论铸牢中华民族共同体意识的法治基础

□熊文钊 王楚克

（1.天津大学法学院，天津 300072；2.青海民族大学法学院，青海 西宁 810007）

引言

铸牢中华民族共同体意识是中华民族共同体建设的基础性工程，是新时代党的民族工作的“纲”[1]。法治是加强民族团结进步事业，推进中华民族共同体建设的重要保障。2019 年9 月27 日，习近平总书记在全国民族团结进步表彰大会上的讲话中指出，铸牢中华民族共同体意识要“依法治理民族事务，确保各族公民在法律面前人人平等。要全面贯彻落实民族区域自治法，健全民族工作法律法规体系，依法保障各民族合法权益。要坚持一视同仁、一断于法，依法妥善处理涉民族因素的案事件，保证各族公民平等享有权利、平等履行义务，确保民族事务治理在法治轨道上运行。对各种渗透颠覆破坏活动、暴力恐怖活动、民族分裂活动、宗教极端活动，要严密防范、坚决打击”[2]301。习近平总书记关于铸牢中华民族共同体意识的论述，内含用法治铸牢中华民族共同体意识的重要命题，是习近平法治思想在民族工作领域的集中体现。新时代做好民族团结工作，必须高度重视法治的保障作用。在2021 年8 月召开的中央民族工作会议上，习近平总书记进一步提出，必须坚持依法治理民族事务，推进民族事务治理体系和治理能力现代化[1]。

经过百年的探索和努力，我国已经初步形成了以宪法关于民族工作的规定为根本，以民族区域自治法为主干，以国务院颁布的关于民族工作的行政法规、民族自治地方制定的自治条例和单行条例，以及辖有民族自治地方的省的地方性法规为主要内容的中国特色社会主义民族法律法规体系[3]83。这是我国正确处理民族关系问题所形成的法治经验与制度优势。新时代用法治铸牢中华民族共同体意识，应当坚持以中国特色社会主义民族法律法规体系为抓手，使铸牢中华民族共同体意识贯彻民族法治体系建构和实施全过程。只有充分发挥我国民族法律法规体系的整体功效，进而织密民族法治之网，才能促进依法治理民族事务，推动中华民族共同体建设在法治轨道上行稳致远。本文以习近平法治思想中的民族法治理论为指导，结合中央民族工作会议精神，对中华民族共同体建设的若干重大法治问题做出学理回应，以期拓宽对法治视野下铸牢中华民族共同体意识的理论认识。

一、奠定中华民族共同体意识建设的宪法基石

宪法作为立国之本，是一个民族共同体的最大共识。铸牢中华民族共同体意识，在根本上要打牢宪法基础。“我们要以宪法为最高法律规范，继续完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系”[4]12-13。党的十八大以来，随着中国特色社会主义法治体系建设的完善，宪法作为凝聚中华民族共同体意识的认同基础，在我国得到了进一步夯实和巩固。

2018 年通过的宪法修正案，将“中华民族伟大复兴”分别写入宪法“序言”第七自然段关于国家根本任务的规定和第十自然段关于爱国统一战线的规定当中，以此最大程度凝聚各方力量，共同致力于中华民族伟大复兴的国家任务。与此同时，还在宪法第十一自然段和宪法第一章“总纲”第4条关于社会主义新型民族关系的规定中加入了“和谐”特征，进一步发展为“平等团结互助和谐”的社会主义新型民族关系。2018 年宪法修正案从宪法文本层面对涉及民族工作的主要规范做出根本调整，有利于从宪法层面铸牢中华民族共同体意识，标志着我国宪法民族规范体系在新时代更加趋于完善。

（一）做好宪法有关民族规定的学理阐释和宣传教育

2020 年12 月中共中央印发的《法治社会建设实施纲要（2020—2025 年）》，2021 年1 月中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025 年）》和2021 年8 月中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025 年）》均要求深入宣传宪法，弘扬宪法精神，增强宪法意识。从全面依法治国总目标和铸牢中华民族共同体意识的民族工作主线而言，宪法修正案关于民族规范的根本调整，应当是加强宪法宣传和宪法学习的重要内容，其对于培养各族人民的民族共同体意识具有不言而喻的重要意义。其中，宪法“序言”第十一自然段和第一章“总纲”第4 条是学习宪法关于民族工作规定的重点内容。尤其是“总纲”第4 条作为我国民族工作的总纲性规定，在铸牢中华民族共同体意识中起到了提纲挈领的作用，是解读宪法民族规定的核心规范和加强宪法实施的根本要求，因此需要重点学习和深入解读。

据笔者统计，我国宪法文本中的“民族”规范条款占到宪法总条款的1/5 以上，在宪法文本中具有广泛的分布。“民族”由此成为我国宪法调整的重要内容，是一个具有中国特色的宪法标志性概念。这从侧面进一步说明了铸牢中华民族共同体意识本身就是深入宣传宪法、弘扬宪法精神和增强宪法意识的重要内容。宪法的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰，只有推动形成尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法的社会氛围，铸牢中华民族共同体意识才能自觉在各族人民当中内化于心、外化于行，使之成为各民族公民“宪法信仰”的一部分。

弘扬宪法精神，铸牢中华民族共同体意识，不仅关乎一般层面的宪法宣传与宪法理解，还需要推动宪法民族规定的实施，为依法铸牢中华民族共同体意识提供强有力的宪法保障。应加强宪法民族观的释义工作，强化各民族对中华民族的宪法认同。中华民族与各民族的关系，是一个重大的宪法课题。2018 年宪法修正案将“中华民族”的概念载入以后，使其在增进国家民族的认同方面迈出了重要一步，形成了以“中华民族”概念为核心的宪法民族规范体系。但是这样的规范体系不应当停留在杂乱无章的状态。对于宪法文本中的民族规范条款，有待于从法理上更进一步阐释宪法视域下的“民族”“中华民族”“中华民族共同体的规范结构”以及“中华民族的宪法地位”等新的宪法学议题。

基于现有的研究结论来看，无论学界还是实务界，都不能对宪法文本中的“民族”作单一性的理解，而是需要根据宪法文本的具体语境来区分不同“民族”概念的层次性，即通过运用体系解释、目的解释、历史解释和社会学解释等方法对宪法民族观做出积极解释，深入阐释“中华民族”作为“各民族”的上位概念以及“各民族”作为“中华民族”的下位概念的宪法民族学原理，推动构建中国特色的宪法民族话语体系[5]。与此同时，为了使宪法民族规定得到进一步落实，在构建民族法制体系的过程中，还需要进一步丰富和完善宪法民族规范体系，凸显中华民族概念在民族区域自治法等宪法关系和法律关系中的主体地位。宪法民族规定对中华民族潜在的巨大法治意义，应当在整个法律规范体系中做出系统性安排[6]。

2022 年3 月11 日第十三届全国人民代表大会第五次会议修订通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，将“铸牢中华民族共同体意识”分别列入地方各级人民代表大会（第11、12条）和地方各级人民政府（第73、76 条）的职责当中，强化了地方人大和地方政府在决策、执行和监督过程中进一步铸牢中华民族共同体意识的职责担当，进一步凸显了中华民族概念在宪法性法律和民族法律法规体系中的主体地位，为将“中华民族”的概念范畴列入国家法律规范体系的系统安排起到了重要示范作用。

（二）在宪法理论层面加强对我国各民族公民身份认同的建构

从现代民族国家的内在要求来讲，铸牢中华民族共同体意识，应当着重加强对各民族公民身份认同的建构。这是因为，在宪法理论上，中华民族作为对应于国家民族（nation state）的宪法概念，乃由一国的公民（citizen）平等组成。公民与国家是一对不可分割、相互对应并且相互塑造的有机概念。不管是民族结构简单的国家，抑或是民族结构复杂的民主国家，都必须努力建构一体性的民族共同体认同，以便为统一的国家认同提供支撑[7]。而国家认同的重要表现形式，就是树立国家意识和公民意识，即意识到国家利益的至上性，把维护祖国统一和加强民族团结作为各民族公民的神圣义务。同时，还要使各民族公民树立国家主人翁地位，通过各种途径和形式，积极参与国家建设事业。这就要求各民族公民在平等行使权利和履行义务中进一步增强对中华民族的认同。

需要注意的是，由于我国宪法的理论范式确立了“国家—民族—公民”的三元结构，不同于西方国家奉行的“国家—公民”理论范式，从而加大了民族共同体的宪法整合力度。譬如，我国宪法文本中，“民族”+“人民”的“各族人民”表述仅在序言中出现（出现7次），而到了正文以后，就只有“各民族”的表述（出现5 次）。这一宪法表述逻辑表明，如何有效化解民族平等机制与公民平等机制之间的内在张力，使一国的人民性与民族性协调、同步发展，实现“人民”与“民族”的动态平衡[8]，已成为新中国推进中华民族共同体建设的又一重要宪法课题。中国共产党既是“中国人民”的先锋队，也是“中华民族”的先锋队，只有中国共产党才能将“中国人民”与“中华民族”统一起来，形成铸牢中华民族共同体意识的领导核心和主心骨。这就要求我们，铸牢中华民族共同体意识的宪法基础，既需要加强民族团结，又需要提高国民意识，进而使铸牢中华民族共同意识在两种路径的有机结合当中达到效益最大化[9]。当然，这样的宪法努力，需要在尊重现行宪制理念的基础上，以民族平等和公民平等为核心范畴，以少数民族的群体权利和个体权利为基本内容，使中华民族共同体建设工作能够在法的多元价值的往返观照中予以推进[10]。

二、夯实中华民族共同体建设的法律制度基础

民族区域自治是铸牢中华民族共同体意识的一项重要制度基础。作为中国特色社会主义制度的重要组成部分，民族区域自治制度极大地增强了各族人民当家作主的自豪感和责任感，极大调动了各族人民共创中华民族美好未来、共享中华民族伟大荣光的积极性、主动性和创造性，在维护国家统一、民族团结和保障少数民族权益等方面居于关键地位，因而在铸牢中华民族共同体意识方面肩负着重要的制度建设责任。

习近平总书记强调，铸牢中华民族共同体意识，要全面贯彻落实民族区域自治法，健全民族工作法律法规体系，依法保障各民族合法权益[2]301。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央就民族工作作出一系列重大决策部署，推动我国民族团结进步事业取得了新的历史性成就。当前，我国民族团结工作的中心任务是“全面贯彻党的民族理论和民族政策，坚持共同团结奋斗、共同繁荣发展，促进各民族像石榴籽一样紧紧拥抱在一起，推动中华民族走向包容性更强、凝聚力更大的命运共同体”[2]299。而从健全民族工作法律法规体系的角度来讲，《中华人民共和国民族区域自治法》作为中国特色社会主义民族法治体系的核心，其法律位阶低于宪法，高于行政法规、部门规章和地方性法规，在我国民族法律法规体系当中起到“承上启下”的作用。因此，全面贯彻落实民族区域自治法，首要问题是处理好改革与法治的关系，以立法形式破除改革的障碍。“对不适应改革要求的现行法律法规，要及时修改或废止，不能让一些过时的法律条款成为改革的‘绊马索’”[4]38。要使立法主动适应我国当前和今后民族工作领域的改革任务，促进民族区域自治法治化水平提升到一个新的高度。

民族区域自治法之于我国民族法律法规体系，犹如民法典之于民法体系。我国现行民族区域自治法颁布于1984年，2001年进行了首次修订。近四十年来，民族区域自治法在服务国家战略需要、促进少数民族地区发展和巩固中华民族大团结等多元价值目标方面发挥了十分重要的作用。但随着改革开放和市场经济的发展，民族区域自治法的许多内容也已经开始滞后于民族工作实际，不能满足民族事务治理体系和治理能力现代化的现实需求。2014 年中央民族工作会议提出，要把宪法和民族区域自治法的相关规定落实好，要加强对规范和完善民族区域自治相关法规和制度的研究。同样是在2014 年，党的十八届四中全会提出了全面依法治国的目标，要求我国各项社会主义改革事业在法治的轨道上予以推进，并就加强重点领域立法提出了明确要求。2021 年8 月召开的中央民族工作会议再次指出，要深入研究有关民族法律法规的修订完善问题。

实践是法律的基础，法律要随实践发展而发展。当前，解决我国依法治理民族事务的要求同民族区域自治法的滞后之间的矛盾，已经成为了加强民族事务领域重点立法的首要任务[11]。只有立法做到主动适应改革和经济社会发展需要，立法决策和改革决策相衔接，才能为铸牢中华民族共同体意识夯实法律制度基础，使重大改革决策于法有据。顺应新时代改革实践与发展要求，民族区域自治法在时代逻辑上应当把握社会主要矛盾的变化，秉持“以人民为中心”的发展思想，通过立、改、废、释的多维路径，为完善中国特色社会主义民族法治体系再作新的贡献[12]。一是要体现党的十八大以来全面推进依法治国的最新理念、最新成就，使民族区域自治法的修订同宪法、立法法的最新修改精神保持内在一致性。二是要明确铸牢中华民族共同体意识的民族工作主线，全面体现中央民族工作会议精神和涉及民族事务的重要政策要求，使党的民族工作主张转化为民族区域自治法的内容。

具体从立法技术层面来讲，民族区域自治法的修订和完善应当立足现行法律文本，以最小动作保证民族区域自治法的稳定性。基于民族区域自治法的文本结构，相关立法完善需要从民族区域自治法的“序言”和“正文”两方面着手。

（一）完善民族区域自治法的“序言”部分

一是要确立民族区域自治法的指导思想，把“科学发展观”“习近平新时代中国特色社会主义思想”等马克思主义理论中国化的最新成果载入其中，凸显民族区域自治法的时代特征。这是因为，科学发展观是党的十六大以来以胡锦涛同志为主要代表的中国共产党人推进马克思主义中国化的重大成果，党的十八大通过的党章修正案已经将其确立为党的指导思想。习近平新时代中国特色社会主义思想是马克思主义中国化的最新成果，是党和人民实践经验和集体智慧的结晶，是中国特色社会主义理论体系的重要组成部分，是全党全国人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗的行动指南，是党的十八大以来党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革的根本理论指引。在民族区域自治法的后续修订工作中把科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想载入，有助于确立民族工作、民族政策和民族法律的指导地位，对于推动我国民族法治在科学理论的指导下继续向前发展具有重大的现实意义和深远的历史意义。

二是要补强有关“中华民族”范畴的规定，把“中华民族伟大复兴”的国家任务载入其中，使宪法中的国家任务与民族区域自治法保持目的上的融贯性。这是因为，确立“中华民族伟大复兴”的国家任务是2018 年宪法修正案的重大成果。首先，把“中华民族伟大复兴”的国家任务规定在民族区域自治法的任务条款当中，有利于凝聚各族人民同心同德，共同致力于第二个百年奋斗目标。2021 年召开的中央民族工作会议提出，必须从中华民族伟大复兴战略高度把握新时代党的民族工作的历史方位，以实现中华民族伟大复兴为出发点和落脚点，统筹谋划和推进新时代党的民族工作[1]。另外，把“中华民族”概念载入民族区域自治法当中，有助于在民族区域自治法的释义工作中确立“中华民族”作为“各民族”之上位概念的法律基础，从而密切中华民族与各民族、多数民族与少数民族以及各少数民族之间的法律联系，推动形成和发展以“中华民族”概念为核心的民族区域自治法治体系。

三是要强化生态环境理念，把“生态文明建设”载入其中，使其成为推进民族区域自治的重要目标和职责担当。这是因为，生态文明建设是中国共产党对社会主义建设规律认识的深化，是对中国特色社会主义事业总体布局的丰富和完善。我国少数民族地区多属于国家重要生态区域，在维护国家生态屏障和环境保护方面负有不可推卸的重要责任。把“生态文明建设”明确载入民族区域自治法的任务条款之中，有助于我国民族自治地方更好地肩负起生态环境保护与生态文明建设的重要责任，促进其积极主动地探索跨区域性的生态环境保护协调机制，为建设美丽中国和实现中华民族永续发展提供良好的法律制度供给。

四是要把“倡导社会主义核心价值观”载入其中，从而巩固各族人民团结奋斗的共同思想道德基础。这是因为，社会主义核心价值观是当代中国精神的集中体现，凝结着全体人民共同的价值追求。2014 年中央民族工作会议指出，社会主义核心价值观决定着各民族共有精神家园的发展方向，一定要在全社会、在各民族中大力培育和践行。中华民族为什么几千年能够生生不息、不断发展？很重要的原因是我们有以爱国主义为核心的民族精神，有一脉相承的价值追求。这个民族精神和价值追求在当代的集中体现，就是社会主义核心价值观[3]258。2021 年召开的中央民族工作会议进一步指出，必须构筑中华民族共有精神家园，使各民族人心归聚、精神相依，形成人心凝聚、团结奋进的强大精神纽带[1]。社会主义核心价值观决定着各民族共有精神家园的发展方向，有必要使其全面融入民族法律法规体系，强化对各族群众的社会主义核心价值观教育，引导各族群众牢固树立正确的祖国观、民族观、文化观、历史观、宗教观，增强各族群众对中华文化的认同。

需要说明的是，以上四方面的修订内容，都体现了2018年宪法修正案的最新成果。根据宪法修正案的修改思路，民族区域自治法“序言”部分的修订，需要进一步对照我国现行宪法文本来进行，从而确保民族区域自治法与宪法的价值融贯性。

（二）完善民族区域自治法的“正文”部分

一是要增加有关“监察委员会”的规定，明确监察委员会的法律地位，即这一机构不是民族区域自治地方的自治机关，同时就监察委员会的领导成员及其组成人员中是否应当有少数民族人员等问题作出具体规定。实践中，我国许多民族自治地方在自治条例的修订工作当中，已经试验性地对“监察委员会”的性质及其地位作了规定，为今后修订民族区域自治法积累了地方立法的经验。二是要回应立法法等上位法的修改，可就民族区域自治地方的自治权限重新作出规定。比如，2015 年《中华人民共和国立法法》修订以来，自治州（包括自治区）一级地方同时获得了自治法规制定权和地方性法规（包括规章）制定权，进而导致中央与民族自治地方和一般地方的权利（权力）对比关系发生重大变化。面对民族自治地方与一般地方在权利（权力）行使方面存在的竞合现象，有学者专门提出，对自治机关自治权的内涵界定，需要在以上两种性质不同的权利（权力）形态的对比过程当中确定[13]。根据我国民族区域自治的实践特征和实际需要，对民族区域自治法正文部分的修订，应当进行认真细致的研究，使之不仅具备一定程度的针对性、可操作性和可执行性，还应当在具备法的规范性特征方面作出切实努力。

总之，基于民族区域自治法在中国特色社会主义民族法律法规体系中的基础地位，要使之主动适应民族事务治理法治化的现实需要，确保党中央政令畅通，确保国家法律法规实施，支持各民族发展经济、改善民生，实现共同发展、共同富裕[1]。与此同时，要坚持以宪法为根本，围绕铸牢中华民族共同体意识这一主线，全面检视民族法治建设方面的短板弱项，有序推进涉民族事务其他法律法规的立、改、废、释等工作，将保障各民族合法权益、维护民族团结的各项要求融入国家整个法治体系之中[14]。而民族区域自治法是我国宪法统辖下的一个完整的法律规范体系，对于我国民族工作走上法治化、规范化轨道具有重要意义。在民族区域自治制度“合”的思想理念下，全面贯彻落实民族区域自治法，对于依法治理民族事务乃至铸牢中华民族共同体意识都具有不言而喻的重要意义。习近平总书记指出，“民族区域自治是党的民族政策的源头和根本，许多民族政策都是由此而来、依此而存。这个源头改变了，根本就动摇了，在民族理论、民族政策、民族关系等问题上就会产生多米诺效应。”[3]76-77全面贯彻落实民族区域自治法，要“使民族区域自治制度这一理论根源越扎越深、实践根基越扎越牢”[15]。

三、推动民族工作的法治化进程

中国特色社会主义民族法治体系，是中国民族区域自治制度的法律表现形式。根据党的十八届四中全会关于全面依法治国的总体要求和布局，立足中国特色社会主义民族法治体系的建设任务，新时代全面贯彻落实民族区域自治法，就是要在党的领导下，紧紧围绕铸牢中华民族共同体意识这个新时代党的民族工作的“纲”，加快形成更加完备的民族法律规范体系、更加高效的民族法治实施体系、更加严密的民族法治监督体系和更加有力的民族法治保障体系。换言之，深入推进民族工作法治化进程，要求进一步强化制度跟进，把我国民族法治优势更好地转化为民族事务治理效能，主要包括健全配套法规、促进严格执法、强化监督检查、加强组织保障四个方面的路径。

（一）健全配套法规

“良法是善治的前提”。民族区域自治法作为宪法性法律，主要依托配套立法使之得以贯彻落实。以铸牢中华民族共同体意识为要求，健全民族区域自治法的配套法规，应当把重心放在少数民族和民族地区发展的共通性问题上，突出配套立法在权力与利益分配中的引领规范作用，推动各民族共同走向社会主义现代化。

一是要推动国务院及有关部门继续制定扶持民族地区发展的行政法规、部门规章或规范性文件。这是因为，国务院是我国的最高行政机关，负责执行最高国家权力机关的意志。当全国人大制定民族区域自治法以后，国务院及其组成部门就需要依据行政职权来使之得到执行。比如，在健全民族地区财政转移支付办法、完善基本公共服务均等化推进机制、促进区域协调发展与生态环境协同治理等方面，为少数民族和民族地区实现现代化制定具体办法。近年来，国务院及有关部门为推动民族区域自治法的实施，制定出台了《中国公民民族成份登记管理办法》（2015 年，国家民族事务委员会和公安部）、《关于加快发展民族教育的决定》（2015 年，国务院）、《中央对地方民族地区转移支付办法》（2018 年，财政部）、《关于进一步加强少数民族传统体育工作的指导意见》（2018年，国家体育总局、国家民族事务委员会）等一批标志性的规范性法律文件，极大地促进了民族区域自治法的配套法规建设。但这些规范性文件的落地，有待于更低位阶的法规措施来予以推动，比如出台实施办法。

但是从现实情况来看，个别配套法规在实施效果方面并不理想。比如，有的地方还存在未能跟进制度落实，出现立法懈怠、立法不作为等现象。从调查情况来看，其中一个重要原因就在于配套立法的滞后，以至无法满足民族法治实施的要求。而若要改进现状，上级国家机关需要继续加大对少数民族和民族地区的支持力度。2021 年中央民族工作会议指出，民族区域自治法配套立法建设的重心应当具体体现在完善差别化区域支持政策，支持民族地区全面深化改革开放、提升自我发展能力；加大对民族地区基础设施建设、产业结构调整支持力度，优化经济社会发展和生态文明建设整体布局；支持民族地区实现巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，促进农牧业高质高效、乡村宜居宜业、农牧民富裕富足；完善沿边开发开放政策体系，深入推进固边兴边富民行动等[1]。以上这四个方面为不同民族自治地方跟进配套立法提供了鲜明的政策导向，具有很强的指导意义。

需要进一步讨论的是，在民族区域自治法的实施过程中，有一种声音认为，我国实行一系列的民族优惠政策，损害了法律适用的平等性原则，并且主张对其进行适当的调整。这一主张需要在当前国情下予以全面看待。实际上，从社会主义的法治理念来讲，平等不应当是机械地适用法律（尽管它是最低限度的一种法治）；相反，实行合理的差别（reasonable difference），将有助于促进更具实质意义的平等，实现对形式平等的一种矫正。为此，我国现行宪法在“序言”中规定“国家尽一切努力，促进全国各民族的共同繁荣。”在宪法正文第4条第2款中规定“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展”。可见，促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展是我国社会主义宪法在民族平等理念上的重要价值追求。当前，我国可根据改革开放以来民族结构发生的变化，区分以实现个人实质平等为目标的优惠政策和以民族实质平等为主旨的优惠政策，针对不同事务实施不同性质的民族优惠措施，从而兼顾到法的形式正义与实质正义。

二是要推动和帮助民族自治地方制定或修订自治法规，进一步创新民族团结进步立法。当前，我国共有155个民族自治地方，大部分少数民族依然居住、生活在民族区域自治地方。与此同时，随着社会的大流动，各民族在不同领域实现着深度的沟通交流和相互融合。以地方立法为路径铸牢中华民族共同体意识，有助于不同地方采取因地制宜的理念与方式加强民族团结，因此成为创新民族团结进步立法的一种重要路径。近年来，我国多个民族自治地方在修订自治条例工作中体现了这一主体方向。比如，云南省于2020 年8 月完成了8个自治州、29个自治县的自治条例的修订工作，在依法治理民族事务、铸牢中华民族共同体意识方面积累了“云南经验”[16]。宁夏、广西和内蒙古三个自治区已将自治条例的起草列入立法规划。其他辖有民族自治地方的省份也相继启动和完成了自治条例的修订任务。另外，党的十八大以来，我国民族自治地方在单行条例的制定和修改方面也有了很大起色。这些单行条例的制定涉及民族自治地方的生态环境治理、非物质文化遗产保护、清真食品管理和少数民族特需商品管理等多个方面。总体来看，这些自治法规的制定与修订工作，进一步推动了少数民族权益保障和地方经济发展，完善了新时期民族区域自治法制体系，丰富了民族自治地方立法经验。实践证明，以铸牢中华民族共同体意识为主线的地方立法实践，正在型构一种带有中国特色和新时代特征的民族法治经验，对于依法保障民族团结进步具有重要意义。

尤其值得关注的是，加强民族团结进步专项的立法，已经成为通过配套法规建设有力促进铸牢中华民族共同体意识的重要举措。党的十八大和2014年、2021年的中央民族工作会议以来，新疆、青海、西藏、内蒙古等地率先出台了民族团结进步条例，为地方层面创新民族团结进步立法，促进民族区域自治法的配套法规建设做出了积极探索。比如，新疆于2015年率先出台了《新疆维吾尔自治区民族团结进步工作条例》，西藏于2020年出台了《西藏自治区民族团结进步模范区创建条例》，内蒙古于2021年出台了《内蒙古自治区促进民族团结进步条例》，2021 年，新疆进一步出台了《新疆维吾尔自治区民族团结进步模范区创建条例》等。立法是促进和保障民族团结进步的重要方式，加强民族团结进步立法应作为铸牢中华民族共同体意识法治建构的重要路径[17]。为更好地巩固和发展民族团结进步立法成果，厚植民族法治基础，我国应当在总结以往立法经验与模式的基础之上，进一步拓宽民族团结进步立法范围，围绕互嵌式社区建设目标，做好城市民族工作，积极推动和构建以“三交”（交往交流交融）为理念的“嵌入式”立法[18]。其基本要求是充分考虑不同民族、不同地区的实际，统筹城乡建设布局规划和公共服务资源配置，完善政策举措，营造环境氛围，逐步实现各民族在空间、文化、经济、社会、心理等方面的全方位嵌入。

（二）促进严格执法

“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”。所谓执法，在法治意义上，主要是针对公权力和国家机关而言的。全面贯彻落实民族区域自治法，有关国家机关应当根据各自职权，在不同民族事务领域促进严格执法。

其一，从国家层面（中央国家机关）来讲，要求相关部门积极支持民族工作部门更好地履职尽责。比如，我国宪法确立了民族区域自治的原则，而民族区域自治法为推动民族区域自治制度，在其法律文本的第六章中进一步课以上级国家机关诸多具体的法定职责。因此，民族自治地方自治机关的自治权能否得到有效落实，实际上与上级国家机关如何行使职权（包括作为与不作为两方面）是息息相关的。

其二，从民族自治地方层面来讲，要求自治机关保证宪法和法律在本地方得到正确遵守和执行。比如，推广国家通用语言文字，是我国宪法和相关法律的明确规定。2014年和2021年的中央民族工作会议都指出，要全面加强国家通用语言文字教育。习近平总书记指出，“维护国家法治统一是一个严肃的政治问题。”[19]各级民族自治地方应当在所辖范围内通过有力举措加强国家通用语言文字教育，确保宪法和法律的规定在本地方得到不折不扣的贯彻执行。换言之，民族自治地方行使自治权必须以维护国家法制统一为基本前提，在此前提下，以促进相关自治权的行使来更好地服务于民族团结进步事业。

其三，从民族事务层面来讲，各级有关国家机关要善于用法治思维和法律方式来规范和调整民族关系，不将一般性的社会治安案件、民事案件、刑事案件同“民族问题”相混淆，不把发生在民族地区的一般矛盾纠纷简单归结为“民族问题”，不以民族划线搞选择性执法[20]。具体来讲，用法律手段规范和调整民族关系，包括依法保障少数民族合法权益和严厉打击各类破坏民族团结的违法犯罪行为两个方面。

就保障少数民族合法权益而言，这里需要区分两个层面的问题。第一，当少数民族公民的合法权益受到侵害之时，相关公民能够有效诉诸法律救济手段；第二，当少数民族的集体权益受到侵害之时，国家层面具备相应救济机制，以便通过“公益诉讼”等方式来维护少数族群的正当权益。另外，就严厉打击各类破坏民族团结的违法犯罪行为而言，我国民族团结进步事业长期面临敌对势力的渗透颠覆破坏活动、暴力恐怖活动、民族分裂活动和宗教极端活动的困扰，这些都是铸牢中华民族共同体意识的巨大障碍，不容轻视。严密防范和坚决打击以上四种活动，需要形成依法预防和化解民族宗教领域重大风险的机制，动员社会力量共同治理民族宗教事务。需要说明的是，我国民族法律法规体系自成一体，同时又分散于不同部门法体系当中，形成相互间的交叉关系。这就决定了铸牢中华民族共同体意识的法治基础，需要我们从刑法、行政法等各部门法角度促进民族法的实施，并且遵循“法秩序统一性原理”，促进不同部门法在规范上实现相互协调与衔接，织密民族法治之网[21]。

（三）强化监督检查

“法令行则国治，法令弛则国乱”。有关国家机关开展好宪法和民族区域自治法的监督检查工作，是法治层面铸牢中华民族共同体意识的一项重要工作环节。特别是各级人大机关作为监督机关，应当履行好保证宪法、民族区域自治法在本行政区域内遵守和执行的重大职责，加强对民族法律法规实施情况的执法检查。

一是要加强民族法律法规执行监督检查的组织领导，加大监督检查力度，注重监督检查的实效性。二是要建立完善监督检查体系，保障监督检查渠道畅通。三是要制定监督检查工作标准，建立健全监督检查工作机制，实现监督检查的制度化、规范化和常态化。例如，建立民族自治地方政府定期向同级人大及其常委会报告民族区域自治法实施情况的制度，对于完善法律监督机制具有重要意义[22]。与此同时，还要创新监督检查工作机制，从监督检查的主体、内容、对象、程序和方式上予以规范化，逐步推行民族法律法规实施的评估考核制度。

在依法铸牢中华民族共同体意识建设当中，为了确保我国民族法律规范体系的内在统一性，应当特别发挥好法规备案审查机制与合宪性审查机制的重要作用。2020 年，全国人大常委会法工委针对有地方性法规弱化国家通用语言文字地位的相关规定，首次在新中国历史上对涉及民族规范的地方性法规作出了“不合宪”的审查结论，并要求相关制定机关作出修改①参见《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2020 年备案审查工作情况的报告》，中国人大网,http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/239178b5d03944c7b453ddc6bdd7c087.shtml，访问日期：2022年2月20日。。这一备案审查机制的启动，是党的十八大以来合宪性审查机制在我国民族法治体系中的首次运用，进一步推动了中国特色社会主义民族法治体系的建设进程，具有深远意义。此外，发挥监察机关在监督民族法律法规及政策执行方面的重要作用，也将有助于提升民族法治监督的法治化进程[23]。例如，针对各级立法主体应当制定而未制定规范性法律文件的立法不作为行为，有学者建议将其明确纳入监察范围[21]。

（四）加强组织保障

“徒善不足以为政，徒法不足以自行”。如果没有一系列的保障条件，铸牢中华民族共同体意识的事业就难以推进。从新中国成立以来我国民族事业取得的成就来看，铸牢中华民族共同体意识的法治基础，最根本的保障是坚持中国共产党的全面领导。

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是我国加强民族团结工作最根本的优势。我国民族法治建设千头万绪，加强党对民族法治工作的统一领导，提高依法执政能力和水平，就等于抓住了依法治理民族事务的“牛鼻子”。在这个意义上，铸牢中华民族共同体意识，要坚持党对民族工作的领导，提升党解决民族问题、做好民族工作的能力和水平。特别是民族地区各级党组织在依法治理民族事务当中应当发挥战斗堡垒作用，坚持党领导立法、保证执法、带头守法、支持司法，使中国共产党领导成为依法治理民族事务、铸牢中华民族共同体意识最为坚强的政治和组织保障。

此外，全面贯彻落实民族区域自治法，还要强化人才保障，加快民族地区法治专门人才队伍建设，着力培养一批德才兼备，兼通国家通用语言文字和少数民族语言文字的高素质法治工作队伍[24]；抓住领导干部这个“关键少数”，切实提高各族干部职工依法行政、依规办事的能力。特别是要努力建设一支维护党的集中统一领导态度特别坚决、明辨大是大非立场特别清醒、铸牢中华民族共同体意识行动特别坚定、热爱各族群众感情特别真挚的民族地区干部队伍[1]。同时，“把懂不懂民族工作、会不会搞民族团结作为考察领导干部的重要内容”[2]302。对政治过硬、敢于担当的优秀少数民族干部要充分信任、委以重任；增强各族人民群众的法治意识、法治观念，通过开展卓有成效的民族法制宣传教育和普及工作，积极营造依法铸牢中华民族共体意识的良好法治社会环境。

结语：推动中国特色社会主义民族法治体系不断趋于成熟和定型

铸牢中华民族共同体意识是习近平总书记站在中华民族伟大复兴战略高度作出的重大原创性论断，是马克思主义民族理论中国化的最新发展，是指导新时代民族工作的根本遵循。在2021年中央民族工作会议上，习近平总书记进一步强调了“铸牢中华民族共同体意识是新时代党的民族工作的‘纲’，所有工作要向此聚焦”[1]。法治是铸牢中华民族共同体意识的重要途径，也是铸牢中华民族共同体意识的重要保障。习近平总书记关于铸牢中华民族共同体意识的重要论述，蕴含着用法治思维和法治方式推动民族团结工作的深刻命题，从增进中华民族共同性的维度丰富和创新了中国特色社会主义民族法治体系。以习近平法治思想中的民族法治理论为指引，做好新时代民族团结的法治工作，必须有一个总览全局、牵引各方的总抓手，这个总抓手就是建设中国特色社会主义民族法治体系。

本文着眼于中国特色社会主义民族法治体系建构的视角，提出铸牢中华民族共同体意识的法治基础，应当充分发挥民族法治体系“纲举目张”的根本作用。为此，本文分别从中华民族共同体意识的宪法基石、中华民族共同体建设的法律制度基础以及推动民族工作法治化进程等方面作了体系性的思考。总的来说，基于我国民族团结工作的复杂性、根本性和长远性，铸牢中华民族共同体意识的法治基础需要遵循法治建设的一般规律，把各项民族事务纳入法治轨道，坚持各民族一律平等，实行科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，更加注重民族法治建构的系统性、整体性和协同性，强化法治在民族团结进步事业中固根本、稳预期、利长远的保障作用。只有充分发挥我国民族法律法规体系的整体功效，从体系完善的视角织密民族法治之网，才能推动中华民族共同体建设的事业在法治轨道上行稳致远。

我国的民族法治成就来之不易。党的十九届六中全会在总结新时代党的民族工作取得的历史性成就、发生的历史性变革时指出，党坚持和完善民族区域自治制度，坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路，坚持把铸牢中华民族共同体意识作为党的民族工作主线，确立新时代党的治藏方略、治疆方略，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系，促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展[25]。2021 年中央民族工作会议指出，“回顾党的百年历程，党的民族工作取得的最大成就，就是走出了一条中国特色解决民族问题的正确道路。”[1]中国特色社会主义民族法治体系，是百年来中国共产党推进中华民族共同体建设的重要制度经验和法治成就。新中国成立特别是改革开放以来民族团结进步事业的成功实践证明，党和国家对民族法律法规体系进行的制度设计和规范，有利于维护国家统一和民族团结，有利于推动民族地区与全国同步全面建成小康社会，有利于促进各民族交往交流交融，符合中国国情和民族地区实际，深受各族群众欢迎和拥护，在世界范围也具有先进性[20]。然而，目前学界对于如何用法治（rule of law）铸牢中华民族共同体意识还未形成比较统一的认识，对坚持建设中国特色社会主义民族法治体系这个民族事务治理体系的“骨干工程”没有给予足够的重视，导致现有相关论述较为分散、无的放矢、无从抓手，这无助于我国民族法治建设继往开来。本文认为，新时代铸牢中华民族共同体意识的法治基础，应当立足中国共产党的百年奋斗史，守正创新，在系统总结我国民族法治建设取得的宝贵经验的基础之上，深入研究中国特色社会主义民族法治体系建构，对于保障民族团结进步事业和推进中华民族共同体建设具有深远意义。为此，应坚持以铸牢中华民族共同体意识为主线，推动中国特色社会主义民族法治体系不断趋于成熟和定型。在习近平法治思想的指引下，加快建设中国特色社会主义民族法治体系，必将有力保障中华民族大团结和中华民族伟大复兴，同时也必将为世界范围内其他多民族国家依法治理民族事务和改善民族关系贡献更多的中国智慧和中国方案。