凉山彝区防止返贫的困境与对策

杨竟艺 杨永清

凉山彝区①“一步千年”，生产力仍然落后。贫困曾是一种生存状态[1]，是凉山彝区人民面前的一座高山，是彝区人民的一种精神桎梏。脱贫成为了彝区人民长久以来的一种期盼。十八大以来，精准扶贫的春风如期沐浴凉山大地，彝区也如期打响了消除贫困的“攻坚战”和“突击战”。八年拼搏奋战，成就世人惊叹。时至2020年底，凉山累计减贫105.2万人，彝区10 个深度贫困县全部摘帽，2072个贫困村全部退出，区域性整体贫困全面消除[2]，彝区人民终于甩掉了横在其肩上的贫困枷锁，摆脱了贫困的“宿命”。

凉山彝区的脱贫攻坚充分显示了策略选择的正确性、措施运用的精准性、成绩取得的有效性、经验获得的宝贵性、困境因素的多样性。一系列精准扶贫政策、措施、成效、数据及经验，无可争辩地说明了在脱贫攻坚中彝区经济社会综合发展发生了史无前例的逆转，尤其是彝区交通条件的巨大变化、收入的稳定增长、安全住房的基本解决、教育事业的蓬勃发展、医疗事业的巨大进步等，让党的光辉尽撒彝区大地，让“发展为了人民”的思想充分彰显，充分体现了各级各界同心援助和彝区人民感恩奋进的拼搏精神。

一、问题的提出

凉山脱贫攻坚取得了历史性成就，然而却因彝区一度是贫中之贫、困中之困，守住不发生规模性返贫底线任务依然十分艰巨。一些地方因脱贫基础薄弱或“因灾因病因疫”等问题仍存在较大返贫风险，特别是脱贫不稳定户和边缘易致贫户极易出现返贫或致贫。从表1可知，虽然彝区10县分别于2019年和2020年先后脱贫摘帽，但脱贫不稳定户和边缘易致贫户大量存在。2019年底雷波、甘洛和盐源3县共有脱贫不稳定户和边缘易致贫户0.6624万户2.5392万人。2020年底，布拖、昭觉等彝区7县有脱贫不稳定户0.4万户1.8万人，边缘易致贫户2.2万户8.5万人。可见，2020年底凉山彝区10县虽实现整体脱贫摘帽和贫困户销号，但因大量脱贫不稳定户和边缘易致贫户的存在，巩固凉山彝区脱贫成果任重道远。要实现稳定脱贫，防止返贫，首先必须发现问题[4]。凉山彝区“一步千年”社会跨越之后难以摆脱其低下的社会发育所致的积贫积弱，彝区10县防止返贫受诸多因素制约，还存在着诸多防止返贫的困境。

表1 2020年底凉山彝区10县防止返贫重点监测对象统计表②

二、研究现状

学术界针对凉山贫困问题的研究很多，但涉及凉山彝区的返贫问题研究甚少。综观已有研究，早期主要集中在民风民俗与史料考证，主要说明凉山的社会变迁历史、文化宗教和民族关系等方面，如林耀华的《凉山彝家》和《凉山彝家的变迁》。近年来，关于凉山贫困与返贫问题研究主要体现在政治、经济、文化、社会与生态等方面。一是从政治视角强调政治、制度、政策等对于帮扶的重要性。杨竟艺(2020)[3]、汪三贵(2021)等认为防止返贫应创新帮扶工作机制，加强政治统领和制度建设。二是从经济视角阐释健全经济、金融、信贷、产业等制度在帮扶中的地位和作用。杨永清(2019)、蒋和胜(2020)、蒋永穆(2021)等强调防止返贫须加强农村金融信贷优化和产业发展增长。三是从文化视角分析文教卫生等公共供给在帮扶中的关系、作用和效应。陈水生(2021)、张琦(2022)等认为文教卫落后是民族地区返贫效应的重要表现。四是从社会视角强调公共设施、社会保障保险、社会工作等在帮扶中的基础性地位。李迎生(2020)、李棉管(2021)等研究了社会基础供给和基础保障在后扶贫时代具有基础性作用。李晋(2021)、罗边伍各(2022)认为防止返贫要重视凉山彝区的人力资源开发和法治宣传教育。五是从生态视角强调生态保护、生态移民在消除贫困中的关系及作用。王国敏(2019)、谢楠(2020)、周兵(2021)等认为在移民中要处理好静态与动态的关系，关注移民返贫问题。

纵观已有研究，主要围绕贫困生成和帮扶措施等在各自研究领域展开，提出了诸多有益见解。相关研究中凉山彝区防止返贫特别是防止彝区规模性返贫的研究较少，针对制约凉山彝区脱贫致富的一些困境因素分析不充分，防止返贫的对策机制缺乏长效，“靶向疗治”和“综合疗治”相结合的关联分析不足。为此，在深入调研的基础上，本文分析了凉山彝区防止返贫的困境因素，并提出了切实可行的对策建议。

三、凉山彝区防止返贫的主要困境分析

防止凉山彝区返贫的困境较多。客观方面主要表现在社会发育程度低、自然生存环境恶劣、交通发展滞后、公共服务薄弱、市场发展缓慢；主观方面主要包括思想观念相对落后、禁毒防艾形势较为严峻、内生动力缺乏等。

(一)防止返贫的客观困境

1.社会发育程度低

“一步千年”的凉山彝区至今仍旧烙有“直过民族”的原始印记。恶劣的自然条件，落后的生产方式，使这片土地缺乏稳定的生活场所和物质积累，家园意识、财富意识、商品意识淡薄[5]。竞争意识相对缺乏，经济社会发展相对缓慢。从表2可以看出，2004年和2013年时隔10年，凉山境内的彝区10县和安宁河流域6县的国内生产总值占比几乎没有变化；2018年，通过5年精准帮扶，彝区10县的国内生产总值在凉山占比较之于2013年下降了6.7个百分点；2021年，凉山彝区10县脱贫摘帽后国内生产总值占比虽然较2018年提升了5.3个百分点，但凉山彝区经济社会发育程度低仍是彝区经济增长缓慢的主要因素之一，也是彝区容易返贫的重要原因。

表2 彝区10县国内生产总值占凉山17县市比(%)③

2.自然环境恶劣

自然生态的脆弱性是返贫的重要因素[6]。凉山彝区地处山区，山高谷深，气候寒冷，生态脆弱，群众生活条件异常艰苦。彝区生产资料单一，耕作资源匮乏，只能种植土豆、荞麦、玉米等传统农作物，缺乏稳定脱贫的支柱产业支撑。“一方水土养不活一方人”既是彝区贫困地区的生活写照，也是防止规模性返贫的现实困境。2019年数据显示，涝旱、缺水、高寒和灾害频发地区仍旧威胁着17.4万彝区群众，这些区域共有极度贫困村188个，涉及贫困人口达1.247万户5.3687 万人④。曾经最难啃的一块“硬骨头”，虽在2020年底摘掉了贫困帽，但自然地质灾害或搬迁后因无产业支撑等，极易存在规模性返贫风险。

3.交通发展滞后

交通是制约凉山彝区稳定脱贫的最大困境之一。2019年，凉山公路密度仅为44.95公里/百平方公里，低于全省平均水平22个百分点④，10个彝区贫困县均不通高速公路，县与县之间尚未形成国省干线路网。2019年凉山彝区乡镇和建制村通畅率分别为87.7%、64.9%④。2021年，虽然凉山彝区所有建制村通畅率达到了99%，结束了“溜索时代”，但村到组和组到户的路还有很多不通，且道路多为崎岖山路、无防护栏，有的地方甚至就在悬崖绝壁上，通行条件极差，加之受特殊的地理和气候环境影响，自然灾害频发，公路建管成本几乎高出内地3-6倍。“人背马驮”仍是不少边远地区的现实状况，群众生产生活资料运输成本高，大山深处的优质农产品难以走向市场。

4.公共服务薄弱

凉山彝区一些边远贫困村的安全饮水、农电改造、通讯网络等至今仍未得到有效解决，基本处于“与世隔绝”状态。教育卫生仍是彝区公共服务最大短板，如今彝区各类学校虽是彝区建筑的一道风景，但低水平教育问题突出，师资稳定难，同时医护比例也严重失调。“最悲伤的作文”“格斗孤儿事件”“山那边的孩子”等都是凉山彝区教育困境的体现。彝区群众平均受教育年限不足6年，相当一部分农村青壮年不懂汉语。2019年，凉山彝区的办学条件达标率不到5%，乡镇卫生院的达标率仅51%，每千人卫技人员、执业(助理)医师、注册护士数分别仅为全省平均水平的77%、69%、77.5%。⑤2021年，虽然彝区村乡县办学条件明显改善，乡镇卫生院村卫生室建设基本达标，但相比全省全国水平还有很大差距。

5.市场发展缓慢

原始粗放的传统农牧业仍是凉山彝区的主导产业。广种薄收、靠天吃饭仍很普遍，种养业规模小，龙头企业、专合组织等市场经营带动主体量少质弱，带动能力极差，经济发展基本处于自给自足的原始状态。彝区农户商品意识淡薄，现代市场经营观念落后，经营模式与方式缺失。农民的数字技术赋能几乎空白，无“互联网+”的产销对接能力，电子商务进村进户推进缓慢。2020年，彝区贫困人口自给自足的经济生活来源占50%，彝区商品化率不足38%，其他形式占12%。④市场经济滞后严重制约着彝区群众的经济增长，生活仍然处于“酸菜+荞馍+土豆”的低层次生活状态，脱贫人口持续增收缺乏源头活水。

(二)防止返贫的主观困境

1.思想观念相对落后

彝区长期受“贫困文化”的影响，特别是“耕养只为度日，劳作只求衣食”的落后传统观念较为严重；“重男轻女，薄养厚葬、高额彩礼、相互攀比”等陋习仍然存在，正如刘易斯所言，贫困与文化交织，将难以摆脱贫困文化形成的漩涡，最终很难走出贫困。[7]

2.禁毒防艾相对严峻

2019年，凉山累积在册吸毒人员71549人，实有吸毒人员31139人；其中贫困人口占在册吸毒人员总数21%，占实有吸毒人员总数的47.6%；贫困吸毒人口贫困率高达60%。⑤毒品是彝区致贫重要根源之一。同时，凉山也是艾滋病重灾区。截至2020年初，凉山累计报告艾滋病存活病例41422例、死亡15596例；现有艾滋病存活病例中，贫困人口占总数的27%，在册吸毒人员占总数的23.09%。⑤“吸毒一人，全家遭殃”“一人染病，全家陷贫”现象十分突出。

3.内生动力缺乏

“能力贫困”很难使贫困者获得权利机会[8]。彝区不少贫困者参与脱贫能力欠缺，脱贫信心不足，主体地位缺失，苦熬穷守、温饱即安；有的贫困者“甘当贫困户、等着国家扶”“等靠要”思想严重[9]。同时，个别帮扶干部存在内生动力缺乏，压力传导之下的被动应付，不用心用情、倾智倾力，没有主动作为、真帮实扶。内生动力缺乏是持久脱贫的最大敌人。

四、凉山彝区防止规模性返贫的主要对策

要守住不发生规模性返贫底线，实现凉山彝区持久脱贫，就要“综合治理贫困”[10]，既要准确“把脉问诊”，又要及时“对症下药”。不但要稳定与优化已有帮扶机制，而且要从战略保障、政策联动、内生动力激发、贫困文化消解、禁毒防艾、监测评估等方面构建与完善防止规模性返贫的系列机制。

(一)稳定与优化已有帮扶机制

1.稳定政策帮扶机制

防止彝区规模性返贫，稳定彝区脱贫政策是前提。凉山彝区的脱贫虽然取得了历史性巨大成就，但在限期性消除绝对贫困的进程中存有诸多不足，只有“保持现有帮扶政策总体稳定，扶上马送一程”[11]，继续“放水养鱼”，做到扶贫政策“不脱钩”，才能保持彝区脱贫的稳定性和长期性，否则，极有可能出现规模性返贫。“保持脱贫攻坚政策稳定”“接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接”[11]，才能确保彝区脱贫攻坚胜利成果。为此，须进一步健全与保障“彝区十项扶贫工程”⑥“七个一批”⑦和“两不愁、三保障”等政策的落实落细，科学研判与制定适合于彝区的有效衔接“十四五”规划的帮扶措施；精准规划资金投入与去向，避免产业不带贫、增资不增收；精准制定后期扶持方式，加快推进土地托管、折价与入股等改革，使经营主体与帮扶对象结成利益共同体。

2.优化产业增收机制

实现凉山彝区持久脱贫，须深入推进彝区产业优化和供求改革，做好彝区乡村振兴与产业发展有效对接。坚持彝区乡村振兴始终以产业发展为基础，不脱离彝区“高寒、二半山、河谷”地理与气候实际；坚持彝区持久脱贫始终以农户增收为目的，处理好农户、企业、市场与政府关系。发展彝区优势产业，培育彝区特色产业和“头雁”项目。不但要做优特色农业，发挥光热、水土和立体气候优势，构建“三带农业”⑧发展模式；而且要做好市场平台，建设“果薯蔬草药+加工+电商”产业链，建立“一村一品”基地，搭建市场对接平台， 加快推进“数商兴农”和农民数字技术赋能工程，加快推进“互联网+”产销对接和电子商务进村进户工程。同时，做活旅游产业。大力发展以观光、休闲、体验农业等为主要内容的乡村旅游，创建特色乡镇、精品村寨，着力打造原生态体验的火把节、彝族年、摩梭风情、红色文化等旅游品牌产业。

3.健全互助合作机制

彝区与外界帮扶方的互助合作在一定程度主要依赖于各级各界的单向帮扶，双方互利互惠的互助与合作偏少。从互助互惠基本前提出发，进一步健全与完善东西部互助合作机制，深化凉山与东部对口帮扶省市单位的劳务协作，加强凉山与东部多层次全方位的合作，充分实现优势互补、合作共赢。彝区政府与企业应主动对接东西扶贫协作省市和对口帮扶单位，确保资源、土地、劳力与政策支持，营造良好合作营商环境，积极争取帮扶方的项目、资金、技术、管理与市场引导等，进一步拓展彝区与外界交流合作的渠道及合作的深度与广度。真正实现在互助中合作，在合作中互助。同时，加强彝区内部、彝区与安宁河流域县市的互助合作，构建新型农业合作经营体系，培育新型产业经营主体，发展产业，吸纳农民就地就近就业创业，确保彝区持久脱贫。

(二)构建与完善防止规模性返贫的主要对策

为确保凉山彝区脱贫攻坚成果，扎实推进彝区乡村振兴，防止彝区脱贫人口规模性返贫，可从以下几个方面加紧推进。

1.建立保障督查机制

首先，构建防止返贫的组织保障机制。组织保障是防止返贫的火车头和安全阀，建立建强各级主体防止返贫指挥体系，坚持党对彝区工作的绝对领导，实施各级书记一起抓，党政齐心抓，层层压实，责任到人。制定防止返贫的任务表、成效图，坚持定期公示、结果倒查、问题追究。不走形式，不走过场。实施力量下沉，确保身在一线、心在一线、干在一线，确保“一对一”对标任务落实。

其次，建立防止返贫的督查机制。对督查中的督查对象、督查目标、督查手段和督查结果应有明确指向、规定和运用。精心甄选督查成员，由政治觉悟高、党性观念强的优秀干部担任督查组长和副组长。不发通知、不打招呼、不要陪同、不听汇报，直接深入一线。暗访到村，督查到户，对彝区开展为期3年的专职督查。严格“通报”“销号”“问责”制度，列出问题清单，明确整改期限。

同时，加强专项巡察机制建设。制定防止返贫的针对性巡察实施办法，组建专项巡察组，对帮扶重点工作和薄弱环节进行定期专项巡察，加强对项目建设、资金管理等关键岗位和重点领域干部日常监管，防止“微腐败”[12]，确保廉洁帮扶、阳光帮扶。实行明察暗访并用，定期与不定结合。坚持结果运用，坚决严肃问责。

2.构建政策联动机制

防止彝区规模性返贫必须克服帮扶政策的单向用力、各自为政，要做到问诊把脉准、对症施治力，就必须建立政策联动机制。其中最主要的是要形成政策合力和建立帮扶干部的严管厚爱机制。

首先，建立防止返贫的政策合力机制。针对彝区脱贫中单向用力偏失和脱贫质量不高等特点，在推进彝区乡村建设和实施彝区乡村治理中，充分发挥各项政策合力的强大扭力，有效利用过渡时期的帮扶政策，稳步实现脱贫攻坚与乡村振兴衔接过程中的资源利用与政策整合，真正做到“振兴为民、建设为民”“一同发力、多轮驱动”。加强脱贫不稳定户、边缘易致贫户和新致贫户的动态管理，利用政策合力，突出问题导向，“提前问诊，对症施救”。

其次，建立帮扶干部严管与厚爱机制。帮扶工作中人是最积极最活跃的因素。对帮扶干部既要严管，也要厚爱。严管促成目标，厚爱激发动力。形成严管与厚爱并举联动机制，积极彰显帮扶主体力量。在加强对帮扶干部严管同时，建立帮扶干部关爱机制，突出基层、一线、业绩的干部选拔导向，坚持“凡提必下”制度，加强“培养使用、表扬激励、待遇保障、人文关怀”等机制建设。

3.完善内生动力机制

凉山彝区10县如期实现脱贫摘帽，帮扶无疑是一种重要外力，但要防止返贫，实现彝区持久脱贫致富，充分激发彝区群众的内生动力无疑是最为关键的举措。

首先，建立健全激励奖惩机制。认真研判彝区“贫困群众内生动力不足原因”，信息、资料、数据与调研访谈要客观、真实、准确、全面，问题要聚焦、分析要客观、结论要正确。据此建立激励奖惩机制。建立脱贫成效积分制、稳定脱贫星级奖，建立村组“红黑名单”制，开现场经验会、褒奖会，营造贫困可耻氛围，形成脱贫光荣风尚，形成竞争致富意识。

其次，建立新型农民素质提升培训机制。整合培训资源、资金和项目，紧扣“基本素质+实用技能+文明素养”三大重点，对脱贫不稳定户和边缘易致贫户的劳动力进行轮训，注重素质提升与技能提升相结合，探索“培训+就业”联动机制，增强造血能力。同时，建立“数字赋能班”“普通话班”“专业技术班”等夜校班，对中青年男女进行全员学习与培训。

第三，建立农民外出学习与参观机制。政府出面成立专门的相关组织，一方面，组织优秀脱贫户外出学习、参观与考察，让他们了解与学习外面的先进理念、先进技术与经验；另一方面，对内生动力不足户、贫困边缘户、返贫户的家长分批次派出进行“思想洗礼”“视觉冲击”，让他们目睹外面乡村的变化，感悟拼搏奋进的生活成果，以激发他们脱贫致富的内生动力。

此外，及时解决贫困群众急难愁盼之事，增强他们内生动力和“造血”信心。如创新金融帮扶、“以工代赈”和“以购代捐”等模式，持续有效地解决农民持续增收、稳定脱贫的资金问题。

4.构建“贫困文化”消解机制

首先，以“教育反哺”⑨消解贫困意识。“教育扶贫”是彝区脱贫攻坚的一个重要举措，其成效显著。彝区基本实现了“一村一幼”、乡镇中心幼儿园、建制村中心小学校、乡镇初级中学、县城高级中学。帮扶与“扶智扶志”同行，让接受先进思想洗礼和知识文化教育的孩子们以家庭作业的形式向家庭成员讲解“贫困文化”的危害性，使他们成为向“贫困文化”宣战的急先锋。实现“教育一个学生，带动一个家庭，影响整个社会”的良好效应。

其次，强力推进移风易俗。一是开设“百姓说事”讲堂。以“移风易俗”为主题，以“崇德向善”“知耻明礼”为要义，请身边人讲身边事，用身边事教育身边人。二是用百姓喜闻乐见娱乐方式潜移默化。以文艺演出和村组比赛等形式表达以“等靠要”“懒愚穷”为耻，以文明新风和现代观念为荣。三是制定与完善村规民约。加强农村环境综合治理，着力消除“视觉贫困”；破除封建迷信、铺张浪费、盲目攀比、厚死薄生等陈规陋习；严肃整治婚丧嫁娶大操大办、天价“身价钱”等突出问题。将村规民约与利益积分挂钩，增加违反村规民约的成本代价，让守规矩成为常态。

5.健全“禁毒防艾”机制

首先，加强“禁毒防艾”宣传。一是进行立体式全面宣传。主要以专场宣讲、广播宣传、电视专栏、宣传画册、醒目道路、建筑墙体等形式进行。二是实施重点宣传。定期组织志愿者到“禁毒防艾”重点县进行强化宣讲和志愿服务。三是患者“现身说法”。挑选有典型教育意义的曾经有过吸毒史现已戒毒者的志愿者在乡村社区进行现场演说。

其次，加强“禁毒防艾”社会建设。毒品是致贫之源，必须加大公安机关对制毒、贩毒与吸毒的打击力度，建立立体式禁毒网，实施辖区内吸毒人员排查与监管，建立“五长管控”责任制，推行“支部+协会+家族”“十户联保”禁毒模式。加强戒毒康复建设，制定涉毒高危人员分级分类管控措施，对贫困吸毒人员进行戒毒帮扶，实施强制戒毒、强制康复。坚决阻断吸毒代际传递。

此外，做好艾滋病预防工作。加强监测，积极关爱，避免歧视和打击。积极探索集宣传教育、监测治疗、行为干预、关怀救助为一体的综合防治模式。

6.完善监测评估机制

为了巩固凉山彝区脱贫成果，确保防止规模性返贫的帮扶措施精准、及时、有效，必须精准确定监测对象，建立监测帮扶机制。尤其是对脱贫不稳定户、边缘易致贫户和突发严重困难户进行精准监测，同时，对各项帮扶的具体政策和措施进行效果评估。

一是建立动态跟踪监测机制。利用大数据技术，依托政务云平台等系统，把帮扶、人社、民政、公安、住建、工商、税务、银行等数据资源共享利用，对低保户、特困户、脱贫户、新致贫户、返贫户的信息开展跟踪监测和统计分析，重点监测脱贫不稳定户、边缘易致贫户和因灾因病因疫返贫致贫风险户，全面掌握帮扶对象的详情，深入研判帮扶对象的信息，精准分析致贫返贫原因，及时监控帮扶项目与帮扶资金。通过动态跟踪监测实现数据阳光化、帮扶阳光化。

二是建立帮扶评估机制。突出问题导向，聚焦富民增收、安全住房、教育医疗、基础设施、文明提升等领域，常态化开展脱贫攻坚实地考察“回头看”工作，根据监测数据和实地考察进行帮扶综合评估分析，严厉查处虚报、瞒报、错报、缓报监测信息。坚持“回头看”不确定对象、不确定时间、不确定地点、不确定内容，不迎接、不陪同，确保评估的真实性、有效性。

此外，将监测和评估信息及时录入帮扶信息管理系统，动态管理脱贫户、致贫户、返贫户，确保帮扶政策及时有效，脱贫成效真实可靠。

注释：

①凉山彝区：主要指凉山彝族自治州彝族聚集区10 县，包括昭觉县、布拖县、美姑县、金阳县、雷波县、喜德县、普格县、越西县、盐源县、甘洛县。彝区10县是从奴隶社会直过到社会主义社会的。

②数据来源于凉山扶贫资料和调研资料计算整理而成。

③数据通过凉山州统计局《凉山年度数据》计算整理而成。

④数据来源于凉山州乡村振兴局和调研资料计算整理。

⑤数据来源凉山州教体局、公安局和卫健委资料。

⑥ 彝区十项扶贫工程：彝家新寨建设工程、乡村道路畅通与大交通建设工程、农田水利建设工程、教育扶贫提升工程、职业技术培训工程、特色产业培育工程、农业新型经营主体构建工程、产业发展服务工程、卫生健康改善工程、现代文明普及工程。

⑦七个一批：特色产业发展一批、创新创业致富一批、低保政策兜底一批、医疗保障扶持一批、移民搬迁安置一批、治毒戒毒救助一批、移风易俗巩固一批。

⑧ 三带农业：河谷种养业带、二半山粮经畜牧林业带、高山畜牧业带。

⑨ 此处的“教育反哺”特指受教育的对象反过来用所学知识影响其家庭成员和社会。