划内涵及城市规划内容，厘清两者之间的作用关系，并在国土空间规划理论方法指导下，按照“多规合一”的要求进行城市多元要素的规划设计，并努力实现城市中传承与融合方法的创新应用，这样才能有效提升城市规划整体质量，发挥城市规划在国土空间规划治理中的作用，继而在我国国土空间资源高效利用的基础上，推动社会经济、生态的协调可持续发展。