基层纠纷治理制度创新的几点思考①

吕 顺

（顺德职业技术学院，广东 佛山 528300）

社会治理历来都是党和国家关注的重点。习近平总书记指出，社会治理核心在人，重点在城乡社区，关键是体制机制的创新。由此可以看出社会治理机制的重要性。党的十八大报告提出“加快形成多方合作的社会管理体制”。党的十九大报告强调，要完善多方合作的社会治理体制，“打造共建共享的社会治理格局”。习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议广东代表团审议时，提出了广东“四个走在全国前列”的要求。改革开放40周年，习近平总书记来到广东视察，再次强调了社会治理的重要性，指出社区情况复杂、群众需求多样，要把更多资源、服务、管理分配到社区。建立创新高效的社会治理机制、营造共建共治共享社会治理格局既是总书记对广东工作的殷切期望，也是广东省在建设社会主义现代化新征程的重点工作。

一、开展基层纠纷治理制度研究的意义与价值

（一）当前国内研究现状

国内自分税制改革以来，项目制成为单位制的继承者，能够有效统合国家内部和社会领域等方面资源，是一种重要的治理模式。在我国近年来的实践中，逐渐形成了具有中国特色的项目制运营方式。以往对于项目制社会治理的研究往往倾向于以下方面：第一，宏大的理论讨论。主要从项目治国的角度讨论政府如何通过项目实施贯彻治理意图以及各级政府如何打包、抓包以承接和执行项目；第二，微观的项目制社会治理逻辑。从具体的案例出发，剖析项目运行的具体做法，总结出项目运作的方式及其特点，以及对社会形态的影响，兼论国家治理的思路、做法，同时项目制也存在着诸多的问题值得去深入研究。项目制将宏观、中观、微观层面的治理联系起来，在运作中涉及大量的治理主体。在研究的方法上，以往在定量研究和多案例对比研究上还是比较缺乏的，本课题则需要使用这两种研究方法以便更好地展示研究的内容。

（二）理论价值

拓展社会治理研究的视野和领域，以广东省佛山市的社会治理机制为研究目标，尝试着将中观与微观相结合，既关注全市较大范围内的整体机制，也关注具体的治理运作，例如社会治理如何向基层下移及社区治理体系的建设。突出社会治理研究连续性和生成性，从社会治理多中心的理论出发，本课题研究还引入更为多样的社会治理主体，力图通过机制研究将各种因素统合起来，从建构主义理论出发将各主体置于“制度——社会”场域中并遵照项目制研究所提供的种种逻辑、思路和方法，以呈现出一种更为连贯性的治理形态以及生成性的治理特征。同时本课题在研究方法的使用上，注重案例的选取，运用多案例对比、定量研究等方法，为课题提供更为合理的研究材料。

（三）实际意义

当前佛山形成“党建统领、党群合力、法治、共治、网治一体化”的治理总框架，走出具有佛山特色的共建共治共享的社会治理之路。既有市、区级的社会治理的“顶层设计”，又有落实于镇街、村居的基层实践，治理内容包括规章设立和完善、志愿服务培育、社会力量吸纳等多个方面。广东、佛山的社会治理已经走在全国前列，取得不菲的成绩，已经形成相应的格局、框架、体系，并且收到一定的效果。

二、基层纠纷治理制度创新的实践途径

（一）立足于民生，让民生体系实现制度化

社会主义国家的政策和制度从来都是环绕人民展开的，为提高人民的生活质量，必须顺应时代潮流的发展，不断进行改革和创新，以达到完善民生相关的制度和政策的目标，为民生质量的发展提供基础保障。这一举动是为了解决人民群众所遇到的困难和想表达的诉求，从而从根源上解决这些问题，让人民满意的同时减少发生纠纷的可能性。由此可见，民生便是人民群众最关注的问题，也是最关乎他们利益与权力的内容，同时也能反应人民群众的诉求，坚持以人民为中心才能更好地解决基层纠纷。在当前人民共同建设、治理和享受福利的社会治理模式中，民生的创新发展以及制度化，将不再是由社会向人民群众提供资源和权利，而是建立相关的制度和机制，让人民群众合理使用自身权利来获取资源，达到“授人以鱼不如授人以渔”的目的。在进行扶贫工作的过程中，通常会遇到以下状况：当地居民接受信息的渠道较为落后，对工作人员提出的意见持怀疑态度，认为遵守“祖先的规矩”能够更好地发展；部分居民法治意识淡薄，从而引发一系列问题出现，例如乱砍滥伐、随意开垦土地等，这些都容易引发纠纷；部分居民过于重视自己的利益，忽视他人和集体的利益，出现剪电线、砍伐珍稀植物、捕猎保护动物等。这些情况都极易引发纠纷，工作人员必须进行民生普及和教育，同时制定相应的政策和制度，才能有效避免这类事情的发生，从而创新基层纠纷治理制度。在处理纠纷的过程中，要时刻牢记“以人民为中心”，始终以维护人民利益为目标。尤其是在办理具有亲友关系、邻居关系等关系较好的居民之间因生活摩擦而发生的纠纷案件时，不能过于死板，要对社会关系进行修复，减少隐患，避免将来出现纠纷时激化矛盾，而引发更严重的后果。

（二）坚持唯贤而举，建设专业的纠纷治理团队

首先，在组建纠纷治理团队时应当唯贤而举，选取相关地区较为有声望且治理实践经验较多的人员，这一类人员较为了解地区内的人员往来关系，在调解时能够更有效地解决问题；其次是要让人民群众参与到选举过程中，只有让人民群众参与到选举中，才能够选出真正满足人民需求的人员；最后是要对相关人员进行专业培训，以相关地区为单位，进行全员教学、分析讨论、案件分析、现场调研、旁听庭审、实践练习等活动，提高纠纷治理团队的业务能力，达到全面多样的要求。除此之外，纠纷治理团队必须严格按照指定的责任制度执行，并且所规划的服务范围均具备科学性、边界分明、系统性等特点，推动“定人、定岗、定位、定责”。严格实行坐班制，主动对调查处的矛盾纠纷进行排查和治理，解决问题必须具有连贯性，有助于提高纠纷调解效率；主动向上级进行报告，将人民群众纠纷情况和诉求进行反映，有助于提高人民群众纠纷处理效率。注意规范纠纷治理团队的工作制度和责任制度，利用现代化手段记录个人信息档案，发放聘用证明、工作证、工作手册和服务联系卡等，提高专业化水平的同时明确责任，减少因怠慢或忽视而引发的纠纷加剧事件。建设专业的纠纷治理团队，需要注意其专业性以及邀请人民群众进行参与。保证纠纷治理团队的专业性，就需要对其进行规范化管理：一是保证团队结构稳定，并保证团队中的人员具有较强的专业素养，在进行纠纷治理的时候才能更好地减轻纠纷带来的不良影响；二是完善相关的规定，为提高纠纷治理的效率，就需要制定相关的对接工作机制，可采用网络建立相应的调理平台，将基础信息以及处理过程、结果在内部进行公示，在进行工作对接时能够减少时间损耗，在纠纷得到调解或当事人关系较好时，可由人民调解组织进行调节，专业团队进行普法，提供相应的法律咨询，充分发挥专业化调解员的优势。邀请人民群众参与，主要原因是单纯依靠工作人员进行普法讲解，不易取得人民群众的信任，导致纠纷治理的过程变得复杂，因此在组建纠纷治理团队的同时，应当邀请在人民群众中具有较高声望的委员、代表等群体参与普法讲解，取得人民群众的信任，提高纠纷治理的效率。在处理同事或邻居之间轻伤案件纠纷时，可通过调解员邀请当事人亲友、公司领导或其他邻居等，进行普法讲解，以两者都能接受的方式对案件进行处理。

（三）健全风险评估和危机应急机制

风险评估是指，在风险事件发生之前或之后且事件未结束，该事件给人们的生活、生命、财产等各个方面造成的影响和损失的可能性进行量化评估的工作。即，风险评估就是量化测评某一事件或事物带来的影响或损失的可能程度。相较于体制内工作人员而言，体制外人员的工作稳定性较低，因而更易在发生风险时，会因无法承受利益损失而引起纠纷。风险具有突发性、频发性、不确定性、广泛性等特点，这也导致部分行业的从业人员在遇到环境问题引发的自然灾害等事件时，无法接受自身利益受到损害，与相关单位或机构发生纠纷，因此必须加快健全风险评估和危机应急机制，有效预防基层矛盾纠纷的发生。准确且及时的预警能够有效减少因权益受损而引发的纠纷，因此需要建立专业的网络信息平台，对气候、地质情况、环境动态等信息进行实时监控，并根据相关信息预估危机降临的时间点，除此以外还需要制定相关的治理方案，在灾难降临时及早进行救援，最大限度地减轻利益损失，同时需要定期举行演习，让人们能够在灾难来临的初期有效地保护自身生命安全。其次是对高风险场所进行规范化治理，需要定期检查人群密集场所的消防设施和疏散通道状况，确保设施能够正常使用、通道无物件堵塞，同时对食品药品等生产单位进行严格的筛查，排查安全隐患，将风险发生率降到最低。尤其是在自然灾害发生时，如发生基层人民群众纠纷，就会影响逃生速度，使纠纷当事人的生命和财产安全受到威胁。因此应当及时派出专业团队进行处理，力争迅速、高效地解决问题，以减少经济损失，保护人民的生命安全。在信息发布方面，为避免危机发生时或发生后产生大面积的社会恐慌和谣言，在治理基层矛盾纠纷时，必须将责任落实到各个单位，对拖延不报或不作为的工作人员进行严厉的惩罚，实行严格的问责制度。风险评估机制需要明确以下几点：要保护的对象是人民群众，提高人民群众的风险意识和抗风险能力；当风险发生时，应当尽量保护人民群众的生命财产等利益，减小损失；采取的安全措施必须保证能够将风险带来的损失降低至最低程度。

（四）提高公民素质，减少因素质低下引发的基层矛盾纠纷

当前的基层矛盾纠纷呈现涉及面广、内容复杂、触发点多、事态发展快、突发性强、形式多样等情况。影响社会和谐稳定的矛盾纠纷主要有：干群关系引发的纠纷；耕地、林地划界不清引发的纠纷；宅基地划分不清引发的纠纷；征地拆迁时引发的纠纷；家庭内部矛盾引发的矛盾纠纷。主要形成的原因多为公民素质较低、脾气较为暴躁、逐利心理严重等问题，因此应当根据相应问题进行解决，提高公民素质便成为首要任务。例如在与群众沟通的过程中，常出现公民因情绪紧张而影响思考，无法将自身的想法清晰地表述，不仅会影响到办公速度，甚至会出现不必要的纠纷，因此需要提高公民素质，使其能够在着急、焦虑等情况下能够利用正确的词句将思想表达清楚。耕地、林地划界不清和宅基地划分不清多为公民对土地的重视，在他人侵占土地时，未能进行有效协商便引发争吵纠纷，提升公民素质有助于公民在进行土地划分和房屋设计时与邻居、集体进行协商，而非事后争吵，能够有效规避相关情况。除去组织人民群众参与普法讲解活动外，在处理已发生的纠纷过程中，需要明确提出处理依据，消除当事人觉得自己遭遇不公平待遇的想法。在处理纠纷或纠纷引发的案件时，必须对所获取的证据进行整合和审查，确认无误后进行公示，并将事件过程进行详细记录。在纠纷处理过程中，不仅要让当事人了解处理过程所依据的法律条例，还需要利用传统文化思想，缓和当事人之间的关系，避免认为自己遭受不公平待遇的戾气和怨气积压过多，引发不必要影响。

（五）打造专业的纠纷治理流程，坚持全程发力

要时刻发挥法治的影响，将目光从事发后治理转向事发前预防，要向当地居民进行普法宣传，或成立相应机构，将被动化为主动，向人民群众提供纠纷过程中所有环节的咨询，诸如法律法规普及、上访投诉流程、民事纠纷诉讼知识等，做到事前讲法、事中明法、事后析法，让人民群众在此过程中逐渐了解法律的相关内容以及重要性，剔除传统观念，形成较为良好的法律意识。这一行为能够有效减少纠纷与矛盾的产生，大部分基层纠纷产生的原因多为观念不相同、利益产生冲突而引发的，而基础法律知识能够让人民群众产生基本的是非观念，提升人民群众的法律意识，在发生纠纷的时候找出自身所存在的问题，最终有效地解决矛盾。其次便是在发生矛盾纠纷时，必须及时反应，建立全面、覆盖面广、渠道多样的纠纷排查网络，实行矛盾纠纷发生时立刻排查、上报、处理的制度，同时对重点人群、地区、行业进行关注，掌控实时的动态情况，时刻预防纠纷与矛盾的发生以及及时解决纠纷问题。除去预防和制止纠纷和案件发生外，还需要对和解案件的当事人进行定期回访，避免因后悔等各种原因所导致的矛盾激化。