供电业务中用户选择权的边界分析

张丽丽 ，汪开明 ，张 蓉 ，周 锋

（1．巢湖学院 经济与法学学院，安徽 合肥 238000；2．安徽工业大学 马克思主义学院，安徽 马鞍山 243000；3.安徽三乐律师事务所，安徽 合肥 238000）

2021年5月至6月份，国家能源局12398能源监管热线投诉举报（共924件）反映的问题主要集中在电力行业（894件），其次是新能源和可再生能源行业（30件）。 电力行业投诉举报数量占全部投诉举报数量的96.75%。5月至6月份100件典型投诉举报事项均发生在电力行业，涉及侵犯用户选择权的有9件。 供电、 供水、 供热等天然垄断行业与自由竞争行业不同，在垄断行业，市场规律难以有效发挥对用户选择权的保障功能。 而科学界定用户选择权的边界，对防范供电企业侵犯用户选择权行为的发生以及解决供电业务纠纷有着重要作用。

一、供电业务中用户选择权概述

我国《消费者权益保护法》并未给选择权下定义，但该法第九条规定了选择权4个方面的内容，一是选择经营者的权利，二是选择商品、服务品种的权利，三是作出交易决定的权利，四是比较、鉴别和挑选商品或服务的权利。 选择权和知情权是两项既紧密联系又相互区别的消费者权利。 《联合国消费者保护准则》要求企业提供“适足信息”，使消费者能根据个人愿望和需要作出知情选择， 要求企业应就货物和服务等内容提供完整、准确、无误导的信息，使消费者能够作出知情决定①。 学界关于选择权的定义有：选择权是指消费者享有的自主选择商品或者服务的权利［1］；选择权是国家法律规定或者确认的公民为生活消费而购买、 使用商品或者接受服务时享有的不可剥夺的权利［2］；选择权是消费者在法律规定的范围内所享有的自由选择商品或者服务， 实现其消费利益的一种手段， 它由主观自愿权和客观自由权两种具体权利构成［3］。 自愿性和自由性是学界关于选择权定义的核心内容。

“供电业务”处于电力的供应与使用环节，是供电企业和用户之间发生的业务关系。供电企业是一个对应于电力使用者的经济称谓，指依法从事供电、增量配电网业务的企业法人、 组织和分支机构②。 所谓用户， 是指因电力使用需求依法接受供电企业电力供应，使用电力的自然人、法人或非法人组织。 由此，用户选择权应概括为电力用户在供电业务中依法享有的自愿、自主选择电力商品或电力服务的权利。

二、供电业务中用户选择权的类型及内容

（一）用户对电力商品、服务享有的知情选择权

用户在知情的前提下， 有权结合自身需要对电压等级、用电性质、用电容量、电源数量、电源相数、电源接入点、供电回路、电费结算方式、计量方式、计量形式、供电时间、用电期限等进行选择。在镇雄县供电公司诉被告黎明化工公司供用电合同纠纷案③中，供电企业由于在执行政府指导价时，未及时、有效告知用户电价上涨的情况， 被法院判决侵害了用户的知情权和选择权，视为供电企业放弃了电价上涨的利益。这是因为电费是企业的一项重要生产成本，它直接影响到企业对产品的定价。如果供电企业未及时告知用户电费上涨的情况， 导致用户产品定价过低，就会造成盈利减少甚至亏损；如果供电企业未及时告知用户电费下降的情况，导致用户产品定价过高，就会造成产品竞争力下降。

此外，用户有选择用电的权利，也有选择暂停用电、更名、过户、销户等权利，这同样属于用户对电力商品知情选择权的内容范围。

（二）用户基于国家对垄断行业的规制而享有的选择权

1.用户对供电主体的选择权

第一，在独家经营情况下，国家赋予供电企业供电义务来保障用户对供电主体的选择权。在实践中，经营者可能会以“经营自主权”对抗消费者的“自主选择权”。从经济学上来讲，在充分竞争领域，受市场规律的约束，经营者为了利益最大化，不会轻易拱手让出自己的市场份额。 所以即便法律认可经营者的反向选择权，经营者也不会随意行使，消费者的自主选择权能够受到市场规律的保护。

《中华人民共和国电力法》从属性上介于公法和私法之间［4］。 供电企业在具体营业区内的供电业务往往是“独家经营”，这导致市场规律难以约束到供电企业。在这种背景下，如果允许供电企业拒绝用户的用电请求，用户的选择权则形同虚设。 所以《中华人民共和国电力法》等规定了供电企业不得违反国家规定对其营业区内申请用电的单位和个人拒绝供电，以保障用户对供电主体的选择权。在唐永树诉国网安徽省电力有限公司合肥供电公司供用电合同纠纷案④中，唐永树并非拆迁区域内居民，供电企业无正当理由单方解除与唐永树之间的供用电合同并拒绝恢复供电，侵害了用户的选择权，法院判决供电公司恢复供电。

需要注意的是， 供电企业有正当理由的可以拒绝交易， 比如因政府城镇规划等情势变更需要解除供电合同、用户受电工程不符合安全标准等。在怀宁县金拱古典装潢材料厂诉国网安徽省电力有限公司怀宁县供电公司供用电合同纠纷案⑤中，因用户未能提供证据证明其恢复生产用电符合用电安全的情况， 供电公司为履行维护公共安全的职责可以依法对生产用电不予恢复。 本案折射出用户选择权的保护及其界限的理论问题， 法院对用户权益和供电企业经营权与公共安全作了较好的平衡。

第二，在售电侧市场改革背景下，国家保障用户对售电公司、发电企业的选择权。竞争是任何产业发展的基础，应当以电力行业的特点及产业市场化发展的基本规律为考量进行售电市场竞争的法律构建［5］。 2015年3月，中共中央国务院出台《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号），该文提出要多途径培育市场主体， 建立售电侧有效竞争机制，推进售电主体多元化发展，扩大用户对供电主体的选择权，特别是保障大用户直购电选择权［6］，以促进发电企业、 售电企业乃至整个电力行业的健康发展。

国家发展改革委2021年10月11日发布《关于进一步深化燃煤发电上网电价市场化改革的通知》（发改价格〔2021〕1439号），旨在通过市场化改革，完善主要由市场决定电价的机制， 促进电力市场交易价格的合理形成。该通知要求：燃煤发电电量原则上全部进入电力市场，通过市场交易在“基准价+上下浮动”范围内形成上网电价； 扩大市场交易电价上下浮动范围， 将燃煤发电市场交易价格浮动范围扩大为上下浮动原则上均不超过 20%（高耗能企业市场交易电价不受上浮20%限制）； 加快培育合格售电主体，推动工商业用户全部进入电力市场， 按照市场价格购电；同时，加强对垄断协议，滥用市场支配地位，地方政府滥用行政权力排除、 限制市场竞争等行为的市场监管，排除对电力价格的操控，保障用户能够根据市场交易价格选择售电主体， 加快实现我国电力改革的目标。

第三，在电力体制改革背景下，国家保障用户自备电厂的选择权。 2015年11月，国家发改委等发布了《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》，提出应当允许用户在法律许可的范围内组建自备电厂。自备电厂不仅能够从宏观、整体上提升经济效率和企业竞争力， 而且也是用户选择权保障的应有之举。 只要企业自备电厂的举措符合环保和能效约束要求， 就应当允许企业自主选择公用电网或自备电厂［7］，这也有利于增强公用电网的危机意识，提升服务品质。

2.用户基于受电工程“三不指定”而享有的选择权

用户受电工程建设方面“三指定”现象由来已久，“三指定”行为不仅损害了用户的自主选择权，而且对市场竞争秩序的破坏作用极为明显。《国家能源局关于进一步规范用户受电工程市场的通知》（国能监管〔2013〕408号）、《国家能源局用户受电工程“三指定”行为认定指引》等对“三指定”行为进行了详细的说明和列举。 《国家电网公司业扩报装工作管理规定》第八条对“三不指定”作出了明文要求。“三指定”行为包含于《中华人民共和国反垄断法》第十七条第（四）项，构成限定交易行为，它不仅面临着侵害用户自主选择权的民事责任，而且还面临着违反《中华人民共和国反垄断法》的行政责任，甚至面临着权利寻租带来的刑事责任。但是，限定交易行为存在如下抗辩事由：为了保证供电业务安全运行的；为了提高服务水平的；能够显著降低成本和提高效率，并且能够使电力消费者分享由此产生的利益的； 为保护知识产权所必须的； 为保护针对交易进行的特定投资所必须的；其他。

3.用户有权拒绝搭售和不合理交易条件

《中华人民共和国反垄断法》第十七条第（五）项规定了滥用市场支配地位的搭售行为。 搭售行为存在如下抗辩事由：符合交易习惯；有利于商品性能的发挥或者商品的安全使用、提高商品的寿命；搭售能提高效率，并且能够使用户分享利益；其他。 在窦思林诉巩义市供电公司合同纠纷案⑥中，河南省人民检察院抗诉认为， 巩义市供电公司和上街供电公司利用供电系统的市场垄断优势， 在窦思林急需用电之时，迫使其接受与自己无关的他人债务，属于附加不合理交易条件，损害了窦思林的合法权利，其行为违反了《中华人民共和国电力法》和《中华人民共和国反垄断法》的禁止性规定，依法应属无效民事行为。虽然人民法院最终认定窦思林与供电公司签订的为他人偿还电费的协议合法有效， 但供电企业因此而陷入一场多年诉讼之中。

三、用户选择权的边界分析

（一）用户“知情”选择权的边界分析

自由交换能够使资源得到最充分的利用， 这是古典自由主义经济学的重要思想。 根据科斯定理的一般解释，假设产权明确且交易成本极小，则外部性效应不会影响资源有效配置。具体到电力领域，无论在开始时将电力企业的产权赋予谁， 消费者和经营者都会通过互惠互利的谈判将外部效应内部化，消费者都能够自由、自愿作出选择，可以用脚投票。 电力企业为了获取市场， 愿意且必须积极提升经济效率和服务水准， 市场最终实现了资源配置的帕累托最优。但是我们面临的现实却是交易成本为正，且电力行业几乎处于一个完全垄断的市场环境下， 市场规律无法充分发挥作用， 难以通过权利自由交换和公平谈判实现资源有效配置。 因此，需要政府“有形的手”介入，以法律制度、经济政策等形式对经济进行干预。 这里，需要对科斯定理进行演绎，即根据交易成本理论来研究法律制度的设计方案及实施步骤。 倘若某项法律制度必须设立，理应选择设计、实施成本较低的制度，而不再考虑这项制度所带来的收益［8］。 科斯定理立足于实现社会资源有效配置，实现经济效率的帕累托最优， 揭示了交易费用及其与产权安排的关系以及对产权制度安排的影响。 具体到电力行业，因为市场失灵或至少部分机制失灵，所以国家必须出台法律制度来保障用户的选择权。 作为一项必须设立的选择权保障制度， 应当选择制度设计成本和实施成本较低的， 而不拘泥于该制度未来所带来的收益⑦。只有提升供电企业侵害用户选择权的法律责任成本， 才能在均衡博弈中促进企业作出足以保护用户权益的策略选择， 为民众的竞争创造公平的社会环境［9］。 而且，有关权利、责任的规定必须明确、具体、可操作。 如果把科斯定理应用于保障法律的效率，就要消除对法定权利自由交换的障碍，即尽量降低权利自由交易的成本， 使之达到可忽略不计的程度。

目前我国相关法律关于电力用户选择权内容的规定尚且清晰， 但是将侵害用户知情选择权的法律责任主要定为民事责任， 这影响到用户对自身知情选择权的权利估价， 很难实现科斯定理中的自由交换、公平谈判，甚至会缺乏交换和谈判的欲望，更遑论实现法律效率的帕累托最优了。在这种情况下，用户知情选择权的边界较窄，应当从立法、执法、司法层面强化用户选择权侵权的制度设计。 电力行业关乎国计民生，在多数国家均为垄断经营，表面上看，无论是政府干预下的用户权益保护， 还是供电企业自发性的提升经营理念和服务水平， 均导致了供电企业的成本上升、责任加重，甚至某些制度、政策的短期效益为负。卡尔多—希克斯理论认为，一项政策虽然无法获得短期效益甚至会造成短期亏损， 但如果它能够实现长期补偿， 就不失为一项成功的经济政策。 电力用户选择权保护的制度即是如此。

（二）用户基于垄断行业规制而享有的选择权的边界分析

1.认定用户选择权边界的4个构成要件

电力行业采用垄断经营模式有其必然性， 垄断经营充分体现了规模优势。美国经济学家约瑟夫·熊彼特在《资本主义、社会主义和民主》一书中提出了两条著名的假说，即熊彼特假说：第一，企业规模越大，技术创新就越有效率；第二，技术创新与市场集中度之间存在正相关性，市场支配力越强，越有利于技术创新。我国目前正处于社会主义初级阶段，采取措施鼓励和支持电力企业做大做强乃至具备国际市场竞争力是当务之急。但是“竞争法的价值目标是保护竞争而非竞争者”， 对于供电企业违反竞争法、破坏竞争秩序、侵害用户合法权益的行为，必须予以防范和纠正，而非过度保护。

涉及滥用市场支配地位的行政执法案件和民事审判案件，有“三要件”和“四要件”两种不同的认定方式。“三要件”认定方式包括主体身份要件（是否具备市场支配地位）、行为模式要件（是否构成滥用行为）、抗辩事由要件（是否具备正当理由），即查明当事人在相关市场中是否具有市场支配地位、 当事人的行为举措是否属于特定的商业行为、 当事人此举是否有正当理由［10］。 实务中还有“三要件”附加消费者损害分析的方法、“三要件”附加市场竞争损害分析的方法，即“四要件”认定方式。

我们认为，研究供电业务中用户的选择权，可以采用“三要件”附加消费者选择权损害要件的思路，根据主体身份要件 （供电企业具备市场支配地位）、行为模式要件（《中华人民共和国反垄断法》第十七条三至五项）、抗辩事由要件（不具备正当理由）、消费者选择权损害等4个构成要件，对供电企业滥用市场支配地位侵害用户选择权进行边界分析， 对供电企业符合“四要件”的行为认定为侵权行为，依法保护权利边界范围内的用户选择权。同时，对用户选择权不提供超界限的过度保护， 以免损害供电企业的合法权益，影响供电行业的健康发展。

2.滥用市场支配地位侵害用户选择权的法律防范

如果认定供电企业滥用市场支配地位侵害用户选择权，则必须同时符合上文分析的4个条件，任何一个条件不具备， 则侵害用户选择权的滥用行为就不成立。回归到用户选择权边界的问题上，如果上述4个条件的任何一个条件不成立，那么就超出了用户选择权的边界。 在襄阳市华康房地产开发有限责任公司诉国网湖北省电力有限公司谷城县供电公司供用电合同纠纷案⑧中，法院并未认定被告侵犯了原告的选择权， 因为原告受电工程尚未被证实符合相关安全标准，所以供电企业具备不予供电的抗辩事由。在丁自鹏诉国网山东省电力公司枣庄供电公司供用电合同纠纷案⑨中，法院依据《电力供应与使用条例》第二十条“供电方式应当按照安全、可靠、经济、合理和便于管理的原则， 由电力供应与使用双方根据国家有关规定以及电网规划、 用电需求和当地供电条件等因素协商确定”的规定，认定原告要求供电企业向其直供电既不符合当地供电条件，也不符合经济、合理和便于管理的原则， 且交叉供电更易带来安全隐患，因此，应在涉案小区供电设施安全改造后，整体移交直供电，才更为符合上述供电原则。该案中虽然主体要件、行为要件、损害要件均具备，但供电企业具备不予直供电的抗辩事由， 因此法院驳回了用户的诉讼请求。需要注意的是，原告在此类案件中的举证负担较重，应适度把握原告的举证责任，否则将导致用户选择权边界的萎缩。

四、结语

保障供电业务中用户的选择权， 在立法层面要进一步明确知情选择权的权利内容， 并适当加重供电企业侵害知情选择权的民事责任、行政责任。 在执法层面要适度利用“有形的手”，由市场规律和政府调控同时发挥保障作用，加大对供电企业的监管力度，及时处理投诉举报事项。在司法层面要科学界定选择权边界，关注原告在此类案件中面临的举证责任困境［11］，平衡供电企业和用户的权益，既要对侵害用户选择权的行为严格司法， 也要保障供电企业的正常经营秩序，对超越边界的权利请求不予支持。 此外，供电企业应当规避侵害用户选择权的法律风险，对其进行分类、分层管理［12］，在企业内部开展法律风险管理“进岗位、进制度、进流程、进表单”，实现对法律风险全过程、全方位的闭环管理［13］，以提升服务品质，保障用户权益，共同打造国际领先的能源企业。

注释：

① 《联合国消费者保护准则》第三章“总则”第5条、第四章“良好商业做法的原则”第11条。

②参考《国家能源局用户受电工程“三指定”行为认定指引》（国能发监管〔2020〕65号）第3条。

③ 镇雄县供电公司诉黎明化工公司供用电合同纠纷案，云南省镇雄县人民法院（2016）云0627民初4121号民事判决书、云南省昭通市中级人民法院（2017）云06民终2642号民事判决书。

④ 唐永树诉国网安徽省电力有限公司合肥供电公司供用电合同纠纷案，安徽省合肥市中级人民法院（2016）皖01民终157号民事判决书。

⑤ 怀宁县金拱古典装潢材料厂诉国网安徽省电力有限公司怀宁县供电公司供用电合同纠纷案，安徽省怀宁县人民法院（2019）皖0822民初2901号民事判决书、安徽省安庆市中级人民法院（2019）皖08民终2714号民事判决书。

⑥ 窦思林诉巩义市供电公司合同纠纷案， 巩义市人民法院（2009）巩民初字第3343号民事判决书、郑州市中级人民法院（2010）郑民四终字第1471号民事判决书、郑州市中级人民法院（2013）郑民再终字第169号民事判决书。

⑦ 当然，知情选择权保障能够带来多方面的收益，它不仅保护了用户的权益，增加了消费者剩余，而且提高了电力行业的服务水平，提升了用户企业的经济竞争力，推动我国经济可持续发展。

⑧ 襄阳市华康房地产开发有限责任公司诉国网湖北省电力有限公司谷城县供电公司供用电合同纠纷案，湖北省谷城县人民法院（2017）鄂0625民初197号民事判决书。

⑨ 丁自鹏诉国网山东省电力公司枣庄供电公司供用电合同纠纷案，山东省枣庄市薛城区人民法院（2019）鲁0403民初2160号民事判决书、山东省枣庄市中级人民法院（2020）鲁04民终852号民事判决书。