以人为本，新时代特殊教育的新定义
——江苏省特殊教育政策解读（一）

殷雅竹

进入共同富裕新发展阶段，坚持以人民为中心、促进人的全面发展理念日益凸显，特殊教育愈加受到重视。从“关心特殊教育”“支持特殊教育”到“办好特殊教育”，特殊教育的普及水平、保障条件、科学化程度和育人质量得到显著提升。2021 年12 月31 日，国务院办公厅转发教育部等部门《“十四五”特殊教育发展提升行动计划》，该行动计划对特殊教育给出了全面的定义：特殊教育主要是面向视力、听力、言语、肢体、智力、精神、多重残疾以及其他有特殊需要的儿童青少年提供的教育。其中，“其他有特殊需要的儿童青少年”第一次被纳入特殊教育对象范畴。这一定义具有非常重要的历史意义，它标志着我国特殊教育从关注人的静态结果（残疾）到关注人的动态发展（特殊需要），从注重福利保障（残疾托底）到注重科学育人（支持发展），取得了重大突破。江苏省认真学习并贯彻落实国家特殊教育发展新要求，全面落实以人为本新发展理念，深入分析实践中存在的现象和问题，提出了更为细致、可操作的特殊教育新定义。

一、特殊教育实践中的对象缺失

随着脑科学与认知科学的发展，国际通行的特殊教育对象已不采用残疾人（the disabled）这一称谓，而是指特殊需要人士（people with special needs），我国学术界对此也充分认同。［1］但在《“十四五”特殊教育发展提升行动计划》发布之前，我国实践领域中的特殊教育对象通常就是《中华人民共和国残疾人保障法》中所列举的各类残疾人。2021 年12 月31 日之前，不同国家或地区对特殊教育对象的界定不尽相同（如表1所示）［2-6］。

由此可以看出，中国大陆地区与其他国家或地区对特殊教育对象的界定，在实践层面上存在差异。差异也直观表现在特殊教育对象数量占在校学生总数的比例上。2020年全国教育事业发展统计公报显示，中国大陆地区以各种形式招收的特殊教育对象在校生为88.08 万［7］（未包括香港特别行政区和澳门特别行政区），占中小学、幼儿园在校学生总数约0.36%。而日本、英国、美国的该项数据分别约为3.96%、15.90%、14.97%。［8-13］以中国台湾地区2020 年特殊教育统计年报数据为例分析，其学习障碍、情绪行为障碍、孤独症、发育迟缓、身体病弱的学生占特殊教育对象的比例高达69.2%［14］，而大陆地区的官方统计中没有同类数据，勉强可以与之对应的精神残疾类学生，占比为2.9%［15］。

经过比对可以发现，实践领域中，特殊教育对象至少缺失5个方面的群体：一是不符合残疾人鉴定标准的，如注意力缺陷多动障碍、特定学习障碍、情绪行为障碍等患者，他们不是“残疾人”，拿不到“残疾证”，因而也不会被认定为特殊教育对象；二是许多7 岁之前的特殊障碍儿童，他们处在快速生长发育的不稳定状态，如果治疗和干预得当，在很大程度上可以避免终身性功能缺失，因而他们没有也不应当被认定为“残疾人”；三是家长不做残疾鉴定的，许多家长因担心受到社会歧视，不愿意自己的孩子被认定为“残疾人”，故不履行残疾认定手续，致使这批孩子无法被纳入特殊教育对象；四是特殊疾病儿童、特殊才能儿童等，他们都不属于特殊教育对象；五是限于医学诊断水平尚未被识别的。上述这些有特殊教育需求但没有被纳入特殊教育对象统计的儿童青少年，往往以普通学生的身份“沉默地存在”于普通学校中。

“十三五”期间，江苏省就开始寻找这一现象产生的原因，并努力探索解决方案。

二、特殊教育对象类型缺失的原因分析

一是受脑科疾病诊疗水平的限制。美国从2000年起发布孤独症流行病学数据，2021年12月发布的报告显示，美国8 岁儿童中有2.3%患有孤独症谱系障碍。［16］而我国近年才有学者对部分省市儿童青少年精神障碍流行病学进行调查研究。［17］调查数据显示，北京、辽宁、江苏、湖南、四川等省市普通学校6～16 岁学生的精神障碍流行率达17.5%，其中占比较高的包括注意缺陷多动障碍（6.4%）、焦虑障碍（4.7%）、对立违抗障碍（3.6%）和重度抑郁障碍（2.0%）。从江苏省的情况看，各地尤其是县级以下医疗机构对儿童神经发育障碍、精神障碍的精准识别和干预能力普遍不足。

二是特殊教育与普通教育在实践层面的分离。近20 多年来，基层的特殊教育实践基本就是特殊教育学校的教育，对象基本都是有外显生理性残疾的学生，普通学校中的特殊教育需要没有受到足够的关注。对于并非残疾但存在各种学习困难表现的学生，普通学校往往不能识别其特殊障碍，而会将其行为归因为学习态度不端正、习惯养成不足、家庭教养不当等原因；特殊教育学校对此也鲜有关注，未做过系统性研究。加之双方没有协同研究的工作机制，问题一直未能得到揭示和解决。

三是对普通学校中的个性化教育问题始终缺少专业性研究。普通学校存在一定数量的注意力缺陷多动障碍、特定学习障碍、情绪行为障碍、发育迟缓等有特殊教育需要的学生，但各级中小学教科研机构中很少有特殊教育专业人员。一些特殊教育专家有意为之，但往往有心无力，普通教育类学术期刊也较少发表特殊教育方面的文章。与此同时，虽然很多一线教师能够自发研究“学困生”教育问题（中国知网搜索带有“学困”关键词的文章有31726 篇之多），但受专业限制，这些教师缺乏脑科学、认知科学、临床心理学、医学等知识基础，其研究很难有实质性进展。多年来，国家级教学成果奖、全国教育科学研究优秀成果奖中的相关成果也很难解决实践中的特殊教育问题。

四是行政管理部门的问题意识与破解能力不足。我国学术界对特定学习障碍、情绪行为障碍、孤独症等早已有所认识，发表过各种研究成果，也出版了系统性、实践指导性很强的专著。例如，北京大学出版社在2011年出版了21世纪特殊教育创新教材，包含理论与基础、发展与教育、康复与训练等内容，研究范围几乎涵盖所有已被识别的特殊教育对象。但这些重大研究成果往往并未被行政管理部门及时运用于实际工作。

特殊教育对象范畴从“残疾”到“特殊教育需要”的转变，是世界各国特殊教育发展的普遍历程。当前，我国特殊教育实践走到了全面科学认知特殊教育对象的历史阶段。针对上述问题和原因，江苏省从“十三五”时期开始尝试拓展特殊教育的内涵和外延，并逐步完善管理制度和工作机制。

三、特殊教育对象的新定义

为全面、准确地反映特殊教育对象的客观存在，2018 年江苏省教育厅联合省卫生健康委员会、民政厅和残疾人联合会共同发布了《关于加强普通学校融合教育资源中心建设的指导意见》，在全国率先提出普通学校中特殊教育实施对象的新定义：“特殊教育对象包括视觉障碍、听觉障碍、言语障碍、智力障碍、肢体障碍、精神障碍（含孤独症）以及学习障碍、情绪行为障碍、发育迟缓等有特殊教育需要的儿童少年”（以下简称“特需学生”）。这一定义是在吸纳医学研究成果和世界特殊教育发展经验基础上的一次尝试，它将长期隐藏在普通教育学校中的特殊教育问题清晰地描述出来。文件还提出，实施融合教育“有利于培养普通学生健全人格、珍爱生命、勇于担当等核心素养”，“按需配备人、财、物并提供个别化教育服务的思想适用于特殊教育对象，也适用于遭遇意外变故、特殊疾病、疑似辍学等其他困境学生，更适用于每一个具有不同性格禀赋的普通学生”。

江苏省对融合教育的理解包含四层意义：第一，融合教育是一种理念和目标，旨在恢复多样、差异的教育生态，促进特需学生与普通学生协同发展。第二，融合教育是一种安置方式，应尽可能将特需学生安置在普通学校中（包括完全融入普通班、部分在普通班部分在资源教室、基本在特教班3 种方式）；确实不能安置的，也要通过多种方式实现与普通学生最大程度的融合。第三，融合教育是一种教育策略，在教育教学过程中，应当灵活采用各种方式，最大限度地将不同性格禀赋的学生合理组织在共同的教育场景中，实现身心共融、普特共荣、总体教育价值最大化。第四，融合教育还是一种管理制度，把普通教育与特殊教育的资源整合在一起，把教育与医疗、康复、庇护托养资源整合在一起，建立为特需学生提供合理便利和有效服务的人、财、物弹性管理制度。

2022 年，江苏省教育厅等部门联合制定了《江苏省“十四五”特殊教育发展提升行动计划》，将这一定义进一步拓展到所有普通学校和特殊教育学校的特殊教育对象：视力、听力、言语、肢体、智力、精神残疾，以及神经发育障碍（含注意缺陷多动障碍、特定学习障碍等）、情绪行为障碍等有特殊需要的儿童青少年。［18］在医疗专家建议下，定义把发病率最高的注意缺陷多动障碍作为神经发育障碍中的一类单独提了出来。同时，为了兼顾某些行业的规定，定义在文字中有所保留，但9 类特殊障碍儿童青少年作为特殊教育对象已经成为教育、医疗、残联部门的共识，更是全省所有特殊教育从业者的共识。

随着特殊教育事业的发展，相关概念界定也会越来越完善。其实概念和分类本身并不重要，重要的是为下一步解决特需学生的社会交往问题、学习困难问题、因学困或社交障碍引发的精神问题和辍学问题等奠定制度基础。江苏省通过一系列的制度设计，赋予学校基于个体需求实施课程改革的责任和自主权，建立基于循证的因材施教专业服务体系和支持保障体系，努力让每一名有特殊教育需要的儿童青少年都有人生出彩机会。

（《现代特殊教育》编辑部编辑张天慧参与了本文数据和资料的搜集整理，特此致谢）