警务共同体的构建及其基层治理价值研究
——以永春县“村干部兼职辅警”为范例

陈文杰，柳新群，陈贵泽

（泉州市公安局，福建 泉州 362000）

党的十九大提出了打造共建共治共享的社会治理新格局，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。从社会治理的主体、目标及治理的方式上，廓清了推进新时代社会治理现代化谁来治理、为谁治理及怎么治理的理论命题，指明了“共建共治共享”既是社会治理现代化的主要方式，也是社会整合的目标方向。［1］随着社会的发展，警务共同体格局不断发生变化，使得原有体制下“政府绝对主导、社会无偿参与”的治安模式难以为继，［2］迫切需要建立“党委领导、政府负责、社会协同、多方参与”的现代警务多元供给模式。

本文通过梳理福建省永春县推行“村干部兼职辅警”的基层警务共同体，管窥我国警务共同体的构建，并以此基层视角由下而上地凝练我国社会治安治理规律，总结警务共同体构建的实践成效，进一步分析我国当前警务共同体建设的不足并对未来作出展望，以期对推进基层治理深入开展提供有益的启示。

一、见微知著：警务共同体的意涵

（一）警务共同体的发端

警务共同体是一个复合名词，由警务和共同体两个词复合而成。它指一个由政府、市场、社会组织、个人以及所有致力于为保障社会安全作出贡献的力量共同参与的团体。警务共同体发源于浙江湖州市推出的“警务广场”计划。该计划是公安机关通过在广场、公园等公众活动场所和互联网搭建公众参与警务活动协商平台，营造警务共同体，推进民意导向型警务。［3］尽管专家学者们对警务共同体有着不同的解释，但都是基于各地公安机关相关警务实践经验的总结。如浙江湖州、广东中山、山东莱阳、内蒙古通辽、江苏常州等地公安机关都在积极打造属于自身特色的警务共同体。国内学者俞可平对警务共同体的评价，一方面突出了民意导向，另一方面通过警务创新整体改善了警民关系。［4］毛寿龙对警务共同体的评价是政府新的“治道”尝试，对推动社会转型有着重要意义，另一方面能够提升警民关系，解决很多老大难问题。［5］因此，警务共同体可谓是当前社会治理创新的一个缩影，创建现代警务共同体完全适应了十九届四中全会关于建立社会治理共同体的发展要求。

（二）警务共同体的功能指向

长期以来，我国警察警务一家独大但又力不从心的困境还依然存在，进入新时代，我国社会主要矛盾在警务工作领域的表现是人民群众日益增长的多样化安全需求和警务发展不平衡不充分之间的矛盾。尤其是基层公安机关面临警力不足、承担过多非警务工作，警察疲于应付、服务群众水平有待于提高等。在国家积极推进社会治理创新的大背景下，构建一个多元主体共同参与的共建共治共享机制警务共同体，既是对我国警务体系建设的丰富，又可以减轻警察警务的负担，将警察从繁琐的非警务工作中解放出来，以全身心投入到专业工作中。无论是前述的“警务广场”计划，抑或是“全民治安”工程构建的“全民参与、协同共治”的社会治安治理模式，其整体展现出一种警务工作向社会开放部门权力职能空间，鼓励协同社会力量参与社会治理的新动态。特别是随着社会自治意识的不断加强，政府权力的进一步让渡，警务共同体得以从观念向地方性实践活跃地展开，相关微观基层实践所探索的警-社衔接机制和共同体治理制度也逐步完善，并逐步朝向警务共同体实现自主运行，政府与其他非政府主体真正实现地位上平等［6］的良好方向发展。

纵观我国建国以来警务共同体的发展轨迹，各地基层公安机关进行了不少有益的尝试和探索。基于我国杭州、湖州和中山等地的警务共同体建设经验，全社会共建共治共享是警务共同体良性发展的基本规律之一，也是解决当前我国公安机关警力不足、疲劳应战的重要途径。

二、风起萍末：警务共同体构建的基层实践

党十八大以来，政府确立了推进治理体系和治理能力现代化的目标，并将一部分权力让渡给社会。我国一些地方公安机关开展了相关的警务共同体建设活动，纷纷在警务共同体的运行机制、制度等方面进行了积极探索，效果良好，有力推动了全社会共建共治共享现代警务共同体发展。但同时必须看到：相较于经济发达地区和城市的资源禀赋，有些经济欠发达地区，特别是广大山区农村及城乡结合区域，资源的先天不足严重限制警务共同体整体推进和建设成效。这些地区不同程度面临人才匮乏、制度支撑不足、物质保障不力等问题的现实影响，使警务共同体建设和参与社会治理效果大打折扣。而推进基层警务共同体建设关键是制度保障，还要不断完善相关管理体制和发展机制，进一步创新参与社会治理工作。在此背景下，永春县创新性推行“村干部兼职辅警”的基层警务共同体构建新机制，取得了良好的社会治理效果，实现了山区县先天资源有限情况下建设基层警务共同体的新模式。

（一）永春县警务共同体的微观深描

永春县是泉州的一个山区县，下辖18个镇、4个乡，人口约60多万，民警总数373人。永春县公安机关主动适应乡村社会治理形势，大力加强公安基层基础建设，深入推进警务勤务改革创新，探索推行“村干部兼职辅警”的基层警务共同体治理新机制，这与十九届四中全会提出的国家治理体系和治理能力现代化高度契合，是顺应社会治理规律、践行群众路线、创新治理模式的有益尝试。自推行新机制以来，从全县236个村（社区）选聘308名村干部兼职辅警，聚力前瞻治理，前置防线、前移警务，促进警务效能和基层治理水平双提升。从源头化解“民转刑”案件39起、信访积案8起、群体性事件16起，实现了2019年全县刑事发案少的目标，机制优势转化为治理优势的成效日益凸显，为推进基层共建共治共享探索了新经验，得到省、市委政法委及省公安厅、市公安局的充分肯定。永春县“村干部兼职辅警”的基层警务共同体建设其主要创新亮点是：

1.前瞻治理，强化保障，全力推行

永春县的警察人数与人口的比例为万分之6.78，远低于全国平均值为万分之12.8。针对山区县警力严重不足等问题，该县公安局牢固树立“警力有限、民力无穷”理念，积极整合派出所和村级组织的资源和力量，着力打造党政领导、警民共建的警务共同体。一是党政主导推动，公安主业推进。公安部门积极争取县委、县政府的重视与支持，县委、县政府出台了《保障和提升新形势下公安基层基础工作的具体措施》，将“推行村干部兼职辅警”新机制作为贯彻落实党的十九届四中全会精神的具体抓手，并写入《2020年县政府工作报告》，明确“村干部兼职辅警”的工作经费纳入县财政预算，落实经费保障问题。各乡镇党委政府大力支持，为“村干部兼职辅警”落实了装备和绩效补贴等保障。同时，市公安局党委把推行“村干部兼职辅警”纳入新时代派出所工作范畴，明确其在山区县推行，为深化推行“村干部兼职辅警”机制注入强大的信心和前进的动力。二是强化队伍管理。公安部门研究制定了《永春县“村干部兼职辅警”管理办法》，推进制度化、常态化运作，从制度上致力于队伍建好、管好、用好。把好队伍建设入口关，明确了招聘流程从矛盾排查、信息收集、群众工作、防范技能、宣传引导等方面对所聘用人员进行相关培训，不断提升兼职辅警的履职本领。各派出所按属地管理制定了日常管理和绩效考评办法，实行社区民警与兼职辅警结对、捆绑考评机制，对工作中表现优秀的除了表彰奖励外，还优先推荐作为党员发展对象或村主干后备人选，增强归属感和荣誉感。

2.前置防线，搭建平台，形成合力

践行新时代“枫桥经验”，充分发挥村干部的身份优势、工作优势，着力预测预警、群防群治等工作，有力提升矛盾化解、治安防范等水平。一是收集民情，接地气。村干部来自本地乡村、贴近群众，把入户走访寓于串门联络、田间地头之中，让警民联系更和谐、信息收集更自然、线索来源更广泛。因此，在了解群众诉求、收集掌握信息、及时预警防范等方面具有天然优势，更容易源头排查化解矛盾纠纷。2020年以来村干部兼职辅警共摸排矛盾纠纷407起，排查安全隐患43个。二是汇聚民力，补元气。在当前警力不足的情况下，打造一支忠诚、善战的警务辅助人员队伍，尤为迫切。通过村干部兼职辅警组织动员群众，加强群防群治，扎实做好治安巡防、要素管控等工作。截至目前，全县机动车盗窃案、入室盗窃案、家禽家畜被盗案环比下降71.43%、50.65%、15.09%。三是化解民怨，消怨气。村干部兼职辅警发挥人头熟等优势，针对不同人员、不同情况开展心理疏导和矛盾化解，有效化解群众怨气、管住重点人员、减少社会对抗。岵山派出所兼职辅警协助化解2起长达近20年纠纷积案。四是开展宣传，扬正气。“村干部兼职辅警”经过公安机关的法律知识、应急处置等业务培训后，能够较好地开展农村警务工作，把正能量传递到广大村民和服务对象中去。

3.前移警务，拓展服务，共享成果

警务共同体坚持把社区警务和群众自治紧密结合起来，着力改进工作方式方法，推动警务下到第一线、服务做到最前沿，让广大群众共享平安成果。一是助力打击提效能。由村干部兼职辅警发动群众广泛参与、协助做好打击整治工作，发挥群众“火眼金睛”的作用，助力打击犯罪、破案追逃效能提升。2020年春节期间，组织村干部兼职辅警广泛发动群众提供线索、规劝在逃人员，共协助抓获回乡的公安部“千人追缉”人员15人；疫情防控期间，村干部兼职辅警共协助破获12起涉疫情诈骗等案件。二是服务群众更到位。依托村干部兼职辅警，搭建警民沟通交流的“连心桥”，深入倾听群众呼声，零距离服务群众。呈祥派出所村干部兼职辅警协助对辖区无户口人员进行调查摸底，发现5名无户口人员，派出所及时为解决了落户问题。三是维稳应急更有力。把村干部兼职辅警纳入应急处置力量体系，将全县划为东西南北4个片区，建立完善跨区域集中调训、联动处置机制，遇到紧急情况可以就近调动100名兼职辅警策应增援，打造出一支维稳应急的“后备军”。［7］

（二）警务共同体的基层治理价值评估

习近平总书记在2019年的全国公安工作会议上提出：“坚持打防结合、整体防控，专群结合、群防群治，把‘枫桥经验’坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好，充分发动群众、组织群众、依靠群众，推进基层社会治理创新，努力建设更高水平的平安中国。”这同时为当前现代警务共同体建设提供了根本遵循，指明了发展方向。毫无疑问，致力于村落警务共同体建构的公安机关职能再造，应因应其这一群众路线，着力创新新时期公安社会管理体制，在依法履行社会管理职能的同时，推进社会多方参与，并以此形塑全新的基层治理新样态。

1.更好深化“枫桥经验”式基层共治

警务共同体是“枫桥经验”的现代化形式之一。坚持和发展“枫桥经验”是全国公安机关贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想的重要举措，也是公安机关坚持党建统领，坚持以人民为中心，坚持群众路线，坚持自治、法治、德治相结合，极力倡导的警务社会化一体建设的新模式。通过警务共同体的制度设计、在协商和妥协过程中逐渐将某些公共权力让渡给社会力量，确保能够及时有效地解决社会问题。重要的是，社会力量整合工作涉及公民对政府的信任。只有在公民具备对政府的正确认识和高度理解下才能自觉形成社会基层治理理念，将警务共同体打造为政府与社会力量之间的“软连接”，在为社会力量提供发声平台、培养公民的民主意识的同时，提高了政府话语合法性，使决策科学化、民主化，从而实现政府与社会之间的良性互动。

2.有利于基层治理力量的培育

社会化是新时代枫桥警务模式的动力源泉。坚持“警力有限，民力无穷”，警务共同体力量虽然持续不断地增长，但能力水平不均衡、资金渠道单一、运转机制落后也是不争的事实。对政府的依赖使基层治理主体丧失公共性，不需要政府支持的社会组织又难以转化为基层治理主体。通过建立警务共同体，增强警务共同体的公共性，侧重于基层治理主体力量的培育。经过公安机关针对性培训，履职能力得到提升，能够把社区警务和群众自治紧密融合起来，反过来有利于巩固基层政权，在“强基促稳”中发挥更加积极有效的作用。以警务共同体为载体，将基层治理治安权不断下移，令公安机关由实施、监督主体转变为指导、支撑主体，使公安工作去“中心化”。同时引领社会力量参与基层治理，结合地域特征，提供多样化、定制化的治安服务，并且在其他类型的活动中融入治安元素，以便于吸引更多社会力量参与到基层治理当中。

3.有利于剥离非核心警务职能

我国的公安机关处在任务多元、职能泛化的压力之下，人民警察需要履行宽泛的职权，再加上“有困难找警察”的社会风气，警察每天要承担大量的非核心警务工作，比如邻里纠纷调解、帮助群众寻找遗失物等等，导致的后果是警力资源的过度浪费，间接影响了核心警务工作的资源供给，社会面的治安防控能力也因此大打折扣，人民群众的安全感和满意度受到负面影响，警民冲突事件司空见惯，舆论风波的爆发时常引起人民群众对警察行为的抵触情绪和信任危机，公安机关陷入了费力不讨好的窘境。警务共同体对于人民警察的减负以及剥离非核心警务职能举足轻重，不涉及警察权行使的非核心警务活动（如民意收集、纠纷调处、防范宣传等）通过指导警务共同体来完成，实现从全能警察向责任警察过渡，有利于促进警察职能的转变，实际上这也是一种警察角色的回归。

4.更好提高基层治理整体性效能

就整体性治理理论而言，需要在基层治理中以公民需求为导向，以协调、整合和责任为机制，运用信息技术对碎片化的治理层级、治理功能、公私部门之间的关系、信息系统等进行有机整合，不断“从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”。［8］整体性治理的核心是协调、手段是整合、保障是责任。通过警务共同体实现社会治安整体性治理，形成警务主体多元一体化的局面，实现了警务理念新转变、手段新突破、方式新拓展、能力新提升。第一，由公安机关进行统筹谋划，各社会力量参与决策，保证内部协调性。第二，依托技术手段实现管理、信息上的整合，集中资源实现倍增效应，加强社会面能控制。第三，通过责任制度保障共同体的运行，使高质量安全服务的持久提供成为可能。另外，增强社会治安治理整体性能够使公安基层工作趋向于专业化。［9］社会力量来自群众、根植群众、服务群众，使公安机关第一时间掌控不稳定不安定因素，及早介入处置，推动被动应付向主动防控、事后处置向事前化解转变，有利于主动预警预防、源头稳控风险。

三、建构之障：警务共同体模式的现实问题

（一）主体发展有缺失，组织保障不均衡

公共警务以外的主体发展仍有缺失，公安机关在社区警务共同体中仍不得不处于核心地位。例如，在农村推行“一村一警务助理”模式阻力较大，根据泉州市公安局办公室统计，全市2523个村（居）只有1362个落实，覆盖率仅为53.98%。而保安队伍作为市场化的社会治安防控不可缺少的力量，因为其自身规范性以及与社会治理职能嵌入的兼容性问题，而在社会治理中的作用被忽视了，未能得到充分重视扶持和组织参与。此外，警务共同体保障机制尚未完善，难以吸引高素质人才，由于缺乏归属感，对未来丧失信心，战斗力不强。

（二）运行机制不健全，治理水平待提升

虽然已基本建立社区警务共同体，但运行机制和制度不健全，公共警务以外各参与主体缺乏自主工作的能力。［10］虽然基层派出所“三队一室”“两队一室”或“综合用警”勤务模式调整已经初步完成，主动型、智慧型模式尚未真正建立。“社区警务网格化、社区民警专职化”机制不够完善，社区民警“空挂”和警务室“空巢”“荒废”现象仍然存在，解决“最后一公里”的问题还有很多工作要做。

（三）专业技术人才缺乏，信息化水平需提高

科技支撑是现代治理的突出特点，现代信息技术不仅是技术问题，更是生产力问题，是社会本身发生深刻变化的折射，不断冲击和改变社会的边界、机构、关系、机制和认知，也深刻影响了社会治理的客观基础。［11］而在现实警务实践中，智慧警务基础薄弱，智慧警务方面的专门人才十分缺乏，对大数据系统平台应用不熟练，甚至不会用。公安信息化应用水平不高，信息共享和数据融合程度较低。公安与政府相关职能部门的信息壁垒、公安与社会公众之间交流壁垒问题还无法彻底打通。

（四）警务基础固有短板，社会认同阙如

在基层警务基础工作中有短板，对“人、地、事、物、组织”等治安要素还未能做到全域采集全数录入和全效管理，实有人口变动信息采集社会化、智能化程度不够高，流动人口轨迹掌握不够到位，“登记不犯罪、犯罪不登记”仍是老问题。例如，2019年1至11月，泉州市抓获的刑事作案成员中，流动人口占49.48%，比升4.21%。对重点群体异常动态预警不及时、行动轨迹掌握不到位，因矛盾激化引发的命案较为突出，全市发生44起命案中35起为矛盾激化引发。［12］

四、美美与共：警务共同体嵌入基层治安治理的结构优化

（一）结构内核：“党建为统领”的组织聚力体系

群众路线是党的生命线和根本工作路线，这是“枫桥经验”的基本内涵，更是“枫桥经验”的精髓所在。新时代公安基层基础工作必须坚持党对公安工作的绝对领导，把政治建警贯穿各项工作和队伍建设全过程，要特别注重党组织建设，充分发挥党员先锋模范作用，使党员成为群众自我组织中的关键群体。要把党建工作延伸到派出所这个公安工作最小单元，以进一步完善“抓党建、带队伍、促工作”的各项工作机制。分析发现，我国各地现代警务共同体建设，只有得到当地党委政府的大力支持与财政保障，才能建立更全面更有效的党委政府与社会力量凝聚合作的体制机制，更好地发挥基层党组织横向联动整合社会资源的动能。基层治理的重要特征之一即在扩充多元主体参与社会治理的途径和效能，要积极发展各种社会力量，广泛吸纳多主体参与，尤其是保安队伍作为协助公安机关维护治安、预防和减少违法犯罪的重要力量，其作用应该得到重视，将之作为警务共同体的另一支力量积极引导参与。

（二）结构流转：“矛盾不上交”的运行机制再造

坚持“矛盾不上交”，就地化解，是“枫桥经验”最突出的特点，矛盾化解是“枫桥经验”的主要任务。面对日益分化的社会利益格局，单纯靠行政力量是无法有效解决各类社会问题，甚至还容易诱发和激化各种社会矛盾，要主动融入政府矛盾纠纷多元化解中心建设，大力推广派出所、司法所、律师事务所“三所”结对共建机制，工作中加强联动、协助，形成警司合力，最大限度地把矛盾解决在当地、消除在萌芽状态，共同维护社会和谐稳定的目的。警务共同体建设要以社会和谐为目标的发展导向，激发社会主体间的“共生效应”，持续深化“枫桥式公安派出所”创建活动，坚持和发展新时代“枫桥经验”，要处理好维稳和维权的关系，不断完善正确处理新形势下人民内部矛盾的有效机制，切实维护好人民群众合理合法诉求和切身利益，努力消除各类风险隐患，最大限度汇集民力，开创专群结合、群防群治新局面。积极探索建立矛盾纠纷排查化解“六个一”快速响应机制，努力实现“两升三少”（即矛盾纠纷调解率、信访问题息访息诉率稳步提升，少发案、少发命案、少发群体性事件）。

（三）工具赋能：“平安不出事”的智慧警务提升

打造数据警务、建设智慧公安是新时代公安工作转型升级的必由之路，人防、物防、技防、心防四防并举是新时代“枫桥经验”的重要手段。现代警务共同体建设，就要坚持“四防并举”，毫不动摇走科技兴警之路，必须利用科技手段来重塑治理边界，改善治理结构，创新治理工具，改革治理方式。要树立科技是第一警力的理念，主动拥抱“大数据”，大力推动“智慧社区”“智慧内保”等社会治安防控系统建设应用，以标准地址二维码管理为抓手，加快民警移动警务终端配备和“辅警通APP”研发推广，开展信息化应用培训，不断提升应用水平，全面开展“一标三实”信息采集工作对治安要素实行全采集全录入和全管理。同时，充分发动和依靠民力，最大限度地发展社会力量，进一步完善和健全警务共同体运行的内保机制、外部机制和应急机制建设，全力做好防风险、保安全、护稳定各项工作，充分让群防群治力量成为公安机关打击犯罪、巡逻防范、隐患排查等基层基础工作的“千里眼、顺风耳、飞毛腿”。

（四）点滴内化：“服务不缺位”的社会认同路径

全心全意为人民服务是党的优良传统，是“枫桥经验”的本质要求。“民有所呼，政有所应”。人民群众对美好生活的向往，是公安工作的“指针”；人民群众满意不满意，是衡量公安工作成效的“标尺”。要把不断提高人民群众满意度和获得感作为公安工作的导向和目标，以改革破难题、增活力、提质效。建设现代警务共同体着力点是“警民关系”，就是要做到“警有为、民受益”。要传承发扬入户走访、警民恳谈等传统方式，也要利用新媒体、新平台，多渠道、多层面听民声、察民情、访民意、解民忧。要在发动群众中提升组织力，加强对人、地、事、物、组织等治安要素的精细管理，提升驾驭乡村治安能力水平。要持续推进“放管服”、公共法律服务等一系列改革举措落实落地，不断创新推出更多更好的公共安全服务产品，让群众普遍享受到改革发展红利，增强人民群众的获得感、幸福感。将“以人为本、民意主导”作为建设机制，通过警务共同体激发社会应有的活力，提供更多的治安服务来弥补公安机关的不足，让老百姓在获得政府基本的治安服务的同时，通过市场及社会获得全面优质的治安服务，不断提升人民群众安全感满意度。

五、结语

深描微观的永春县“村干部兼职辅警”警务共同体治理机制的创新，既是发扬基层智慧、不断创新的典型例证，是坚持和发展新时代“枫桥经验”的具体实践，是巩固基层基础、深化“强基促稳”的具体行动，能够为基层公安机关特别是一些经济欠发达地区的警务工作提供借鉴，也无疑是现有的基层警务共同体建设改革创新的试错的过程。无论是既有工作成效，抑或是运作中所保留的实施问题，都凸显了现代警务共同体的建设与完善所需要的长期的实践和运作检验。以此为实践的指引，警务共同体实践和理论的不断发展创新，对充实我国基层治理手段、丰富我国基层治理内涵、发展我国基层治理理论、动员市民社会对基层治理的有益参与，并以此优化我国基层治理能力的组织结构，都具备直接而现实的价值。［13］