城乡融合须把握发展的内在逻辑和核心特征①

周玉良 杨东军

（1.辽宁经济管理干部学院，辽宁 沈阳 110122；2.中国人民解放军93182部队）

一、城乡融合发展的提出

城乡融合的过程，即是城乡均衡发展的过程〔1〕。城乡融合发展是指包括经济发展较好、要素流动顺畅、空间布局合理、基础设施建设和公共服务比较完善、生态环境宜居等方面综合发展符合要求的一种发展方式。但由于受我国城乡差异和发展所处阶段不同，不同地区城乡融合发展侧重点会有不同。

“三农问题”是党和政府一直关心并着力解决的问题，由于历史原因乡村发展落后于城市发展，党中央在新的历史条件下提出全面实施乡村振兴战略，具有重大现实意义。改革开放以后，尤其是在20世纪80年代末期，由于历史原因造成的城乡之间发展的不平衡，导致出现各种经济纠纷、社会矛盾、文化冲突等，一些学者便逐渐提出初期的城乡融合发展的思想。最近几年，有人从城乡融合的概念和内涵方面进行了分析，但城乡融合发展是一个综合概念，涉及社会经济发展方面的问题、生产技术和管理方式问题以及生态环境保护和文化生活的方式方法问题，还包括自然空间景观和人文景观等诸多问题，因此，从不同角度和侧重来看人们对城乡融合的理解就会不同。从2003年中央开始提出了“统筹城乡发展”的概念，到2012年中央又提出“城乡发展一体化”的思路，再到2017年创新提出“城乡融合发展”的提法经历了15年时间。最后在2019年出台的《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》中同时使用了“统筹城乡”“城乡一体化”“城乡融合发展”的概念，十九届四中全会发布的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，继承和深化了这些观点，出现了“健全城乡融合发展体制机制”“坚持和完善统筹城乡的民生保障制度”和“推动城乡义务教育一体化发展”的提法，将“统筹城乡”“城乡一体化”“城乡融合发展”的概念也同时提出来了，并且将统筹城乡发展和城乡一体化发展的具体举措统一放在城乡融合发展这个框架之中，因此城乡融合发展从中央政策的发布来看是一脉相承的，从人们对城乡的关系认识来看又是不断深化的，城乡融合发展有机地契合了城镇化发展战略和乡村振兴发展战略，其科学内涵也在不断地深化和发展。

二、城乡融合发展的变迁

城乡融合发展从社会学和人类学的角度来看，要改变城市自身独立发展和农村相对滞后发展的局面，就必须要打破城乡之间的隔离和障碍以实现生产要素能在城乡间的自由流动和择优组合，有效利用和调动城市和乡村间的生产力和生产关系，将城乡视为一个统一整体以缩小城乡之间的差距。经济学专家认为，现代农业和工业是相辅相成的关系，应该优化生产力布局使得城乡经济发展符合经济发展规律，促使城乡之间的经济交流与协作，使得整个社会能取得最佳的经济效益。规划方面的学者和生态环境方面的学者主要从空间和生态环境的角度对城乡接合部具有一定内在关联的城乡资源要素有机结合城乡生态环境进行了系统安排，以保证自然生态环境良好、空间布局合理、过程畅通有序，城乡和谐健康发展。

随着中央对城乡政策的进一步完善和落实，城乡关系已经有了巨大的变化，呈现出从原来的城乡发展的完全分割到逐渐变成城乡融合发展的趋势〔2〕，城乡之间的经济、政治和文化发展联系日趋紧密。从一开始的“价格剪刀差”来实现农村和农业支持城市和工业发展的态势，到现在的“以城带乡、以工促农”再到“城乡一体化、城乡融合发展”的趋势，我国城乡关系已经发生了天翻地覆的变化。自改革开放至今，我国城乡关系大致经历了以下三个阶段。

第一个阶段：从完全的城乡分割到城乡融合的初步显现（1978-1984年）。这一阶段，城乡收入差距出现了缩小趋势，城乡收入比从1978年的2.56缩小到1983年的1.82。由于当时农村联产承包责任制在农村实施，农村各种要素在新的体制机制下得到发挥，极大地激发了农村的活力，农村生活水平较以前有较大幅度提升，因此城乡收入差距最小。

第二个阶段：初级融合向高水平城乡融合过渡（1985-2002年）。随着改革的深入，城镇化建设加快，城乡居民收入逐渐拉开，差距悬殊到一度突破了国际警戒线，商品价格差和收入差使得城乡收入比从1985年的1.86上升到2002年的3.11，主要原因一是农村提供了廉价工业原材料和廉价的产业工人，二是农村市场承接了相当一部分工业品消费，因此农业、农村为支撑城市经济发展做出了极大的牺牲，也使得城乡融合发展向高水平的阶段迈进。

第三个阶段：城乡融合迈向高水平发展阶段（2003年～）。2003年以来，随着科学技术的发展和乡村人口向城市的转移，农村出现了空心化，导致城乡收入差距进一步扩大。但是党中央、国务院已经考虑到这个问题，开始重新界定了城乡关系，并且不断出台促进乡村振兴发展的政策，提高农村补贴和投资力度，城乡收入比开始显著下降，为高水平城乡融合发展提供了强力支撑和保障。

三、城乡融合发展的内在逻辑和核心特征

建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，是党的十九大做出的重大决策部署。未来城市、乡村发展的新趋势、新理念就是要城乡融合〔3〕。近年来城乡统筹发展、新型城镇化在我国有了长足进展，但影响城乡融合发展的体制机制依然不够完善，城乡间要素流动依然不够顺畅、公共资源配置依然不够合理，其中人才和资本的流动城乡差距问题尤为突出〔4〕。要重塑和构建新型城乡关系，促进乡村振兴和农业农村现代化，单纯的城镇化和美丽乡村建设都难以奏效，城乡融合发展才是行之有效之道〔5〕。关键是要把握好科学统筹的空间布局、切实可行的发展模式、灵活可靠的体制机制、高度融合的产业支撑、强有力的人才保障这五大核心融合的特征和内在逻辑〔6〕。

1.城乡发展空间有机融合

长期的二元经济体制下的重城轻乡、城强乡弱的发展模式，是导致出现农业农村现代化滞后于工业化、信息化、城镇化发展的经济社会状态，也是导致城市发展速度提升、乡村发展速度下降从而出现土地的城镇化和乡村空心化的根本原因。城市强大的虹吸效应作用将产生繁荣的城市和凋敝的农村对立现象。城乡的对立首先表现为空间上的分离，单纯的城镇化和美丽乡村建设很难形成城乡共生、共荣、共享，因此城乡融合首先应该在空间上进行有机融合。空间融合不但是城乡融合的有形标志，更是城乡融合的要素通道。同一个区域城市空间要统筹布局，在规划编制、标准制定、协调机制等制度建设方面，要强化城乡一体化布局“大规划”上的统一实施与管理。

城乡的空间融合要考虑城市与乡村的区位优势、产业依存度和要素间的互动性。因此，一要立足城乡结合的区位特点，选择特色小镇、城中村、城乡接合部等地理条件和资源禀赋相对优越的亦城亦乡的空间结构，对行政区划及产业布局重新科学设计。二要结合资源要素方便获取与产业要素的合理流动，选择既能缩短城乡要素与产业融合的地理空间，又能实现城市与乡村功能上互补的亦城亦乡的空间结构，同时有利于人与自然的和谐共生。这种空间结构的有机结合，符合哥本哈根式“掌心”“手指”“珍珠”的从中心向外围放射状布局的城市发展理想状态，是推动城乡竞相繁荣兴旺的空间上的真正融合。

2.城乡发展模式有机融合

城乡空间融合从客观上解决的是方便要素互动、方便资源的获取和相互作用，促进城乡社会经济全面繁荣。模式要解决的一是因地制宜，二是适用创新的方式方法问题。我国前期城镇化建设、美丽乡村建设中出现的“以城促乡、产城互动、中心开花”等模式，为我国城乡融合提供了宝贵经验。但是模式可以借鉴，却不可以照搬。

模式的选择、制定、实施要秉承依托乡镇本土资源特色。宜工则工，宜农则农。选择旅游观光、商贸物流、生态宜居、现代农业、创新创业等其中一种适宜模式作为城乡发展的切入点，关键是要形成一条稳固的产业链。“产城互动”模式主要着眼于产业依托，一方面给产业提供足够的发展空间，另一方面将周边农村人口导流至城区集聚，通过产业和人才互动推进农业现代化。其关键是要完善城区功能，避免出现“有城无产，有产无城”。“中心开花建设”模式是农村中心凭借自身资源优势多点开发，通过主导产业强村、三产融合富村、实用人才兴村、生态家园立村等多种形式建成现代化社区，关键是要建设完善基本生活设施和住宅。坚持“因地制宜、分类指导”的原则，根据农村本地实情，充分利用优势特色农业资源，建立健全农业产业链，提高附加值，辅以“农业+互联网”等形成农业产业新业态，创新行之有效的城乡融合发展新模式。无论选择何种模式，重点是要从根本上解决农村人口流失、产业发展的瓶颈。

3.城乡发展体制机制融合

城乡融合发展，要摸清我国现代化发展规律、厘清我国国情农情、城乡关系，要深刻理解统筹城乡发展的战略内涵。推进城乡融合必须消除制度壁垒和政策限制，一要灵活创新体制机制，主要是户籍制度、劳动就业和社保制度、土地制度、社会管理体制、公共财政体制等。二要构建完善有利于城乡融合发展的平台。从顶层设计和制度安排上建立起统筹城乡资源利用、建设投入、产业发展、社保事业等框架平台。

创新城乡要素双向互动融合机制。一要克服资本的逐利性，必须建立国有资本示范引领带动社会资本进入乡村的激励机制，扭转乡村金融资本的不利局面。二要遵循人才的自主流动规律，从户籍、土地、住宅、权利和待遇、身份和地位等方面，建立有利于促进城乡人口双向互动的机制。三要建立留住和吸引人口常住的基本公共服务均等化的体制机制。推动公共服务、社会事业向农村延伸覆盖，让农民也能享受到教育、医疗、文化、养老等丰富多元的公共服务资源，逐步缩小城乡居民生活质量和生活品质的差异化。城乡发展体制机制的融合，推动资源要素的强力反哺，促进人才、土地、资本等要素在城乡间双向均衡流动，让城乡居民体验体制机制和政策融合的红利。

4.一二三产有机融合

产业融合是城乡融合的重要内容和基础，也是乡村经济的发展方向和乡村富裕的保证。乡村振兴战略在推进农村产业融合上取得了长足的进步，特别是在促进农业增效、农民增收、农村繁荣方面的作用和效果日益显现。各地要以现代农业为基础，以特色农产品融合一二三产业发展来实现乡村经济多元化和农业全产业链发展。

一是积极推进一产融合工业化、智能化和互联网手段来提升农业现代化水平。通过与农科院所合作或筹备研发中心，进行优势产品品质改良、培育创新、产量增收、种植（养殖）周期合理等方面的研究，利用优势农产品项目带动一产。二是筹建农产品加工研发中心，补齐农产品精深加工的“短板”。通过农副产品精深加工，着力培育新产业、新业态，全力拉长特色农产品产业链、提升价值链、拓宽增收链，形成农业二产产业集聚效应。三是创新市场机制，创建三产深度融合模式。围绕主导特色产业进行产业链上延伸，形成多业态打造、多主体参与、多机制联结的农村产业融合发展体系，在农村充分实现第一、二、三产业互联融通。从而降低成本，提高收益，形成特色产业规模化，通过规模化经营扩大产值，实现集群化、商业化。

5.城乡发展人才的有机融合

城乡融合发展的终极问题是人才和资本问题。资本和人才要素中，人才又是重中之重。无论是要素融合还是产业融合，归根结底是人才的融合。为此必须培养造就大批用得上、留得住、干得好的农业带头人和各类技术技能人才。不但要人口来源充沛、人才后备充足、结构合理、流动顺畅，还要注重人口、人才、身份和观念的融合。

一是人口融合。土地城镇 化快于人口的城镇化，导致城镇化发展需要人口的填补，乡村经济的繁荣需要人口的反哺。目前农村人口5.4亿，其中有2亿多农民工在城镇常住，人口融合初见成效。二是人才融合。现代农业已非传统农业，而是工业化、信息化、智能化的产物，需要懂科技、懂市场、善管理的人才，需要科技下乡、人才下乡，农民需要进城学习、培训、交流，因此须制定财政、金融、社会保障等激励政策来吸引各类人才返乡入乡创业、引导毕业生到村任职、扎根基层、发挥作用。三是身份融合。城乡融合发展需要转移人口“市民化”与“村民化”并举。农民市民化的关键是身份的认同。一劳永逸的做法是破除“身份”的称谓，用职业来取代身份，让农民不再有身份的卑微。四是观念融合。农民进入城市，必须进行观念的转变。城乡居民的生存观、发展观、价值观有差异。应该从统筹城乡教育、平衡城乡基础设施建设、加强文化教育、推广形象宣传等措施来推进城乡居民思想观念的转换。