请示报告制度的历史演变、内涵要件与功能锚定

骆良虎

（复旦大学 马克思主义学院，上海 200433）

习近平总书记指出：“请示报告制度是我们党的一项重要制度，是执行党的民主集中制的有效工作机制，也是组织纪律的一个重要方面。”〔1〕767请示报告 制 度是我们党 的领导制度 和组织制度的重要组成部分，其发轫于建党之初，在我们党领导中国革命、建设和改革的过程中逐步得以确立并不断发展完善。进入新时代，为了进一步完善请示报告制度，我们党制定了《中国共产党重大事项请示报告条例》（以下简称《条例》），并于2019 年1 月31 日起开始施行。《条例》依据《中国共产党章程》和《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等党内法规而制定，对请示报告制度的执行落实具有重要推动作用，有助于贯彻民主集中制、加强党的政治建设和维护党中央权威。

一、请示报告制度的历史演变

（一）请示报告制度的发轫时期（1921—1948年）

严密的组织规矩和严格的组织纪律是中国共产党的重要特征之一。我们党自建党初期就开始探索建立党内报告制度，早在1921 年党就在《中国共产党第一个决议》中规定，“党中央委员会应每月向第三国际报告工作”〔2〕6。当时，党是共产国际的一个支部，因此，党中央每月须向上级共产国际作报告，这可以被认为是我们党请示报告制度的起源。1922 年党的第一部党章指出，党员入党首先要取得地方执行委员会的同意，随后由地方执行委员会向区执行委员会报告，区执行委员会向中央执行委员会报告，由区和中央执行委员会次第审查批准后〔2〕164，才能确定正式党员的身份。1923 年党中央发布了《中央通告第十二号——各区及各地方应每月向中央报告工作》，其中明确要求各区及未成立区之地方或组，“务于每个月内将本地政治、劳动及党务状况”〔3〕向党中央作报告。这份通告可以视为请示报告制度的雏形。1926 年党中央发布了《中央通告第二十一号——各地必须按期向中央作报告》，其中明确说明如若地方党组织未能及时提交报告，将受到暂停拨付当地经费等处罚〔4〕。1931 年中华苏维埃共和国临时中央政府发布了《关于建立报告制度问题》的通令，此通令要求各级苏维埃政府的上级要对下级进行工作检查、下级要时常向上级作报告〔5〕。1932 年中央革命军事委员会发布了《中央革命军事委员会通令》，明确将所有部队向上级报送材料定为一项制度。1942 年党中央作出了《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，其中指出每个抗日根据地领导机关在执行政策和制度时必须遵循中央政府的指示，在决定全党全军普遍的新事情时，必须向中央政府寻求指导，不得作出危及全党统一领导的独立决定（不包括不违反上级和中央决定的地方性决定）〔6〕。

自建党之初，党就明确下级党组织要向上级党组织进行请示报告，作出了一系列具体规定，并根据革命形势变化予以调整完善，逐渐积累了实践经验，为请示报告制度的正式确立奠定了坚实基础。

（二）请示报告制度的确立时期（1948—1956年）

随着解放战争的不断推进，党的组织规模不断扩大，党的建设面临许多新的问题。各级地方党组织在战争环境下保留了一定的自主权，这虽然可以适应战争发展的需要，保持地方党组织开展革命活动的灵活性，但是也滋生了地方主义、山头主义等问题。在解放战争胜利后，为了加强党中央对全国各地党组织的统一领导，1948 年1月，毛泽东起草了《关于建立报告制度》的党内指示，其中明确指出中央各办事处、各分区、各野战军、各军区的首长须向党中央进行请示报告，使各地的请示报告工作更加规范和制度化〔7〕3-5。同年2 月，《中共中央关于注意总结城市工作经验的指示》进一步强调要强化落实请示报告制度。中央政府要求各中央局、分局和前委在三到四个月内向党中央提交被占领城市的总结报告〔7〕183-184。同年3 月，《中共中央关于建立报告制度的补充指示》明确指出中央局、分局和前委必须同时向党中央和下级部门作出回应和指示〔7〕240-241，并具体规定了请示报告的内容。

新中国成立后，党的首要任务是领导全国人民恢复经济、发展生产，为了加强党对各领域工作的领导，亟需完善并落实请示报告制度。1953年3 月，党中央作出《中共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定（草案）》，要求“政府各部门对于中央的决议和指示的执行情况及工作中的重大问题，均须定期地和及时地向中央报告或请示，以便取得中央经常的、直接的领导”〔8〕。1956 年，党的八大决议将请示报告制度正式纳入党的章程，明确规定下级党组织要定期向上级党组织报告工作，遇到问题要及时向上级党组织寻求指示〔9〕，以党章的形式确认了请示报告制度，标志着此项制度的正式确立。

（三）请示报告制度的波折发展时期（1956—1978 年）

请示报告制度纳入党章之后，成为全体党员和各级党组织需要遵循的政治规矩和政治纪律，但在实际执行过程中，依然部分存在贯彻落实不到位、执行不规范的情况。1962 年1 月，刘少奇在扩大的中央工作会议上严厉批评了有些地方和部门存在的分散主义问题。刘少奇指出，一些部门不就重要的政策问题或生产技术措施作出报告或寻求指导，而是自作主张，还有些部门在请示报告中隐瞒真相，使中央不能作出恰当的决定〔10〕。1962 年12 月，中央组织部组织工作会议通过了《组织工作会议纪要》，再次强调要严格地执行向党委请示报告的制度，下级党组织要经常地向党委反映党的组织和干部队伍方面的重要情况〔11〕。

“文化大革命”期间，党的组织体系受到严重影响，请示报告制度的组织基础遭到严重破坏，请示报告制度的实践探索在曲折中艰难前进。

（四）请示报告制度的恢复完善阶段（1978—2012 年）

党的十一届三中全会后，改革开放的序幕被拉开，各方面工作开始拨乱反正，请示报告制度在此大背景下也逐步得到恢复和完善。1980 年2 月，党的十一届五中全会通过《关于党内政治生活的若干准则》，其中规定“党员对党的方针、政策、决议有不同意见，可以在党的会议上提出，也可以向各级党组织直至党中央作口头或书面的报告”〔12〕。虽然这项规定只是说明党员可以向党组织作报告提出异议，并没有其他涉及请示报告制度的内容，但这对随后请示报告制度的恢复完善具有重要意义。1982 年9 月，党的十二大通过的党章规定上级党组织要经常听取下级党组织和党员群众的意见，下级党组织要向上级党组织请示和报告工作，上下级党组织之间要互通情报、互相支持和互相监督。同时规定，党员个人代表党组织发表重要主张，必须提交所在党组织讨论决定或向上级党组织请示，如果出现必须由个人作出决定的紧急情况，事后须迅速向党组织报告〔13〕。

请示报告制度在党的组织建设和纪律建设中也不断得到贯彻落实。1991 年4 月，中央纪委发布《关于中央纪委派驻纪检组和各部门党组纪检组（纪委）若干问题的规定（试行）》，在工作制度中对各纪检组的请示报告工作提出了具体要求〔14〕。1994 年9 月，党的十四届四中全会作出了《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》，其中明确强调“各地、各部门要牢固树立全局观念，坚决贯彻执行中央的决议、决定，结合实际创造性地工作，重大问题要请示报告”〔15〕。除此之外，请示报告制度在突发问题解决和巡视工作中也得到了贯彻落实。1996 年4 月印发的《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》和2009年7 月印发的《中国共产党巡视工作条例（试行）》对如何在突发问题解决和巡视工作中贯彻落实请示报告制度作了相应说明。

这一阶段，请示报告制度在恢复的基础上，不断得到完善发展，关于请示报告制度的党内法规逐步发展成为体系科学、领域全面、内容合理的党内法规集群。

（五）请示报告制度的深化发展阶段（2012 年至今）

党的十八大通过的党章指出，党的下级组织不仅应独立自主解决职责范围内的问题，还要做好对上级党组织的请示报告〔16〕。党的十八大以来，党中央出台了一系列党内法规，以确保请示报告制度的有效实施。2018 年8 月，新修订的《中国共产党纪律处分条例》进一步明确了不按照相关规定和要求执行请示报告制度的相应处罚〔17〕。2019 年，党中央发布了《中国共产党重大事项请示报告条例》，这是首部全方位规定请示报告制度的党内法规，“对于坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导，保证全党团结统一和行动一致，具有重要意义”〔18〕。请示报告制度相关法律法规的完善，促使这项制度在执行过程中更具规范性和约束力，推动着请示报告制度进一步深化发展。

二、请示报告制度的内涵要件

基于《条例》的文本内容，借鉴制度主义分析方法，结合党治国理政的实践经验，可以从主体分类、程序要素和结果反馈三个维度对党的请示报告制度的内涵要件进行分析。

（一）请示报告制度的主体分类

请示报告的主体可以基本划分为组织主体和个人主体两类，其中组织主体主要是指以组织的名义向上级党组织就有关事项进行请示报告的主体，同时，也涉及对下级党组织请示报告予以回复的主体。个人主体主要包括普通党员和党员领导干部。此外，还有一种特殊情况既不是组织主体也不是个人主体，而是由于工作需要，以党组织负责同志名义代表党组织进行请示报告〔19〕6。

就组织主体而言，根据上级党组织对下级党组织领导或者管理方式的不同，请示报告制度在具体执行过程中也存在细微的差别。对于接受双重领导的党组织，需要根据事项的性质和内容选择相应的主管上级党组织进行请示报告，并将请示报告的内容抄送另一个上级党组织。需要注意的是，在“特殊情况下，可以不抄送另一个上级党组织”〔19〕6。对于接受归口管理、指导、监督、协调的党组织，在向上级党组织就有关事项进行请示报告时，还需要按照有关规定向归口管理单位党组织进行请示报告或向其抄送相应请示报告文件。对于涉及部门区域较广、单个部门无法协调的重大事项，应当由有关党组织共同向上级党组织进行请示报告，联合请示报告需要有明确的牵头党组织。除此之外，下级党组织出于工作需要，可以在党内法规和相关规章制度规定的职权范围内，向党的决策议事协调机构和工作机关进行请示报告。

就个人主体而言，可以将请示报告的主体分为普通党员和党员领导干部两种类型。普通党员需要请示报告的事项，主要指向普通党员的工作范畴，包括但不限于工作中遇到的重要问题、涉外交往活动、组织关系转移等。除党组织分配的工作外，普通党员需要请示报告的事项还包括个人事项、履行党员纪律监督义务等内容。普通党员向党组织就有关问题进行请示报告，有利于牢固树立“四个意识”、坚决做到“两个维护”，推动党内政治生活规范化、严肃化。党员领导干部需要请示报告的事项，包括超出自身职权范围而需要上级党组织作出决定的重大事项、工作履职情况等。此外，《条例》还将党员领导干部的政治意识、党风廉政纪律、党内组织生活状况、自身身体健康状况等内容列为党员领导干部需要请示报告的事项。相较于普通党员，党员领导干部请示报告的范围更加广泛，并且特别强调政治意识，这是由党员领导干部的特殊定位决定的。“党员领导干部是党和国家事业发展的‘关键少数’，对全党全社会都具有风向标作用。”〔20〕因此，党员领导干部必须当先锋、作表率，以更高要求、更严标准执行请示报告制度。

（二）请示报告制度的程序要素

制度的生命力和有效性在于执行，制度的执行需要相关主体依据程序展开活动。于请示报告制度而言，需要请示报告的主体根据《条例》规定，坚持政治导向、权责明晰、客观真实、规范有序〔19〕5等原则，就本级党组织或个人的重要事项向有关党组织进行请示或者报告。需要指出的是，因为《条例》中对组织主体的请示报告程序作出了明确细致的规定，因此个人主体的请示报告程序可以参照组织主体的请示报告程序执行，故而相关篇幅较少，只是规定普通党员、党员领导干部应按照规定以口头和书面形式提交请求和报告，党组织应迅速处理其请示事项，并可在必要时审查和处理报告事项〔19〕20。同时还要认识到，党组织既要作为下级党组织提出请示报告，又要作为上级党组织对下级党组织或个人的请示报告予以批复。因此，笔者将着重研究组织主体的请示报告程序，并从请示报告的提出和批复两个方面分析组织主体请示报告的程序要素。

1.向上级党组织提出请示报告的程序要素。在提出流程方面，由下级党组织单独提出的请示报告，一般情况下“应当经党组织领导班子集体研究或者传批审定，由主要负责同志签发或者作出”〔19〕12，必要时应该在事前得到上级党组织分管负责同志的知晓与同意。针对两个以上党组织联合提出请示报告的情况，《条例》指出，相关党组织应在达成协议后提交，如果没有达成协议，应说明情况〔19〕13。在提出时限方面，下级党组织在向上级党组织提出请示报告时，要给上级党组织预留充足的研判决策时间，这样做的目的是为了推进科学决策和民主决策，减少决策误判带来的损失。在处置紧急突发情况时，下级党组织来不及向上级党组织提出请示报告，也要依据规定和章程在事后提出后续的请示报告，对相关情况予以说明。在提出形式方面，根据事情的性质和紧迫性，党组织的请示报告方式分为口头形式和书面形式两种。请示报告的口头形式又可以分为通话、面对面、会议等方式。如果请示报告是以口头形式提出的，需要保存记录和信息，以备查验。书面报告包括报告、信息、简报等类型，同一内容不能报告两次或两次以上。如若请示报告的内容涉密，需要严格遵守保密规定。

2.批复下级党组织请示报告的程序要素。在批复流程方面，一般而言，上级党组织在收到下级党组织或党员个人的请示报告之后，综合部门根据实际情况和工作需要交由党组织负责同志批复，党组织负责同志在权限范围内作出相应批复后，综合部门应根据相应批复的要求及时办理后续流转程序。然而，也有一些非常规的情况，即由被上级党组织授权的相关部门代为批复〔19〕14。在批复时限方面，当上级党组织接收下级党组织或党员个人的紧急请示报告后应当在最快时间内处理相关事宜。尤其是对办理时间有确切要求的请示报告，更应在规定时间内完成批复，若因不可抗力无法在规定时间内批复，上级党组织应主动向下级党组织说明特殊情况。在批复总结方面，上级党组织批复请示报告后，还需要进一步汇总分析相似类型和内容的请示报告，归纳总结出具有普遍意义的经验，积极解决发现的共性问题，以认真谦虚的态度学习吸收有价值的意见和建议。在回避制度方面，《条例》对请示报告过程中可能出现影响公正办理的情形作出明确规定，并强调“重大事项请示报告工作存在可能影响公正办理情形的，有关人员应当回避”〔19〕15。回避制度的建立能有效保证请示报告制度执行过程中的公正公平。

（三）请示报告制度的结果反馈

制度执行后的结果反馈既包括对制度本身的进一步完善，又包括对相应责任人的纠偏问责。唯其如此，制度才能有执行力和威慑力。于请示报告制度而言，《条例》从制度联动和纠偏问责两方面完善了请示报告制度的结果反馈机制。

在制度联动方面，《条例》在第41 条中强调，各级党组织要不断建立健全重大事项请示报告的工作督查机制，要将其与党内日常监督和巡视巡察制度结合起来，形成请示报告制度与巡视巡察制度的有机衔接。《中国共产党巡视工作条例》于2017 年7 月1 日颁布，指出“党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛，管党治党宽松软问题”〔21〕是巡视工作要解决的重要问题，这和请示报告制度所强调的维护党中央权威、贯彻组织纪律不谋而合。各级党组织通过巡视巡察、日常督查等方式检查请示报告制度的执行效果，有力维护了党的政治纪律、组织纪律和工作纪律。同时，《条例》将请示报告制度与从严治党责任、党风廉政建设、党建工作考核等联系起来，通过党内制度的机制联动增强了请示报告制度的执行效果。

在纠偏问责方面，《条例》中制定了重大事项请示报告纠错机制，对于执行请示报告制度不力的党组织或个人，将在对其考评时予以记录通报，以作纠正提醒。对于严重违反政治纪律、破坏政治规矩、损害党中央权威的不请示不报告的行为或“违反工作要求，不按规定程序和方式请示报告，造成严重后 果 的”〔19〕22将 会被依规依 纪追究责任，涉嫌违法犯罪的将按照有关法律规定进行处理。《条例》中对不请示不报告、不按既定程序请示报告、不按要求请示报告的行为作出的惩罚性规定，显著增强了请示报告制度的执行效果，充分体现了党内法规制度设计的科学性和前瞻性。

三、请示报告制度的功能锚定

（一）贯彻民主集中制的必然要求

民主集中制是党的根本组织制度和领导制度，民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合是民主集中制最明显突出的特点，也是贯彻请示报告制度的基本方式。

从集中的角度来看，《中国共产党章程》规定了民主集中制的六条原则，其中服从原则排在第一位。下级党组织和党员个人向上级党组织就有关事项进行请示报告，本质上是党员服从党组织、下级党组织服从上级党组织的生动体现，是对服从原则的有力践行。请示报告制度是发挥集中优势破解大党独有难题的有效机制。中国共产党党员人数众多、组织机构庞大，如果各级党组织和党员各行其是、毫无章法地展开党内政治生活，必然会对党和国家的事业造成严重损害。“一个松松垮垮、稀稀拉拉的组织是不能干事、也干不成事的。”〔1〕766正因如此，才需要党员领导干部和各级党组织严格贯彻执行请示报告制度，做到有令必行、有禁必止，确保党始终总揽全局、协调各方。请示报告制度是发挥集中优势推动党的决策落实落地的有效手段。缺乏集中的民主，很容易陷入西方民主议而不决、决而不行的窠臼，极易产生莫衷一是、各自为政的现象，严重阻滞党的方针政策贯彻执行。民主集中制“更利于团结人民，比西方的民主好得多”，“我们做某一项决定，可以立即实施”。〔22〕在推动党的决策部署执行落地的过程中贯彻请示报告制度，有利于各级党组织和广大党员不折不扣地执行党的路线方针政策，确保政令畅通和政策落地。

从民主的角度来看，民主集中制的民主不是毫无章法、自行其是的民主，而是集中统一领导下的民主，这样的民主是遵循党的政治纪律和政治规矩的民主。下级党组织和党员个人在党内具有一定的民主权利，这种民主是在集中之下的民主，这在请示报告制度的执行过程中具体表现为两个方面：一方面，请示报告制度并不是要求每一个下级党组织和党员事无巨细均向上级党组织进行请示报告。邓小平曾指出官僚主义的表现之一就是“不能独立负责地处理他所应当处理的问题，只好成天忙于请示报告，批转文件”〔23〕。随着请示报告制度的完善，党的各项工作都有了制度性规定，《条例》也特别强调需要请示报告的是重大事项和其他有必要请示报告的事项，下级党组织和党员个人有一定的自主决定权。这种规定是充分发扬民主、贯彻民主集中制、克服官僚主义的重要举措。另一方面，请示报告制度强调的不是呆滞刻板的请示报告，而是给予了下级党组织和党员个人因地制宜的自主决定权。现实的政治实践中，有很多突发性、临时性事件，如果遇到紧急情况一律按照规定动作进行请示报告，就很可能延误处置时机，造成难以估量的损失。因此，《条例》明确规定，除了定期请示报告之外，处理来不及进行请示报告的紧急情况，事后也可以补办请示报告〔19〕13。这就给予了下级党组织和党员个人一定的自主决定权，从而推动其更好地展开工作。需要注意的是，这种自主决定权不是集中缺位的自主权，而是在集中统摄之下的自主权，在临时处理完问题之后，下级党组织和党员个人应当及时向上级党组织作出请示报告。这充分体现出请示报告制度的灵活性。

由此可见，《条例》的颁布执行进一步完善了请示报告制度，有效贯彻了民主集中制，这是对民主基础上的集中统一和集中领导下的民主相结合原则的深刻践行，对于国家治理和政党治理具有重要意义。

（二）加强党的政治建设的应有之义

新时代党的建设总要求提出要以“党的政治建设为统领”〔24〕43。加强巩固党的政治建设是新时代推进党的建设高质量发展的重要步骤，需要多维发力、携手共进，其中重要的一条就是要不折不扣地贯彻落实请示报告制度。

首先，加强党的政治建设必须坚持正确的政治方向，不断增强全党的政治领悟力、政治判断力和政治执行力，这就需要下级党组织和党员个人就有关事项向上级党组织进行请示报告。从党组织的角度考量，下级党组织就有关事项向上级党组织进行请示报告，可以加强上下级党组织之间的交流协作，减少因为信息交流不畅造成的信息损耗和执行梗阻，进而加强上下级党组织间的一体化建设，提高下级党组织的政治执行力，避免下级党组织因为误判等原因造成的政治风险和政治隐患，党整体的领导水平和领导能力也将得以提升。从党员个人的角度考量，请示报告制度是加强党员和党组织之间沟通交流的重要制度性渠道。通过请示报告，党组织可以掌握了解党员尤其是党员领导干部的重要事项，使党组织能充分关怀党员，同时党员可以明晰党组织的政治要求和最新工作重点，加强党员个人和党组织之间的交流和互信。

其次，加强党的政治建设必须严守政治纪律和政治规矩，这就需要下级党组织和党员个人恪守请示报告程序，完成请示报告的规定动作。请示报告制度是党的政治纪律、组织纪律和工作纪律的重要组织部分，需要我们严格遵守和坚决执行。下级党组织按照有关规定正确执行请示报告制度，是贯彻执行党的政治纪律、组织纪律、工作纪律的体现，有利于坚持和加强党的全面领导，保证全党团结统一和行动一致。党员尤其是党员领导干部就个人重要事项向党组织进行请示报告，是党章所规定的党员的基本义务，也是党员对党忠诚老实的重要表现。近年来受到查处的党员领导干部其贪污腐化堕落起点就是在组织函询和谈话过程中隐瞒个人有关事项，成了政治上的“两面人”“两面派”，最终难逃党纪国法的惩处。因此，各级党组织和全体党员都要按照《条例》要求执行请示报告制度，这是保持政治清醒、对党忠诚老实的必然要求。

最后，加强党的政治建设必须营造良好的党内政治生态，这就需要不断贯彻落实请示报告制度。党的十九大报告强调要加强党的政治建设，不断“营造风清气正的良好政治生态”〔24〕44。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央积极推进反腐败斗争，着力构建风清气正的良好党内政治生态，这需要全体党员尤其是党员领导干部在面对各种诱惑考验时，及时向党组织进行请示报告，这样才能不断锤炼自身党性、净化党内政治风气。同时，各级党组织在发现本级党组织党内政治生活状态异常时，也需要及时向上级党组织进行请示报告，自觉维护良好的党内政治生态、加强党的政治建设。

（三）维护党中央权威的必由路径

党领导革命、建设和改革的实践证明，只有维护巩固党中央的权威，才能更好地推动党的建设，党才能领导和带领全国各族人民朝着既定的政治目标不断前进。加强和维护党中央权威的一个重要路径，就是贯彻落实请示报告制度。

对于各级党组织来说，贯彻落实请示报告制度是维护党中央权威的必然要求。各级党组织贯彻落实请示报告制度，就是要在重大问题上与党中央保持高度一致，要在处理重要工作时及时向上级党组织事前请示、事后报告。维护党中央权威，需要各级党组织在党治国理政的各个方面执行落实请示报告制度。这是因为治国理政是一项复杂系统的工程，牵涉到方方面面的问题，上级党组织需要通过下级党组织的请示报告了解工作全局，下级党组织需要通过请示报告从上级党组织获得工作指导。通过贯彻落实请示报告制度，上下各级党组织可以达成良性互动，从而有效维护党中央权威、逐级实现党中央的施政目标。

对于党员个人尤其是党员领导干部来说，贯彻落实请示报告制度，是践行“两个维护”的重要体现。坚定贯彻执行请示报告制度是增强广大党员的党员意识和组织观念的重要途径。通过贯彻落实请示报告制度维护党中央权威，是一个凝聚共识的过程，也是增强党员执行力的过程。请示报告制度以制度化的渠道建立党组织和党员之间的沟通桥梁，既有利于组织及时掌握党员个人的思想动态，也有利于党员了解党组织的工作任务安排，进而促进共识的达成和任务的执行。