传统政治谏议的政策话语视角解析

林 讷 言

(英国伦敦国王学院,伦敦 WC2R 2LSStrand)

政策话语是关于现实社会问题与社会实践的“映像”或“呈现”,研究话语即是“透过”话语研究它所反映的客观社会之特征。政治谏议是中国传统国家治理中的一种特殊的文体,主要是指以文章形式的进谏,直接呈送君主和最高决策中枢,大多采用奏章、策问、疏、书、折、札等表现形式,能发生重大影响的谏言都是进谏者深思熟虑的产物,并具有明确的目标、翔实的材料、充分的论证,极具说服力。社会的“元话语”作为政治权力中心的话语,具有普遍的适应性,元话语的生产者则牢牢掌握着整个社会的意识形态话语权。

公共政策是话语建构下的产物。在政策过程的话语建构解释模型中,决策者不是为了回应所谓的“客观”社会问题或在特定时期进行一些政策选择或变迁,而是针对社会“问题”自身、相关群体的“身份”以及政策方案之“合理性”依据,运用一定的话语论证策略,进行特定建构从而服务于自身意图的体现。政策过程主要呈现为一系列的行动,即先确定一个特定议题,再赋予其一定的意义,并通过话语宣称与竞争,最终形成能够反映主导地位的政策话语的政策产出。传统政治谏议作为最有代表性的政策话语不仅直接影响、参与国家大政方针的制定和执行,而且极大地制约和导引各个朝代政治治理的走向,在传统国家治理中具有不可或缺的作用,从中凸显了在国家治理中的政策话语功能。本文就是循着工具-对象-工具与对象的结合-历史实践检验的思路,对私人意见如何转变为国家公共政策的机理及其一般规律进行深入细致的分析与研究。

一、政策话语分析:何以可行与如何进行

话语分析最早出现于20世纪50年代,从语言学研究中产生,发展到70年代之后逐步成为一门新的学科。话语分析在20世纪80年代被应用于社会学、政治学等社会科学领域,之后,更多的公共政策研究者开始关注话语分析,并逐渐有更多人意识到话语分析能够提升对政策的理解。

政策话语分析之所以可行,很大程度上取决于话语自身的功能和属性。话语所表达的是一种社会关系,一个人在社会结构中所处的位置决定了他表述的方式、内容以及倾听的群体,这体现着一种权力关系[1]。在一个社会中,更大的权威与权力主要掌握在拥有话语权的阶层或集团手中,他们利用已有的权威与权力争夺并控制话语权,同时进一步借助话语权再生产更多的社会权力与关系,进而使自己在社会结构中的地位更加稳固。作为一种认识世界和引导实践的工具,竞争性是话语与生俱来的特性,在面对具体的社会事件时,话语被处于金字塔顶端的政治权力运用起来,给予社会事件一定的意义,再经过话语宣称与竞争,从而得到其他人或者群体的认同,形成完整的社会关系。这种权力的运作方式能够运用话语平稳地、隐蔽地、非暴力地把强制运行的社会关系变得非强制化,可以尽量避免运用暴力方式所带来的弊端,维护社会的稳定。公共政策不仅是合理分配社会利益的过程,还是行政组织和其他社会主体为了实现集体行为,参与沟通和信息共享的过程。我们从话语的视角分析公共政策,可以更好地洞悉隐藏在政策背后的不同群体之间的利益及博弈,充分理解行政组织是如何运作的。“话语”在政策过程中的功能主要包括:包装政策理念、描述政策偏好、断定因果关系、建构政策问题、提出政策建议、阐述政策主张及推销政策方案等。话语在一定程度上能够改变行动者对于相关政策的理解,从而影响其行动偏好,增强其政治能力。因此,在解释政策以及政策变迁的过程中充分利用话语,有利于我们深入到政策制定过程的内部,理解其内在的形成机理,从而加强我们对于政策的理解。

政策话语分析是展现和批判人们对于政策问题的意义建构过程,主要通过分析一系列语言或非语言的材料来实现,即对体现政策的口头表述、文本表述、历史事件的表述及辩论等材料分析。建构主义、诠释学、现象学形成了政策话语分析的基础。政策话语分析重视话语在政治过程及政策制定过程中的影响。之前对于公共政策的研究主要是运用经济学、实验、统计等研究方法,在面对一些社会问题时,主张运用科学知识解决,这属于实证主义的公共政策研究。实证主义政策研究只关注结构性因素的限制作用和利益激励下的竞争性互动过程,存在着许多限制与弊端。在建构主义哲学思潮的影响下,社会现实或社会问题的“客观性”遭到了解构,导致科学主义者无法追求到有效的科学知识。面对一些社会问题与矛盾,传统实证主义的政策科学范式并不能从根本上解决矛盾,还会继续产生更多的社会压力,这些压力也进一步推动着公共政策研究范式的发展。经过对实证主义研究范式的反思,萌发了后实证主义“否认社会客观性的存在,重视观念与话语的作用,主张权力关系、结构与行为主体的相互建构”的政策研究方法。后实证主义政策研究不同于传统政策研究方法,它主张系统性地分析与理论建构语言、论证与文本材料的内在关系,重新理解和解释公共政策及政策过程的本质。从实证主义的政策研究转变为后实证主义政策研究,实质上就是哲学本体论与认识论取向的转变。

现代公共政治研究的一个重要主题就是政治过程研究,政治过程研究的对象主要是特定政策议题、政策的选择与政策变迁的整体过程,通过对制定与实施政策的过程进行动态分析,探清其内在运作机理,理解驱动选择与变迁政策的因果机制,总结其内在的规律,从而改善政策的制定与实施。研究分析影响政策话语竞争(即政策选择与变迁)的主要因素要遵循以下原则。

一是话语自身的合理性分析。话语作为一种理解社会“现实”的方式,其中所包含的“故事情节”的合理性程度存在着竞争,具体来说就是在面对某一个社会“现实”或“问题”时,每一种特定话语都要讲述其产生原因、内在本质,以及如何应对与谁来应对等内容。不同的话语宣称会通过寻求有利于自身的证据来论证,从而争取更多人对于自己话语的认可与支持,力求实现“真理性”,即让话语具备真实性、正确性和可信度。面对众多的话语,社会公众只会认可与支持具有“科学合理性”论证的话语宣称,无法认同缺乏“合理”论证的话语,同时面对一些主导政策话语中所存在的不合理因素,其他话语行动者也会挑战其权威性。

二是宏观情境因素。话语的产生、传播、变化以及作用的发挥,并非产生于“真空”之中,而深处于特定社会、经济、政治与文化脉络之中,同时也离不开现实制度结构的影响。外在于场域的宏观情景因素对于话语的产生与发展的影响不容忽视。情景因素主要包括所在国家的历史文化传统、社会核心价值观、经济发展条件以及国家建设的发展方向等,甚至还包括一些偶然突发的社会事件。宏观情境因素为话语的正当论述限定一个范围,只有在这个范围内,话语才有存在的正当性。

三是话语行动者的资源与权力地位。话语除了要呈现一些表面的内容外,还深入于一定的社会关系之中,并运用所背靠的权力资源来影响话语竞争的结果。首先,政府、市场、专家或新闻媒体作为最重要的话语行动主体可以运用政治、经济、知识、信息等资源,来影响自己话语宣称的内容和提高话语的竞争力。其次,话语权的重要性及话语宣称“机会”的多少取决于话语行动者在制度性权力结构中所处地位的高低。如果某一话语行动者在社会关系网络中相对于另一个话语的拥有者具有更高的地位,他便在话语宣称的机会及话语竞争方面具有更大优势,也能获得更多人对于其话语的支持,从而在话语竞争中脱颖而出,使其话语成为主流话语。

四是话语行动者的策略使用。话语场域中存在着各种各样的社会话语与政策话语,一个成功的话语宣称活动,不仅需要话语行动者拥有深厚的资源及在社会结构中的较高地位,还需要采用科学合理的策略即各种类型的话语宣称与论证策略。只有这样才能从众多话语的相互竞争中脱颖而出,成功进入政策议程,实现政策产出。公共政策的话语建构过程就是运用人物描述、数字、对比等论证手段及策略进行沟通与说服的过程,其内容既包括学理的讨论,又涉及情感唤起和道德诉求。

五是政策经验反馈。政策的制定具有历史性,新政策是在以往政策实施结果的基础上,对以往政策进行批判继承而形成的,因此客观评估当前政策的实施情况可以完善已有的政策及为政策的变革夯实基础。政策经验的反馈一般可以分为两种情况,一种是正向的、积极的反馈,一个政策的实施效果比较好,能够顺利地解决社会上所存在的“问题”与“矛盾”,这种较好效果能“强化”主导政策话语,能够让该政策话语再次遇到同类“问题”时,可以更加积极主动地解决该“问题”,从而“顺其自然”地主导政策场域。另一种是负面的、消极的反馈,当一个政策实施的效果不理想,并没有达成预期设定的目标,无法有效处理它所针对的“问题”时,这种不理想性会影响主导政策话语的“可信性”与“权威性”。而以往一些被摒弃的“异质”话语将重新获得在新的政策场域主导政策话语权的机会,原来的主导政策话语需要收集更多有利于自己的“证据”来进行合理性论证,为再次在话语竞争中取胜寻找更多的支撑。政策经验的反馈可以被政策或话语行动者当作一种重要的资源充分利用,从中吸取有利于话语宣称的积极因素,从而提升自身政策话语宣称的可信度与说服力。

二、传统政策话语实践及其功能发挥

公共政策话语作为关于集体行动规划的语言表述,是一种能够传递到相关集体成员并被他们理解、认同或反抗、遵从或抵制的符号信息。话语分析强调话语生产过程中受到的语境因素的影响,包括言语者“为何这么说”,话语事件和社会、文化、政治结构(即语境)之间的关系是什么[2]。在传统政治治理体制中,政治谏议要发挥元政策话语功能必须要依托即政治意见的反映渠道,也就是说,自秦汉以来中国在政治治理中形成了一套较为完善顺畅的表达渠道,以皇帝为核心的最高权力中枢依据这些信息并做出决策,主要渠道包括皇帝的问题咨问;官员选拔考试中的策论;监察御史将巡查和出使地方所获得的情况及时向皇帝汇报制度。通过这些行之有效的信息渠道和决策方式,政治谏议被采纳就会直接转化为国家治理的各项具体政策和措施,就会在实际政治治理中发挥巨大作用。

政策话语作为一种社会构建,在社会实践中发挥着积极的构建作用。政策话语对于公众来说,可以影响公众对于单个社会事件的态度甚至影响公众的认知结构。对于社会结构来说,政策话语能够影响公众议程的设定以及相关行动的制度化过程等。组织间协作需要以话语建立起的集体认同为基础,行动者与话语之间通过互动,形成制度化过程,进而建构社会。政策话语通过政策的制定和贯彻落实达到了“以言行是”和“以言取效”的目的,在政治治理中呈现出不同表现形式和历史作用,具体来说主要包括。

第一种是事关国家大政方针的政治谏议直接进入权力中枢,形成决策,对国家治理和历史走向发挥重大影响。这类政治谏议在历朝历代都有很多,譬如魏征对唐太宗李世民的谏议就与贞观之治的出现具有密切的联系,清代此类谏议的影响由于距今时间跨度小的原因,表现则更为明显,如林则徐的禁烟谏议对清朝当时的决策及其以后的历史影响都是巨大的。西方列强为了打开闭关锁国的中国,占领中国市场,使用了走私鸦片的手段,而鸦片在国内的泛滥不仅直接导致中国白银大量外流,引起社会经济的混乱,还严重损害了中国民众的身心健康,导致社会动荡不安。在这种局面下,林则徐毅然上书,痛陈:“若(鸦片)犹泄泄之,是使数十年后,中原无可御敌之兵,且无可以充饷之粮。”并主动请缨,担当起禁烟之重任。林则徐的奏章打动了道光皇帝,清政府采取了坚决的禁烟政策,并任命林则徐为钦差大臣赴广州办理,由此引发的虎门销烟以及鸦片战争的爆发,成为中国进入新的历史时期的开端。同样,在19世纪60年代的洋务运动中,曾国藩和李鸿章关于建议“送幼童出洋留学,使西人擅长之技,中国皆能谙习,以渐图自强”的奏折,不仅开西学东来之风气,而且幼童留美事业对近代中国的发展也产生了极大影响。

第二种是没有得到重视或采纳,以至于造成巨大社会动荡,间接导致国本动摇,甚至改朝换代的政治谏议。譬如黄巾起义的爆发、扩大、失控与东汉朝廷密切相关,在起义前后由于朝廷轻视了大臣的谏议和张角的势力,直接加速了起义的进程,改变了东汉的命运。司徒杨赐对于逐渐扩大的黄巾曾上书,“今若下州郡捕讨,恐更骚扰,速成其患。且欲切救刺史、二千石,简别流人,各护归本郡,以孤弱其党,然后诛其渠帅,可不劳而定”。然而,杨赐的上书并未得到重视,皇帝对于黄巾势力视而不见,任由其不断发展壮大。杨赐上书不受后,在距离黄巾起义爆发已经仅余一年时,刘陶又与奉车都尉乐松、议郎袁贡联名上书,曰:“圣王以天下耳目为视听,故能无不闻见今张角支党不可胜计。前司徒杨赐奏下诏书,切救州郡,护送流民,会赐去位,不复捕录。虽会赦令,而谋不解散。四方私言,云角等窃入京师,规视朝政,鸟声兽心,私共鸣呼。州郡忌讳,不欲闻之,但更相告语,莫肯公文。宜下明诏,重募角等,赏以国土。有敢回避,与之同罪。帝殊不悟,方诏陶次第《春秋》条例。明年,张角反乱,海内鼎沸,帝思陶言,封中陵乡侯,三迁尚书令。”面对更加复杂的局面,灵帝成为了一个关键,决定着动乱是否能够爆发,然而灵帝并未发挥其相应的作用。黄巾军起义的爆发虽说有着众多因素,而东汉王朝对张角的误判、对大臣谏议的轻视则是直接因素。

第三种是抨击时政弊端,揭露权臣祸国,同时指出皇帝的过失与缺点,从而引发杀身大祸的政治谏议。这类政治谏议多发生在皇帝昏庸、政治黑暗的时代,历朝历代比比皆是,尤其以明代最为典型。明代虽然政治黑暗,但明代官员敢于谏言、抨击时政,敢言之风盛行,明代官员在传统“五谏”说的基础上,主要采取婉言讽谏、敢言直谏、犯颜强谏的方式进谏。其中,明代官员又往往借助灾祸异象、古训、祖制以及自劾不职等方式进行婉言讽谏。明代官员的进谏实践与前代相比,具有着群体性的直谏、强谏等显著特点,不断丰富着中国古代的进谏理论。明代虽谏无专官,由言官掌言责,但进谏的官员不限于言官,涉及层面广泛,具有浓厚的进谏风气,且传统的进谏戒律较少。明代官员具有特色的进谏模式,从侧面表现出为了维持士人政治,士大夫们所进行的努力,以及明代文官集团的成长。但一些进谏官员悲惨的结局,反映了在膨胀皇权的挤压下,士大夫政治呈现日薄西山的态势。嘉靖时期,海瑞对世宗的大胆批评无疑是明代官员在万历以前对皇帝最闻名的大胆批评。嘉靖四十五年(1566),户部主事海瑞上疏,警告世宗,“天下不直陛下久矣”,公然指责世宗“之误多矣,其大端在于斋醮”,嘲讽所谓“嘉靖者,言家家皆净而无财用也”,其犀利和毫无顾忌令世宗暴跳如雷。海瑞上疏时“自知触忤当死,市一棺,诀妻子,待罪于朝,僮仆亦奔散无留者”[3]。明朝官员谏议被下狱、廷杖致死的大有人在,像兵部主事李文祥、万历进士黄尊素、左佥都御史左光斗、左副都御史杨涟都因上书言政、抨击时弊、批评皇帝、触犯龙颜而难逃一死,至于户部主事海瑞之所以逃过一劫那是皇帝突然驾崩,实在是幸运中的幸运。

综上可以发现,传统政策话语在实践中表现出了许多鲜明的特点,如现实问题的针对性,这是几乎历朝历代所有政治谏议必备的特征,也是政治谏议切中时弊、兴利除弊,发挥作用的关键所在。其余还有参与决策的直接性,话语概括的凝练性,历史影响的重大性,等等。但也要看到,在农业社会中,由于传播技术落后,各种信息很难在寻常百姓之间进行传播。信息对于统治者而言是一种十分重要的权力资源,他们依靠垄断的信息资源,建立等级森严且高度集中的官僚制度,保障社会的正常运行,同时高度垄断的信息资源也能进一步强化统治者的权威。在社会治理体系中,社会信息层层上传至统治者集团,经由统治者集团做好决策,然后决策信息再逐层下达,形成了一套与金字塔式权力结构相对的垂直信息传播体制,信息在这套体制中只能上下垂直流动。最高统治者位于金字塔的顶层,掌握信息的决策权,拥有着代表一切的意志。而寻常百姓作为社会结构的最底层,也作为信息传播体制的最底层,只能被动接受且绝对服从上一级所传达的信息,从而导致寻常百姓不具备参与公共事务的机会与能力,无法形成主体化的个人意志。

三、传统政策话语生成的内在机理--以清末李鸿章筹海话语为例

元政策话语的形成是一个有条件的、动态博弈过程,从具体功能的发挥来看,话语除了要描述世界外,更重要的则是积极地“构成”或“创造”世界。“公共政策是由语言所构成的,不论是书写或口头表达的形式,论证都是政策过程所有阶段的核心”[4]。1874年12月24日,晚清重臣李鸿章所上的《筹议海防折》不仅说理透彻、观点鲜明、论证充分,而且在中国近代海军建设过程中也非常典型地再现了元政策话语形成的过程和规律。

首先,问题的发现与话语的选择。任何过程都有其逻辑起点,对于公共政策的制定而言,客观存在的社会问题就是其逻辑起点。在面对同一社会问题时,不同的主体依据不同的认知与利益诉求会做出不同的宣称活动。因此,一个社会问题并不是“单数”的存在,由于存在着众多不同的主体,他们在面对同一现象会做出不同的判断并产生不同的理解,做出不同的行动,“单数”的社会问题会成为“复数”的存在。此时见微知著、未雨绸缪的发现力、辨别力、洞察力、预判力就显得格外重要。“筹海”政策话语的产生既是19世纪60年代维护中国海洋安全的迫切需要,也是自鸦片战争以来中国海防问题凸显的延续。1874年,日本出兵台湾,虽最终和谈,并未开启中日战端,但此事震动了中国朝野上下,并在朝廷内部引发了一场关于海防的大讨论。李鸿章在《筹议海防折》中提到:“历代备边,多在西北。今则东南海疆万余里,各国通商传教,来往自如,糜集京师及各省腹地,阳托和好之名,阴怀吞噬之计,一国生事,数国构煽,实为数千年未有之变局!轮船电报之速,瞬息千里;军器机事之精,工力百倍。炮弹所到,无坚不摧;水陆关隘,不足限制,又实为数千年未有之强敌!”李鸿章不仅深刻分析了严峻的对外形势,还意识到海军海防问题是一个新的社会问题需要提到新的高度来认识:“居今日而欲整顿海防,舍变法与用人,别无下手之方”[5]。

可见,政策话语并非处于“真空”之中。情境要素约束着话语的形成及其作用的发挥,情景要素在行动者使用特定策略时,还能作为一种“资源”服务于话语竞争。当话语行动者对决策者进行游说时,不仅可以使用传统的运用组织与物质资源的策略,还可以充分运用各种象征与修辞策略手段,例如叙述故事、暗喻、对比等,其中不仅包括理性的论辩,同样还具有情感唤起与道德诉求。李鸿章“数千年未有之变局”与“数千年未有之强敌”无疑起到了振聋发聩的作用,使他的奏折产生了极大的震撼力和说服力。

其次,话语场域中话题的转换。场域作为一种“关系性”空间,并不是某种简单的地理或组织概念,它可以被定义为在各种位置之间存在的客观关系的网络或构型。在场域的空间中还充斥着冲突与竞争,身在其中的参与者相互竞争,充分运用场域内能够发挥有效作用的各种资源。正是在这种场域中,私人见解经过讨论、辩驳、筛选而获得了多数人的认同,从而获得了政策话语的公共属性。李鸿章和丁日昌二人主张海防的旗帜十分鲜明,除此之外,还有其他方面的不同观点:一是以左宗棠为代表的海塞防并重论,其主张既不能放弃塞防,又要注重海防,同时反对三洋海军的划分;二是来自封建顽固官僚士大夫的反对,如于凌辰在复奏中攻击“李鸿章、丁日昌直欲不用夷变夏不止”。另外,还有刘锡鸿也写信责问,认为并不用“恃乎船械”御夷[6]。

可以说,影响政策制定的关键环节就是话语场域,社会现象在这一场域中从私人见解转变为“政策议题”。各种政策话语围绕着特定政策议题,在经过激烈的竞争之后,“获胜者”将进入决策场域。李鸿章、丁日昌等人的意见正是通过这一场域中的激烈交锋才得以进入清政府的决策中枢。

再次是“话语联盟”与“故事情节”的建构。“话语联盟”是政策竞争中的关键“行动者”。这种“行动者”是由进行话语宣称的主体、内容、话语实践及其所用策略共同构成的整体。话语联盟就是以非化约主义的方式,运用一个中层概念关联话语间的互动与个人的策略行动。在“筹海”引发的激烈讨论中,李鸿章积极沉着应对,除了继续鼓励支持丁日昌外,还与王凯泰等人讨论海防问题并讲述自己的海防观点,以争取更多的支持。督抚们通过讨论认识到铁甲舰的优势,一致认为要运用这一海防利器建设外海水师。但是,督抚们对于是自己造船还是向西方购买船只等意见则并不统一。话语同盟的建立,使李鸿章在此次筹海论证中逐渐占据上风和主动。显然,“话语”在话语联盟中所具有的“故事情节”是较为清晰和连贯的,成为一种“结构化”后的意义宣称存在。话语宣称的核心内容是将话语联盟黏合为一个不可分离的整体,从而使话语更具真实性与可信度,获得更多社会主体的认可。“话语能力”直接影响话语竞争的结果,要拥有更高的“话语能力”就需要话语本身拥有真实性、正确性及可信度,还需要话语行动者拥有更多的资源和权力地位,并合理运用各种策略,寻找并利用政治机会,来争取权威决策者的关注与支持[7]。此后的北洋舰队的筹建就充分证实了这一点。

从某种程度上说,政治是一种话语存在。从1874年12月10日李鸿章上疏《筹议海防折》到1888年北洋舰队成军,在历时14年的海军筹建过程中,“筹海”话语成为一种具有元政策属性的政策话语,在海军筹建过程中起到了巨大作用,建构起中国近代海军建设的“故事情节”,表现出政策话语产生于社会实践,同时对社会具有一定的反作用,并积极在社会实践中参与构建。由此勾画出政策话语在“社会现象-社会问题-政策议题”转化过程的一般规律,即在特定的社会情境下,社会行动者展开策略性行动,充分利用所掌握的资源,赋予所关注的社会现象以意义,从而完成不同社会问题的建构,这些“问题”在社会场域中进行“意义竞争”,在其中获胜的“问题”将进入政府议程,并进一步发展为政策议题,进而力求解决相关问题,或者实现自己的意义宣称的制度化,最终使居于主导地位的政策话语的内容从政策产出中反映出来。

总之,政治谏议是中国传统国家治理中最为重要的制度建构之一,在历代国家治理中,尤其是在许多重大的历史转折关头发挥了决定性、不可替代的作用。当然,任何一项制度既不可能只有利而无弊,也不可能历久必变、始终如一,关键在于如何分清其运行机理,去粗取精,兴利除弊,为我为今所用,既要不为“浮云遮望眼”,又能“识得庐山真面目”[8]。