国有企业如何构建全面预算管理体系研究

高 茜

（唐山市天然气有限公司 河北唐山 063000）

新经济常态下，我国为推进企业管理体制改革，实施《新会计准则》，并对其进行多次修订。同时，针对会计信息化的发展，提出了相应的“十四五”规划。这就要求企业对传统的管理体系进行革新。全面预算管理对企业各项预算活动进行汇总，站在企业长期发展的战略性角度全面规划企业经营管理，这是目前国有企业革新管理体系的重要手段。但是，受多种因素影响，国有企业构建全面预算管理体系存在严重短板及不足。为应对日益变化的市场环境，积极贯彻国家政策文件，国有企业有必要从自身短板及不足出发，加快全面预算管理体系的构建脚步。

一、全面预算管理体系概述

结合已有资料分析，全面预算管理体系主要由五部分构成，分别为组织架构、目标设定与分解、预算编制、执行与控制以及预算考核评价。

组织架构分为三个层级：决策层、管理层以及执行层。决策层确定预算制度、管理原则及方法，把握企业战略发展目标，下达阶段性预算目标，审议执行情况，审核批准预算编制方案、考核方案；管理层根据制度、原则及方法，在预算目标指向下协调各部门工作，并对预算流程进行审查，平衡预算目标的达成，汇总预算数据，并监督执行工作，实施预算差异化分析以及预算考核工作的落实；执行层在管理层领导下收集预算数据，进行预算草案的编制，并根据管理层指示对当前工作予以改进。目标的设定与分解，先由决策层提出企业发展的战略性目标，根据这一目标的指向，确定预算目标，再对其进行层层分解，按照均衡性原则细化到各部门。预算编制涉及编制方法的选择与应用，以及整体编制方案的审批，执行层依据实际业务需要选择、应用合适的编制方法来编制预算草案，管理层、决策层对其方法及草案进行层层审批，确保预算编制的可操作性。执行与控制是预算编制在企业管理中的具体落实，需要执行层、管理层与决策层的共同参与。预算考核评价是全面预算管理的最后一环节，管理层采用多元指标体系制定考核方案，决策层对其进行审核，审核通过后管理层实施预算考核，执行层获得考核结果，并对其进行评价反馈，为决策层优化管理体系提供有用信息。值得注意的是，会计信息化建设与人才培养同样不可忽视。前者有利于各部门协同工作及企业统一管理，后者是企业构建全面预算管理体系的重要支撑。

二、国有企业构建全面预算管理体系的问题

（一）部分预算关键环节管理组织职能缺失

根据上文对全面预算管理组织架构的阐述可知，完善的组织架构，需要不同层级的明确分工，从目标设定到预算编制审核，再到最后的考核评价，每一环节都应当有对应的管理组织来负责。然而，有不少国有企业存在部分预算关键环节管理组织职能缺失的情况，具体表现如下：一、决策层统领全局的职能作用不明显。决策层仅提出预算管理决策，而具体的预算编制方案、考核方案审核，以及预算执行审议等重点管理工作则交于财务部门主持；二、管理层预算编制执行监督的职能不清晰。管理层只负责下达、落实决策层分解的预算目标，关注预算执行效果，但缺少对预算执行的全流程监督；三、执行层收集预算数据、协同工作的职能并未充分体现。例如，业务部门将业绩提升作为管理的重要内容，并未认识到业务数据对预算管理的支持作用，与财务部门沟通不足，难以主动为财务部门提供有用的业务数据。

（二）预算目标的设定与分解缺乏合理性

预算目标对预算管理工作的开展有指导作用，其设定与分解是否具有合理性，直接影响预算管理工作效果。从当前国有企业预算管理情况来看，相当一部分有预算目标设定与分解不合理的问题。例如，某企业属于某集团一级子公司，设定预算目标时，将上级集团所规定的营业额最低限设为实际目标，直接把责任目标划分给部门经理。上级集团下达营业目标时，其间并未与该企业进行研讨，而是参照该企业上一年的财报进行经营评估，对该企业实际经营与战略规划并不了解。而且，目标的下达也未强调对经营外其他项目的限额把控，间接造成生产浪费。从预算执行的角度看，各岗位人员的预算目标并不明确，执行工作没有目标指导，难以保证预算执行效果。

（三）预算编制不科学、可操作性不高

预算编制通过对产、供、销各环节和人、财、物等因素的综合平衡，把短期预算目标和长期预算目标相结合，财务指标与非财务兼顾，全面计划各项经营业务，再根据各部门工作职责进行细化分解，扩大员工参与面，责任落实到个人[3]。这是对预算执行的具体指导。但无论是编制方法的选择，还是编制方案的制定，国有企业都存在或多或少的不科学问题，实际可操作性并不高。例如，某企业选择以增量预算、固定预算作为主要应用的编制方法，尽管这两种方法所消耗的资源较少，但预算结果是在企业仍旧采用原本的经营生产方式条件下来预测的，没有充分考虑生产技术更新、市场环境变化等因素的影响。通常情况下，预算编制遵循不予调整预算的原则，当以上影响因素造成预算编制调整时，既会加大编制工作量，也会给后续执行与控制工作的落实带来严重阻碍。

（四）预算执行力弱、预算控制不足

国有企业预算执行力弱、预算控制不足主要表现为：一、管理层并未重视执行层之间的信息沟通与关系协调，执行层之间相互独立，对预算指标的具体适用情况及预算责任目标不明确，导致执行效果不佳；二、管理层并未针对预算执行设定相应的监督部门，或是没有确定行使监督职能的相关责任人，而是由部门主要负责人、财务部门来承担执行监督工作。部门主要负责人可能会在预算执行出现问题时，出于对达到预算指标的考虑，选择不上报、虚假上报执行情况，给后续考核工作带来困难。当财务部门承担监督责任时，其他部门可能会对预算执行产生错误认知，如将其认作是财务部门的工作，只是在关键时候提供所需预算数据，进而影响整体执行效果；三、执行层没有实施全面预算控制，仍然强调以利润为主。例如，在成本费用的预算执行过程中，忽略了对费用报销环节的控制，出现费用超支时，依旧予以报销，造成预算资金的浪费。

（五）指标单一、预算考核体系有待健全

结合以往的考核指标可知，传统的预算考核指标存在片面性，不能囊括全部价值驱动因素[5]。从当前国有企业的预算考核指标建设情况来看，部分财务指标占比较大，非财务指标占比较小甚至是没有。这种单一性强的考核指标，并不能满足全面预算管理的需要。在考核对象、考核范围的确定上，尽管有企业全员参与预算工作，但预算考核对象仅以中级以上领导为主，并未在考核方面体现出预算管理的全面性，也忽略了考核的反馈的积极作用。一些企业则以生产、销售等部门为主要考核对象，采取年终考核方式，一方面绩效兑现周期长，难以时时激励企业人员参与预算管理；另一方面考核次数少，管理层、决策层难以掌握预算执行的实际情况，不会快速从企业各方面针对执行问题做出有效整改。由此可见，国有企业预算考核体系还有待健全。

三、国有企业构建全面预算管理体系的措施探析

（一）完善预算管理组织体系

相对成熟且完善的预算管理组织体系，是构建全面预算管理体系的重要前提条件与基础，有利于实现全面预算全闭环管理。对此，国有企业构建全面预算管理体系，首先应从组织架构的调整入手，让各个预算关键环节的管理组织职能得到凸显。按照上文对全面预算管理组织架构的说明，国有企业可根据管理方式与当前的组织建设情况来构建“两上两下”的层级式组织管理网络。“两上两下”即从上到下，从下到上，这样的管理体系，能够真正做到全闭环管理。上层按照下层的管理、执行与控制情况来调整预算管理目标，下层以上层分解的目标、责任指示规范工作，为上层优化企业管理制度、方法及程序等提供有用信息。以纵向管理式国有企业为例，这是目前大部分国有企业所应用的管理方式。企业下设多个管理职能部门，业务部门则由企业直接进行管理。这种集权型的管理方式下，企业各单位、部门由企业决策层统一安排，缺乏自主性。决策层可组建预算管理委员会，发挥统领全局的职能作用，审核预算编制方案、考核方案，审议编制执行情况。管理职能部门联合组建委员会办公室，负责管理业务部门，对预算执行进行全流程监督，并向委员会汇报实际预算管理情况，业务部门则对上一级委员会办公室负责。

（二）增强目标设定与分解的合理性

从某种角度来看，预算目标是企业战略目标在不同发展阶段的分解，体现着战略目标的实施过程。对于国有企业而言，实现战略目标的基础，就是实现阶段性的预算目标。因此，设定预算目标，应当站在长期战略目标的实现角度来考虑，以增强其合理性。一般情况下，设定以预算指标为参考。传统预算管理模式下，预算指标以利润为主，这并未体现出预算管理的全面性。构建预算指标体系，可以将目标利润作为预算中心，增加有战略导向和能够为企业创造价值的其他指标。具体的预算目标设定，结合当前学者的研究，可将其分为以下步骤：首先，充分了解企业内外环境变化，基于此应用科学分析法预测、确定企业战略目标；其次，对战略目标进行分类，将长期性目标作为预算编制的依据，将短期性目标作为预算目标制定的依据；最后，根据已构建的预算指标体系来设定预算目标。值得一提的是，上下信息不对等也会影响预算管理效果。所以，在预算目标的制定中，国有企业应当采用合适的手段来降低信息的不对等性，如联合确定基数法等。预算目标的分解，可以从预算指标的执行向上递推。比如，企业结构为纵向管理式，决策层及管理职能部门难以形成相互牵制局面，但却存在多个业务部门，如采购、销售、生产等。目标分解时，以收入、费用等作为指标对象，对预算目标进行分解，并将其融入各业务部门中，再由业务部门采取总额倒推的方式来进行核心岗位的目标分配。

（三）强化预算编制科学性，确保编制可操作

国有企业规模相对较大，组织结构复杂，业务量及其类型较多，整体预算管理工作较难，所以，更应该注重强调预算编制的科学性，确保编制可操作。预算编制科学性的体现，一在方法的选择，二在方案的制定，可以根据不同的预算需求来灵活选择预算方法，在保证预算数据真实、准确的条件下制定预算方案。以销售预算为例，销售主要是向客户群体售卖产品及服务，产品价格容易受市场环境变化的影响而产生波动，若仍沿用增量预算是不合适的。企业可以选择采用弹性预算、零基预算相结合的预算方法。比如，销售固定成本以零基预算法进行编制，销售变动成本以弹性预算法进行编制，这样就充分考虑到了市场环境因素对产品销售的影响，一方面保证预算的准确性，另一方面让预算范围更加全面。

（四）提高预算执行力，实施过程性控制

预算执行是经审查、批准的预算的具体实施过程，也是全面预算管理的核心环节。预算控制是对预算执行过程的约束，分为外部控制与内部控制，前者是上层对执行层的监督，后者是执行层的自我约束。国有企业构建全面预算管理体系，有必要针对执行力弱、控制不足的问题，从实际出发提高预算执行力，同时加强外部监督与执行层自我约束力，实施过程性控制措施，从而将内外控制有效结合，逐渐完善执行控制机制。首先，在人员储备充足的条件下，设置执行监督部门，由该部门定期审查、监督预算执行关键环节及执行效果，一旦发现执行问题立即上报，并采取必要措施控制不合规的预算执行行为。或者是在原本管理层的人员构成基础上成立预算管理委员会办公室，确定执行监督相关责任人；其次，建立预算执行责任机制，要求各职能部门把预算目标作为自身工作指示，严格把控执行流程，严肃追究执行不力的相关责任人；最后，建立执行反馈机制，确定合理的执行反馈周期、次数，要求执行层按阶段反馈预算执行情况，并形成反馈报告，以便上层及时了解执行中存在的资源浪费问题。

（五）建立多元指标，健全预算考核体系

预算考核是对预算编制科学性的检验，也是对预算执行与控制效果的审查。因此，预算考核体系的健全不容忽视。组织方面，预算考核的执行与监督，并不能等同于预算执行与控制，其职能要划分开来。所以，国有企业要建立专门的考核组织机构。指标建设方面，参考预算目标的设定，以长期性战略目标作为考核指标建设的指引，以短期目标对预算编制、执行与控制等关键环节进行考核指标的具体划分，将能为企业创造价值的非财务指标纳入指标范围，增加非财务指标占比，让原本的单一性指标向多元化转变，同时，实现预算目标与考核指标的有效对接。考核执行方面，根据企业行业特点、企业项目建设与业务开展情况，确定考核周期，考核对象为企业全员，由专门的考核组织机构进行考核过程监督，并负责汇总各部门的考核结果信息，将其反馈给企业上层，以便于上层结合考核结果对预算制度、方式、流程等进行整改。

四、结语

综上所述，国有企业有必要完善预算管理组织体系，充分发挥关键预算管理环节的组织职能，增强目标设定与分解的合理性，强化预算编制科学性，确保预算可操作，并提高预算执行力，实施过程性控制，同时建立多元考核指标，健全相关考核体系，逐步加强全面预算管理体系的构建。