推进以人为核心的新型城镇化研究
——核心内涵、实现条件与对策

齐娜

（中共宿迁市委党校）

党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》在谈到党的十八大以来党和国家事业取得的历史性成就时指出，党“推进以人为核心的新型城镇化，加强城市规划、建设、管理。”十八大以来，以人为核心的新型城镇化建设取得了重要成就，但就目前来看，在国内外复杂多变的形势下，新型城镇化建设中我们仍存在不少短板和问题，比如当前农业转移人口市民化的质量还不高，相关制度仍然需要完善等等。在我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的重要时期，抓住“十四五”发展机遇，正确理解以人为核心的新型城镇化核心内涵，深入剖析其实现条件，提出切实可行的对策，为中国特色城镇化指明正确路径和方向，对于加快解决新型城镇化建设中存在的问题，有力推动以人为核心的新型城镇化进程，实现我国经济社会高质量发展和全面建设社会主义现代化国家有重要意义。

一、以人为核心的新型城镇化的核心内涵

（一）传统城镇化

新型城镇化是相对应于传统城镇化而言的，传统城镇化以物为导向，重外在、速度和量的扩张，而轻内涵与质量，片面追求经济的高速发展、城市的快速扩张和人口的大批量进城，而不惜牺牲农村的利益、生态环境与文化内涵，我国改革开放后前20年所走的基本就是传统城镇化道路。在传统城镇化的发展模式下，我国暴露出许多突出问题：

一是土地城镇化快于人口城镇化。在传统城镇化的发展理念下，很多地方片面追求城市土地的扩张，快速扩大城市面积，并大力进行房地产开发和基础设施建设，但人口的增长却没有与城市建设开发和土地扩张同步，以至于土地城镇化速度远远超过人口城镇化速度，甚至出现有楼无人、城广人稀的“空城”现象。

二是户籍人口城镇化滞后于常住人口城镇化，人口“半城镇化”现象严重。大量的农业转移人口虽然已经来到城镇并长期在城镇工作生活，但是没有城镇户口，在身份上仍然是农民。即使是已被纳入城镇户口的那一部分人，也并非享受着完全的市民化待遇，离完全融入城市还有相当距离，使得他们处于“半城镇化”的尴尬境地。

三是“城市病”与“乡村病”严重。随着城镇化进程加快，“城市病”开始逐渐显现，房价攀升、交通拥堵、环境资源问题严重……这些让生活在城市的人们幸福感日益下降。同时，农村青壮年劳动力大量流出，而留守在农村的老人、儿童、妇女这些非劳动力人口无力支撑起农业生产和农村的发展建设，导致有地无人耕、田地被撂荒，“空心村”问题突出。

（二）新型城镇化“新”在何处？

那么相对于传统城镇化，新型城镇化究竟“新”在何处？如果说传统城镇化以物为导向，走“外延扩张式”道路，重外在和速度，那么新型城镇化则以人为核心，走“内涵发展式”道路，重内涵和质量。具体来讲，“新”主要体现在：一是坚持以人为核心，着力推进农业转移人口的市民化和人的现代化；二是推动新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化“四化”同步发展；三是优化城镇化布局，深入推进城市群发展，并促进大中小城市和小城镇优势互补、协调发展；四是统筹城乡发展，推动城乡深度融合，缩小城乡差距，实现城乡一体化；五是注重生态文明，强调节约资源和保护生态环境，坚持绿色发展，建设美丽城镇；六是强调文化传承，保护人文历史和传统风俗，注重挖掘城市特色，着意打造有历史记忆、人文底蕴、城镇特色、传统与现代并蓄的人文城镇。

（三）“以人为核心”的新型城镇化的内涵与特征

新型城镇化坚持以人为核心，意味着新型城镇化是紧紧围绕着人来推进的，其本质和终极目的是实现人的城镇化，即让人在身份、行为观念、素质能力等方方面面实现由乡到城的转变。具体来看，新型城镇化的“以人为核心”主要包含以下三个方面的内涵：一是转移人，让农业人口在地域上实现由乡到城的转移；二是满足人，即满足农业转移人口和城镇居民的物质、精神需求，保障其各方面权益，不断提升其生活质量，实现幸福美好生活；三是提升和发展人，即不断提升城镇人口的素质能力，促进人的全面发展，使其各方面的素质和能力能够与城镇现代化发展要求相适应，从而推动城镇化进程。

以人为核心的新型城镇化作为当今指导中国城镇化发展方向的重要理念，有哪些基本特征呢？

首先，其根本出发点是满足人民群众对美好生活的需求。传统城镇化将城镇本身的建设和发展放在第一位，要人服务和满足城，而新型城镇化则将人的需求放在第一位，要城服务和满足人。也就是说，新型城镇化从人的需求出发，城镇的建设和发展根本上就是为了满足人民群众对美好生活的需求，为了提升人民的获得感、幸福感和安全感。

其次，其本质是实现人的城镇化。这主要是针对农业转移人口这一群体而言的，是指让其在身份、行为方式、价值观念、素质能力等方方面面实现由乡到城的转变，最终成为真正意义上的市民。要想实现这一目标，既要通过深化户籍制度改革破除其身份障碍，又要通过教育引导，使其在行为观念、能力素质等各方面成为真正的城市市民。

最后，其目的是实现城镇经济社会发展与人的全面发展的有机统一。城镇经济社会发展与人的全面发展不是割裂开来的，而是相互促进的关系，新型城镇化将这两者有机统一起来，作为自身发展的目的。一方面，要通过人的发展为城镇经济社会发展提供动力，另一方面，也要通过城镇经济社会发展来为人的全面发展提供更完善条件和坚实保障。

二、以人为核心的新型城镇化的实现条件

（一）科学决策：市场主导与顶层设计相结合

新型城镇化的总体规划与建设需要有科学决策，只有在正确科学决策的引导下，新型城镇化才会沿着正确路径和方向推进。对城镇建设与发展的决策要坚持市场主导与顶层设计相结合。首先，在新型城镇化进程中，各类生产要素是在市场机制的调节下不断地流动，同时不同群体的复杂、多元、个性化需求也只有市场才能满足，因此新型城镇化的建设与发展应由市场来主导，让市场在资源配置中起基础性作用。其次，市场不是万能的，还需要科学的顶层设计，发挥政府的宏观调控作用，政府要完善相关制度，为推动新型城镇化提供良好的制度环境，并不断完善城镇公共服务体系，加强城镇的基础设施建设，还要积极引导各类城镇化主体，规范其行为。

盆腔炎是临床常见的妇科疾病，主要分为慢性盆腔炎和急性盆腔炎两种。其中慢性盆腔炎主要是由于急性盆腔炎我能治愈或者因为患者体质较差，病程迁延导致，临床表现主要为下腹部坠胀、疼痛和腰骶部疼痛，对于性交后和月经前加剧[3]。对于病程较长的患者来说，盆腔炎还可能导致患者出现不孕、失眠、神经不振和输卵管妊娠的症状，不仅影响患者的身体健康，还会给患者的心理健康造成很大的损伤[4]。

（二）动力来源：人参与和推动城镇化建设的机会、意愿与能力

新型城镇化的主体是人，其发展动力也来源于人，想要在最大程度上激发人推动城镇化的动力，就要提供人参与城镇化建设的机会，激发人参与和推进城镇化的意愿，提高人推动城镇化的能力。首先，要让每一个城镇化主体都拥有平等、充分参与城镇化建设的机会和权利，为其提供广阔、优质的发展空间和环境；其次，要努力增强每一个人对城镇的归属感、认同感以及主体意识，使其有想参与、推动城镇化的意愿，充分调动其主动性；最后，通过教育培训，提升就业创业能力、文化水平和综合素质，促进人的全面发展，使其具有与城镇现代化发展要求相适应的能力素质，提高其推动城镇化的能力。

（三）强稳保障：物质、环境与制度

推进以人为核心的新型城镇化，还需要为每一个人能在城镇中高质量生存和发展提供强稳、坚实、完善的保障。首先要提供坚实的物质基础和保障，其中最重要的是要加强城镇的产业支撑，以产业来推动城镇经济发展，促进城镇建设，为城镇提供强大的物质和经济基础；其次还要提供生存环境上的保障，良好的生存环境不仅关系着人的生命健康，也可以实现城镇的可持续发展，要做好生态环境的保护和治理，为城镇主体提供美丽宜居的生活环境；最后要提供制度上的保障，要进一步深化户籍制度改革和农村土地制度改革，加快完善各项社会保障制度，为农业转移人口扫清身份障碍，充分保障其各方面的权益，让人们生活得更安心、更踏实。

三、推进以人为核心的新型城镇化的对策

（一）城镇

1.大力加强深刻体现人的发展需求与权益的城镇规划与建设

以人为核心的新型城镇化的价值追求是让人们生活得更美好，满足人民对美好生活的需求，充分保障人民各方面权益，因此在城镇的规划与建设中，从城镇空间规划到城镇发展方向的确定，从公共设施建设到建筑风格设计，都要充分体现人本身的需求和权益，以提高城镇人口生活质量为目标。比如江苏省宿迁市近年来聚焦环境更优美、功能更完善、居住更舒适，着力打造15分钟便民生活圈，让居民在15分钟之内就可以办事、购物、休闲健身、就医，有效解决居民在政务服务、生活配套服务等方面的需求，使市民的幸福感大大提升。

2.推动城镇治理体系和治理能力现代化

城镇治理体系和治理能力现代化是新型城镇化的必然要求。在治理体系上，要构建多元主体共同参与、上下联动、跨区域、精细化、长效化的共治共建共享的城镇治理体系，统筹经济发展、社会长治久安、人民安居乐业，增强治理的系统性和协调性；在治理能力上，要充分利用高新技术，推动城镇治理智能化，着力打造智慧城市，比如利用大数据、云计算和共享信息平台来提高城镇的风险管控能力，利用全覆盖的监控系统时刻保障城镇居民的生命财产安全等等，同时还要提高城镇治理人员的素质和治理能力，使服务与管理更科学、更文明，充满人性关怀。

良好的人居环境能保障人们的生命健康，提升幸福感和生活质量，是以人为核心的新型城镇化的题中之义。要解决传统城镇化中破坏生态、污染环境的突出问题，避免走先污染后治理的老路，加大空气污染、水污染、土壤污染防治力度，加快改造传统产业，严格整治排污超标企业，大力推广无污染技术，发展清洁生产，积极推动低碳循环经济和绿色发展，保护城镇生态环境，加强城镇绿化建设，构建和谐的城镇生态体系和美丽安逸的人居环境，为城镇居民的健康和高品质生活提供保障。

（二）人口

（1）机会和意愿：有序推进农业转移人口的市民化，推动流入人口享有与本地人口平等的基本权利、基本公共服务和就业创业发展空间，增强城市归属感和认同感。

想要充分发挥人在城镇建设与发展中的主体作用，就要给予每一个城镇人口参与城镇建设的机会，激发其共同推进城镇发展的意愿。首先，要进一步放开落户限制，加速推进农业转移人口市民化，推动每一个城镇人口，特别是流入人口平等地享有基本权利、公共服务、社会保障，让每一个人都拥有广阔的就业创业发展空间和全面参与城镇建设的机会；其次，不仅要在客观上给予其发展机会，还要通过使其深度融入城镇，不断增强其对所在城镇的归属感和认同感，从而让其在主观上有想参与城镇建设、推动城镇发展的意愿。

（2）能力：着力提升人口素质和能力，通过理念观念、综合素质、职业技能、社会能力等方面的教育和培训，推进人的现代化和社会化，提升城镇化建设主体质量。

想要真正让人成为切实推动新型城镇化的力量，仅仅给予其机会、激发其意愿是不够的，还要通过提升人口素质和能力，促进人的全面发展，来提升城镇化建设主体的质量，使其具有与城镇现代化发展要求相适应、能够切实推动城镇化进程的能力。一方面，要培育其现代化理念，着力提高其文化水平和综合素质，推进人的现代化；另一方面，要加强职业技能培训，提升其就业创业能力，并提高其社会参与、学习适应社会行为规范等社会能力，推进人的社会化，使其可以更好适应、融入城市社会生活，积极作用于社会。

（三）制度

1.深化户籍制度改革

想要推进以人为核心的新型城镇化，必须加快推进农业转移人口市民化，首先就要破除其身份障碍，让其在户籍身份上实现由乡到城的转变。因此，要继续深化户籍制度改革，进一步放宽放开落户限制，并逐步剥除附着在城市户口上各种福利，使户籍恢复其人口基本信息统计的本身功能，同时要让流入人口享有与城市居民平等的基本公共服务和各项福利待遇。当然，户籍制度改革不是一蹴而就的，其中涉及各部门与各地方的利益协调问题，因此要加强顶层设计和总体规划，协调好各部门及各地方利益，统筹兼顾、有序推进。

2.深化农村土地制度改革，完善土地流转制度

推动农业转移人口市民化不能以牺牲其在农村的既有权益为代价，要保障好进城农民在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，解决好其后顾之忧。并要深化农村土地制度改革，赋予农民对“三权”更大的处置权，支持、引导其依法、自愿、有偿转让以上权益，加快完善农村土地流转制度，建立土地流转的信息平台，不断规范、简化流转程序，建立城乡统一的土地流转市场体系，让农民在农村的产权可以通过市场途径变现，使其可以带着财产进城，作为其在城市更好生活、创新创业的资本。

3.健全社会保障体系，建立城乡统一的社会保障制度

想要推进以人为核心的新型城镇化，让人们能在城镇中更好生活，需要提供完善的社会保障，让人们无后顾之忧，可以生活得更安心、更踏实。当前我国社会保障体系仍不够完善，离全覆盖还有一定差距，因此要进一步健全社会保障体系，建立城乡统一的社会保障制度，使农业人口在农村参加的养老、医疗等保险规范接入城镇社保体系中，实现城乡社保制度的对接，并要进一步扩大城镇社保体系的覆盖范围。同时要提高社保服务水平，精简办事流程，完善信息平台，努力为城镇人口提供更加规范、高效、便捷、智能的社保服务。

4.进一步完善财税制度

虽然当前中央大力倡导以人为核心的新型城镇化，积极推动农业转移人口市民化，但地方城镇政府却面临一个现实问题，就是每一个农业人口转化为市民，城镇政府都要承担包括各项社保福利支出的市民化成本，这无疑给城镇政府带来巨大的财政压力。想要推动农业转移人口市民化，就要进一步完善财税制度，缓解城镇政府的财政压力。首先要完善地方税体系，确立主体税种，充分保障地方政府的财政收入；其次要厘清中央、流入地、流出地政府的责任，将财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩，对流入地政府给予更多支持；最后要建立中央政府、地方政府、企业和个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，明确不同成本的承担主体及责任，减轻地方政府负担。