兰州市农民专业合作社高质量发展的实践和政策路径

□刘小兵

（中共皋兰县委党校（行政学校），甘肃 兰州 730209）

农民专业合作社是推进农业现代化、实现乡村振兴战略目标的一种重要组织载体，在过去推动农村人口脱贫及改变我国城乡二元结构方面发挥了重要作用。兰州市农民专业合作社经过十多年的发展，已开始由单纯的“量的增长”逐步转向“量质齐增”的高质量发展阶段。今后，农民专业合作社对农村经济社会发展的积极作用将会更加凸显。

1 发展现状与突出问题

1.1 发展现状

截至2021 年底，兰州市已登记注册的农民专业合作社达到4 856 家[1]，涉及种养加工、销售服务等诸多行业，在夯实农业基础、推动农业供给侧结构性改革深入实施、壮大乡村富民产业、带动农民增收致富、推动农业农村现代化方面发挥了重要作用。

1.2 突出问题

从当前实际来看，兰州市农民专业合作社发展存在一些突出问题。从数量上看，据统计，目前兰州市每个行政村（社区）平均拥有农民专业合作社4.2 个，略高于全国（3.7 个）平均水平、略低于甘肃省（5.6 个）平均水平。综合分析来看，存在创办类型不够多样、总体规模偏小、技术水平较低、各类人才匮乏、规范化程度不高、服务能力偏低、辐射带动作用不强、产业链条不长、市场竞争力弱、经济效益不高等问题。

一是从农民专业合作社方面来看，兰州市大部分农民专业合作社资金规模均较小，成员以现金入股的情况很少，融资能力有限；部分农民专业合作社盲目贪大，流转土地规模逾66.67 hm2，但受自身投资、经营管理、设施设备、人员技术等方面限制，导致能够用于正式经营的土地面积不大、作物品种单一、加工销售渠道较窄，加之土地入股分红的负担，出现了对政府扶持资金比较依赖的情况；部分农民专业合作社理事长或核心成员由于自身对农民专业合作社创办知识、法律法规等没有系统深入的了解，不懂合作经济运行规律及科学种养知识，同时缺乏熟练掌握技术技能的操作人员，出现了农忙时节到外地雇工的情况；大多数农民专业合作社在生产过程中，品种、质量标准、生产操作方法和工艺不统一，导致没有真正将比较优势和规模效益发挥出来；调研中发现部分农民专业合作社管理者或核心成员并没有按互助合作的要求管理，成员除以土地入股获得少量分红外，大多数入股农民并不直接参与生产经营活动；有些家庭农场经营者甘于“单打独斗”，加入农民专业合作社的积极性不高；大多农民专业合作社理事长或核心成员在生产技术、农资、营销宣传服务等方面主要靠农业相关部门的人员，自身的服务能力和带动社员的能力普遍较弱，同时其对优化农民专业合作社组织结构、整合各种潜在优势资源的认识和能力普遍较低。

二是从政府制定扶持政策方面来看，存在与农民专业合作社经营主体信息交流不及时、不对称的现象，未能充分了解把握各类农民专业合作社发展的实际需求和愿望，存在扶持资金“撒胡椒面”、不能充分尊重农民专业合作社主体地位、过多干预农民专业合作社发展的现象；由于不同管理者对农民专业合作社作用的认知不统一，导致针对农民专业合作社发展的扶持政策缺乏稳定性和连续性；个别地方管理者对一般意义上的农民专业合作社与集体经济合作社（社区合作社）的内涵和外延把握不清，对一般意义上的农民专业合作社发展壮大集体经济、带动农民增收致富的作用认识不全面，导致扶持政策不精准；部分农民专业合作社管理者在合作社成员的构成方面，对农户是主体还是家庭农场是主体的认识还比较模糊。从促进发展壮大实力规模方面来讲，家庭农场的作用更大一些，而且家庭农场有区别于农民专业合作社的单独扶持政策体系；还有部分管理者对公司与农民专业合作社之间的关系认识不够清晰，导致个别农业开发公司也加挂了农民专业合作社的牌子。对此，新修订的《中华人民共和国农民专业合作社法》（以下简称《合作社法》）有明确规定，公司可以成为农民专业合作社成员，但有一定限制条件。其实，除社有公司外，其他农业性质的公司与农民专业合作社的合作和联合是一种外部关系。

三是从土地利用现状来看，随着兰州市人口规模（2007 年329 万人，2021 年438 万人）的增加，总耕地面积（2007 年28.87 万hm2，2021 年28.36 万hm2）呈下降趋势，而且存在农业用地整体质量不高、地域差异较大的特点。由于产出效益不高，导致兰州市仍存在农用地大面积弃耕撂荒的情形，以旱地表现尤为突出，导致耕地整体利用率不高。另外，兰州市农用地利用存在碎片化现象，在撂荒地治理过程中，有地区对耕地进行了大面积平整，并配套了新型水利设施，而大多地区则没有配套设施，这对推动农民专业合作社高质量发展形成了新的制约因素。

四是从发挥要素的聚作集用方面来看，在调研走访中发现，许多冠以“农业产业园”名称的农业开发公司或农民专业合作社等规模化经营实体在技术扩散、要素聚集、环节优化、绿色发展等领域，经济功能发挥的效果不明显。

2 推动农民专业合作社高质量发展的积极因素分析

2.1 政治方面

自2004 年以来，连续十九年的中央一号文件中都有支持农民专业合作社发展的相关表述。

2.2 经济方面

随着市场经济改革的逐步深入，在不偏离农民专业合作社性质和发展方向的前提下，国家鼓励农民专业合作社根据现实需求，多样化、因地制宜向更高层次发展。

2.3 文化方面

从兰州市历史文化传统分析，由于过去人口居住比较分散、生产力水平较低，很多与农耕生产有关的活动离不开本村落、同宗族群体的互帮互助；兰州地区部分农民曾在历史上就一直与陕西、青海、新疆、内蒙古以及甘肃河西走廊地区的人们有民间的商业往来，并将诚信、合作等理念深深地熔铸在心中。从地域亚文化方面分析，由于兰州市地处甘肃省中部，受干旱、土地瘠薄、资源贫乏等影响，地理环境相对恶劣，因而形成了“亦农亦商、以商补农”的历史传统，人们创新创造意识较强。

2.4 规制方面

我国新修订了《合作社法》，通过法律支持农户创办农民专业合作社，发展合作经济，并规定由政府安排工商、财政、农业等职能部门，在资金、项目、技术、基础设施等方面加大对农民专业合作社扶持力度。

2.5 生产环境方面

种植业方面，兰州市的土壤、气候条件适宜种植瓜果、蔬菜、花卉（百合、玫瑰）、旱作小麦、中药材等，部分农产品以品质好、口味独特而享誉全国。养殖业方面，兰州市牛羊养殖等产业具有一定的优势，如“永登七山羊”在明代就已誉满京城，皋兰县黑石镇、什川镇等地及榆中县北山的羊肉品质也很好，特别是“接官亭山羊”更是远近闻名，而且羊绒还可以加工成高档毛纺织品。

2.6 商誉方面

兰州市在农业农村等部门多方配合与努力下，现已有6 个品种入选“甘味农产品”名录。同时，政府鼓励创办者申请注册企业品牌。

2.7 利益相关者方面

按照国家对农民专业合作社扶持政策要求，兰州市充分利用国家利好政策，积极引导和支持农民专业合作社发展，给予农民专业合作社政策、资金、税收、农技、营销、宣传等方面的大力扶持，并组织开展农民专业合作社经营管理等各类人员培训。

3 推动农民专业合作社高质量发展的实践和政策路径

破解农民专业合作社发展的突出问题，使其走向高质量发展之路，是兰州市当前的一个重要课题。

3.1 实践路径

一是促进单体农民专业合作社在多样化发展基础上进一步联合与合作。实地调研发现，兰州市农民专业合作社存在创办类型单一、生产品类单一、服务型合作社较少、利益联结链条不长、合作机制不成熟等问题，影响其提升扩大规模、创建品牌、提升联农带农服务水平，也影响其提升市场竞争力和对内部各种资源的有效利用，进而制约农民专业合作社发挥最大化功能效用。因此，需要引导农民专业合作社在多样化发展基础上进一步联合与合作，以适应新需求。

二是将农民专业合作社发展与现代农业产业园建设相结合，打造产业化联合体。现代农业产业园在促进农村“三产融合”及农业“四化同步”中发挥着重要作用，是一种以技术密集为主要特征、注重科技创新和运用、有利于产业结构调整和升级的高效经济组织方式。发挥科技在不同农业生产主体间的积极作用，更好地联结产品、技术和服务等，优化农业生产及销售等环节，推进农业产业化经营，实现农业生产要素集中和功能优化。农业产业园是促进农村经济发展向现代化转变的一个重要抓手[2]。

3.2 政策路径

一是工商政策制定方面。政策制定应在促融合、建平台、扩股份、优服务方面发力。新修订的《合作社法》总则第三条就农民专业合作社服务对象和业务范围作出规定。在农民专业合作社创办实践中，兰州市部分农民专业合作社进行了科普及研学基地建设，开辟了农业观光旅游空间，将餐饮、住宿、娱乐也纳入其中。但是由于管理部门处于条块分割状态，如农家乐经营范围内的一些业务及民间手工艺生产等业务被放在农民专业合作社扶持范围之外或者得不到集中支持，这既不利于业态创新，也不利于产业链条延伸及农民专业合作社做大做强。农民专业合作社专业分工是在业态丰富、发展潜力深耕基础上自然形成的，农民专业合作社发展要依托农村生态、农耕文化资源，立足农村乡土文化生活与习俗，发挥本土非物质文化遗产等资源优势，推进农业与乡村旅游、文化生活、科普教育、体育活动、健康养生等产业深度融合，促进农民专业合作社多样化发展，进而延伸产业链条，拓宽及丰富业态。政府及有关管理部门在制定相关政策时应尽量避免条块分割、政策不统一等不利因素，及时沟通协调，破除不利于农民专业合作社发展、体制机制创新的障碍，合力推进其发展壮大及不同业态融合发展，助力其高质量发展。建立专门的监管平台，为农民专业合作社营造便利、简化、优质的办社环境；对照相关法律法规将农村手工业、乡村旅游、农业社会化服务等领域的农民专业合作社联合发展，激发农民专业合作社主体的创新创造热情，为其成员提供更优质的社会化服务，以打破管理上条块分割的不利局面；允许成员以实物、技术等入股农民专业合作社，在扩大农民专业合作社经营规模的同时促进技术扩散和服务水平提升[3]。

二是产业政策方面。在农业项目建设与投资方面多扶持，在积极谋划主导特色产业方面多用力。在评估分析、绩效考核、调查论证的基础上，允许农民专业合作社承担部分农业农村基础设施建设项目、固定资产投资项目、农业综合开发项目、东西部协作涉农项目、农产品品牌扶持项目等，通过扶持充分挖掘、整合各类资源，探索出符合当地实际、特色鲜明、优势突出的高质量发展路子。以县域为基本单元，把联合农民专业合作社作为谋划地域主导特色产业的抓手，跨村跨乡镇把特色优势鲜明的关联村镇建设成专业化、规模化生产基地。例如，皋兰县黑石镇土地面积广、人口密度较小，适宜种植的农作物主要是粮食作物（小麦、玉米、豆类、胡麻等），但除和尚头小麦之外，其他农作物的经济效益一直不高，于是一部分农户开始大力发展养殖业，先后创办了近60 家猪、牛、鸡等畜禽养殖类农民专业合作社，优势是玉米等可以加工成饲料，提高了粮食作物的利用价值，而且可以有效降低生产成本。但这些农民专业合作社目前普遍存在“散、小、弱”问题，且生产的畜禽产品均未经屠宰加工就直接销往周边地区。没有经过深加工的农产品，其在市场上的售价较低，附加值难以提高。另外，单体农民专业合作社由于自身价格谈判能力较弱，加之销量低，同类型农民专业合作社之间养殖的品类又不一样，导致很难树立自己的品牌。建议政府坚持政策扶持和正确引导，促进不同类型的农民专业合作社联合发展，研究制订农民专业合作社产业发展规划，明确发展方向，满足各种类型单体农民专业合作社创办主体的共同愿望和需求，有效发挥镇、村两级党组织协调沟通作用，促使农民专业合作社联合自强[4]。

三是财政政策方面。加大资金项目扶持和项目监管力度。加大资金投入，多措并举，为农民专业合作社拓宽服务领域和加强基础建设提供支持，侧重于培育和壮大特色优势产业。建立农民专业合作社专项扶持资金，在重点项目领域加强扶持。资金项目完成后做好确权颁证工作，以理顺项目权属关系，使上级资金支持产业发展优先形成固定资产。涉农部门要以整合要素资源作为重要着眼点，把资金优先投向农民专业合作社及其关联领域。

四是在税收政策方面。加强分析研判，综合分类分级施策。虽然兰州市在此方面做了大量尝试，但税收监管以及调节的杠杆作用还不够充分。因此，今后应结合兰州市的实际加强分析研判，确立税种及税收优惠范围，发挥税率作用，在研究经济规律、产业发展规律的基础上，综合分级分类施策。市县税务部门要不断完善对农民专业合作社的税收监管措施，为其提供更优质、便捷的服务。通常农民专业合作社在成立之初发展基础比较薄弱，需要实施减免税政策，在良性发展阶段，经济和规模效益凸显时，就需要通过累进税措施进行适当调节。对于一些新业态、处于农业产业链条中不可或缺环节的农民专业合作社，政府应在税收、税率方面给予优惠和减免[5]。

五是金融政策方面。金融监管机构和银行应为实体经济服务，加强对农民专业合作社内部的信用合作方面进行监管，以《经济法》和《合作社法》为依据出台各类政策措施。融资能力不足是目前制约农民专业合作社发展的瓶颈。在新发展阶段，国家倡导金融为实体经济发展服务，但一些金融机构在研究设立符合农民专业合作社发展的信用贷款项目、贷款额度、出台资金安全保证措施等方面明显滞后，在分级分类建设信用体系、杜绝不良贷款方面还没有有效举措，也没有健全完善的贷款担保抵押体系。建议发挥先行先试作用，在强化实践、总结经验的基础上，探索出行之有效的农民专业合作社融资贷款方式。此外，兰州市农民专业合作社在开展内部信用合作方面相对比较滞后，政府需要在政策法律方面加强引导和监督，以防止非法集资等不良现象出现。学习借鉴中东部地区的先进经验，发挥保险机构在降低农民专业合作社生产经营风险方面的积极作用[6]。

六是人才政策方面。从人才培养、挖掘本地教育资源优势、建立完善全面系统的人才和奖励激励机制等方面壮大兰州市农民专业合作社人才队伍。在领办创办人才激励方面，目前，兰州市的大学生村官在村两委班子中已占一定比例，完全可以领办创办农民专业合作社。法律允许与农民专业合作社管理职能无关的企事业干部领办创办农民专业合作社，但兰州市不容许企事业单位人员入股参与农民专业合作社经营或从农民专业合作社中获取分红收入。从长远来看，只要其满足入社条件和入股比例（5%）条件，遵守国家法律和农民专业合作社章程，应容许其领办创办农民专业合作社。有专家提出可以允许领办或创办农民专业合作社效果较好的企事业干部从农民专业合作社或政府以奖励金或工资的形式获得收入，这遵循市场经济规律，也被称为激励兼容约束[7]，但必须要畅通机制，符合制度法律硬性约束和要求。在人才培养培训方面，要以县级为主建立平台、制定计划，分类型、分层次、多渠道开展农民专业合作社人才培训。应与甘肃省内特别是在高校建立战略协作关系，发挥高校学科优势和人才资源优势，设置相关运营管理专业或开设相关进修班、专修班、提高班等，为农民专业合作社定向培养生产管理一线的专业人才。在发挥政府主导作用方面，建议政府设置农民专业合作社人才奖励专项资金，对优秀或有突出贡献的人才给予物质奖励或精神鼓励。

七是科技政策方面。以实施科技创新战略为重点，在农民专业合作社科研经费、生产技术、管理知识等方面，政府职能部门在提供项目、技术、优质服务的同时与农民专业合作社共同成立技术、生产、病害监测、营销等科技服务机构，以发挥科技的扩散效应。

八是土地政策方面。在优化调整规划、集体土地利用、盘活闲置农房资源等方面给予政策倾斜和服务。在优化调整综合规划的前提下给予政策倾斜，充分利用农村“四荒地”，但必须在土地权属上为农民专业合作社划清边界，以体现我国土地的公有制性质。统筹利用农村闲置农房，以租赁、入股等多种方式盘活闲置资源，用于发展民宿、文化展馆及农民专业合作社员工办公、住宿场所等[8]。

九是用水用电方面。着力解决缺水、设施落后、投入不足、节水灌溉设施建设和技术推广等问题。充分利用兰州市周边电力资源比较丰富的优势，加大用电基础设施建设、实施电价优惠政策。目前，兰州市旱地面积达17.89 万hm2，受水资源缺乏、基础设施落后、投入不足、农业生产成本居高不下等因素影响，大部分旱地利用率较低，出现无人耕种、人为撂荒现象，有些偏远、用水不方便的水浇地被人为撂荒。发展现代机械化、智能化、标准化农业离不开水利基础设施建设及高效灌溉技术。调研发现，有些农民专业合作社虽然经营规模较大，但由于缺乏基础投入资金，导致运转举步维艰；有些农民专业合作社，政府虽然给予了资金和项目上的支持，但由于一次性投入资金规模较大，而自身融投资能力有限，出现一些“半拉子”工程，无法让设施及时有效发挥作用。建议政府以多种形式加大基础设施投入力度，学习以色列发展农业经验，鼓励推广管灌、喷灌、微灌及智能化技术，建设塘坝、蓄水池等新型设施，让农民专业合作社在扩大经营规模、提高生产能力的基础上彰显本地特色产业优势。有资料显示，自我国实施农业用电价格优惠政策后，提高了农业生产效率，增加了农民收入。兰州市及周边电力资源比较丰富，可研究制订符合农民专业合作社运行规律的优惠政策，在加大农村电力基础设施建设力度的同时，适当给予农民专业合作社等新型农业经营主体生产经营方面的政策优惠。

十是数字化政策方面。在农业实体空间布局优化、人力资源培训、产业链延伸、价值链增值、产品质量提高方面持续用力。注重数字化生产及销售平台建设。农业数字化（智慧农业、信息农业）正在深刻改变着千百年来我国传统的农耕方式，也促使传统农业生产的组织方式转型。政府要根据数字乡村建设战略需求，引导农民专业合作社加强数字技术在农产品生产和流程管理以及外部环境中的应用，通过数字化设计、信息化管理推动数字化终端设备的普及应用，在促进要素变革的情况下，让现代信息技术释放出巨大的生产力。积极推动数字化营销平台和生产平台建设，提升农业生产、经营、管理服务信息化水平，使农业生产关系调整与生产力发展相适应。在生产端，大力推广应用智能化监控、农业物联网设备及自动化控制设备，建设数字化养殖、制种基地等。在销售端，充分发挥直营门店、超市、田间市场、农产品展销及推介会、传统节日、农民丰收节等在提高农产品销量和扩大品牌影响力方面的积极作用。政府及农业、市场监管部门应积极推进农资监管信息化，运用数字监管和数字执法模式加强农资供应、农产品安全源头管理，确保农资使用安全、农产品质量安全。

3.3 推动农民专业合作社高质量发展遵循原则

促进农民专业合作社等新型农业经营主体在业态丰富基础上进一步联合与合作是有力推进农业现代化的必然趋势。农民专业合作社进一步联合与合作必须在保证其属性的前提下进行。既要发挥市场在资源配置和产品竞争方面的作用，也要发挥政府在宏观经济治理方面的作用。一方面，农民专业合作社发展必须遵循市场经济法则，维护社会主义市场经济秩序。另一方面，政府要积极引导农民专业合作社“抱团”发展，不能用行政命令的形式搞强制变迁，应通过诱致性变迁促使农民专业合作社转型升级走向再联合。坚持农民专业合作社办社原则，以服务成员为宗旨、以共同富裕为目标，健康有序发展。政府必须通过加强监管、合理引导等方式，以“产权明晰、制度健全、服务成员、管理民主、分配合理”为原则，逐步提高规范化办社水平，助力农民专业合作社走上高质量发展之路。

4 结束语

推动兰州市农民专业合作社实现高质量发展，创办主体应把握农民专业合作社运行经济规律、农业生产规律，借鉴国内外有益经验，主动进行业态创新，生产经营模式创新、组织管理方式创新，并在此基础上实现进一步联合与合作。同时，政府及农业相关职能部门需要在深度调研、把握大势的基础上综合、精准施策，持续加大扶持力度，做优做强农业，带动农民增收致富，使农村更加和美。