全面取消制造业外资准入限制助推高水平对外开放

文/李大伟 编辑/王亚亚

此次我国全面放开制造业外资准入限制，增强了跨国公司对我国进一步扩大开放的信心，有利于高技术制造业乃至高技术服务业吸引更多高质量外资。

2023年10月18日，习近平总书记在第三届“一带一路”国际合作高峰论坛上宣布，我国将全面取消制造业领域外资准入限制措施。这是我国积极支持建设开放型世界经济的又一重大战略举措，对于我国巩固和提升全球主要外资投资目的地地位、积极构建更高水平开放型经济新体制、推动共建“一带一路”高质量发展和促进全球化深入发展均有着非常重要的意义。

全面取消制造业外资准入限制有效彰显我国推进高水平对外开放决心

一是全面放开制造业外资准入限制是党的十八大以来我国积极利用外资的又一伟大成就。改革开放初期，我国既需要弥补经济建设资金缺口，同时需要在一定程度上保护汽车等幼稚产业发展。因此，我国既对外资企业实施相对优惠的所得税等税收政策，也在汽车等行业对外资采取了一定的准入限制。随着我国经济发展水平的日益提升以及制造业竞争力的提高，我国的外资政策逐渐转向，在取消特殊优惠政策的同时，稳步放开外资准入，推动内外资企业公平竞争、开展合作。我国在2015年发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中首次提出“全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，促进内外资企业一视同仁、公平竞争”。随后，我国在制造业、服务业等领域协同发力，持续压减外商投资准入负面清单，将外商投资准入负面清单的条目数由2015年版的76条（2015年我国仍然实施《外商投资产业指导目录》管理，此处条目数是限制类和禁止类条目数的总和）减少到2021年版的31条。其中，制造业一直是我国取消外资准入限制的重点领域，其限制条目数由2015年版的15条下降到2021年版的2条，直到此次清零（见图1）。

图1 全国版外商投资准入负面清单总条目数及制造业负面清单条目数压减情况一览

此次制造业外资准入限制清零主要是取消了“出版物印刷须由中方控股”和“禁止投资中药饮片炮制技术应用以及中成药保密处方产品的生产”这两项外资准入限制。在传统思维中，这两项限制均和相关领域的安全、保密等因素密切相关，此次放开说明我国在积极构建服务于高水平对外开放的安全维护机制方面取得了更大成效，能够确保放开出版物印刷、中药制造等领域外资准入不会对国家安全带来负面影响。

二是全面放开制造业准入限制是我国外资开放水平达到世界一流水准的重要标志。从国际经验看，各国的制造业开放水平均明显高于服务业，但由于部分制造业涉及核安全、生物安全、健康安全等非经济安全因素，因此即便是发达经济体，也对制造业的外资准入采取一定的限制措施。据笔者统计，在经济规模较大的发展中经济体中，目前只有我国全面取消了制造业领域的外资准入限制，在发达经济体中也有相当一部分国家在制造业领域存在外资准入限制。如加拿大就对石油、天然气开采和深加工业的外资实施一定的管理措施，要求相关外商投资项目需要接受加拿大有关部门的监管，以确保能够创造一定的经济效益并拉动当地就业；韩国则是对生物制品业、期刊印刷业等制造业领域外资实施一定的准入管理措施，如要求相关血液类生物制品的原材料必须来自韩国红十字会、期刊印刷企业不能由外资企业控股且主要负责人不能是外籍，等等。因此，我国此次全面放开制造业外资准入限制，推动制造业领域的外资开放水平已经达到世界一流水准，是履行“中国开放的大门不会关闭，只会越开越大”这一庄严承诺的生动表现之一。

三是全面放开制造业外资准入限制是我国建设更高水平开放型经济新体制的重要举措。习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第二次会议时强调，“建设更高水平开放型经济新体制是我们主动作为以开放促改革、促发展的战略举措，要围绕服务构建新发展格局，以制度型开放为重点，聚焦投资、贸易、金融、创新等对外交流合作的重点领域深化体制机制改革，完善配套政策措施，积极主动把我国对外开放提高到新水平”。外商直接投资作为先进技术、优质人才等高端要素的重要载体，在我国高水平对外开放中发挥着非常重要的作用，建设更高水平外资管理体制是建设更高水平开放型经济新体制的重要任务之一。我国全面放开制造业外资准入限制，既是对准入前国民待遇加负面清单管理制度这一外资管理体制的深入落实，也是推动外商投资促进制度、外商投资保护制度、外商投资安全审查制度等外资管理制度进一步完善的有力举措，对于建设更高水平开放型经济新体制的积极作用十分突出。

全面取消制造业外资准入限制将有效促进我国高水平开放型经济发展

一是将有效增强优质外企对华直接投资意愿，推动更多全球优质要素在我国集聚。当前，受美国持续加息、地缘政治冲突加剧等因素影响，全球跨国直接投资意愿持续放缓，跨国公司投资观望情绪浓厚。中国美国商会、中国欧盟商会公开发布的白皮书显示，多数跨国公司认为，我国具有人才优势凸显、基础设施完善、营商环境优越、市场潜力巨大等突出优势，是理想的投资目的地，因此对于我国外商投资政策的优化调整十分关注，也多次公开表示希望我国进一步扩大外资准入。根据《中国统计年鉴》数据统计，近年来随着我国持续缩减外商投资准入负面清单，特别是放开了汽车等制造业领域的外资准入，我国利用外资规模整体保持稳定增长趋势，其中制造业利用外资受益最为明显，在我国利用外资中的比重已经由降转升（见图2）。此次我国全面放开制造业外资准入限制，除直接为跨国公司对华投资印刷、中药等行业扫清障碍外，更重要的是增强了跨国公司对我国进一步扩大开放的信心，有利于医药等高技术制造业乃至信息服务、商务服务等高技术服务业吸引更多高质量外资。

图2 2019—2023年前三季度我国制造业利用外资占比走势

二是将有力助推我国深化规则、规制、标准、管理等制度型开放，为开放型经济注入更多活力。当前，我国正在积极推进制度型开放，促进知识产权保护、数据管理、政府采购、劳动者权益保护、竞争政策以及诸多行业管理等“边境后”领域的规则和国际高标准规则接轨，促进优质要素在进入我国之后能够有效实现优化配置，从而大幅提升国内国际双循环相互促进的效率，助力开放型经济高质量发展。随着我国取消制造业领域外商投资准入限制，大幅降低外资准入等“边境”领域壁垒，跨国公司从更好服务我国经济高质量发展出发，对于上述“边境后”领域的体制机制创新诉求将逐渐增多。因此，这将加速推动我国扩大高水平对外开放的重点转向上述“边境后”领域，更好地发挥数据、技术、人才等优质要素对提升全要素生产率的作用，从而促进我国不断向更高层次的供需平衡跃升。

三是有利于在全球范围内对冲“逆全球化”，为我国对外开放合作创造良好外部环境。当前，全球“逆全球化”风潮仍在抬头，部分国家不断加大对人才、技术、货物、服务等跨境自由流动的限制，严重影响了市场机制在全球范围内发挥资源配置决定性作用，拖累了全球经济稳定包容增长。在这一背景下，我国作为世界第二大经济体，推出全面取消制造业外资准入限制等一系列高水平对外开放的重大举措，一方面有利于依托我国经济广阔市场前景和巨大内需潜力，与世界各国共享中国大市场机遇，为全球化深入发展注入强大动力，另一方面也有利于鼓励和支持世界各国，特别是共建“一带一路”国家按照共商、共建、共享理念不断推升贸易投资自由化便利化水平，深化与我国在数字经济、科技创新、绿色发展、基础设施等领域的合作，共同支持世界经济稳定包容增长。

进一步促进高水平对外开放、积极利用外资的政策建议

一是深入落实外商投资准入负面清单制度，同时继续合理压减该负面清单。按照外商投资准入负面清单的最新要求，对各部门从业许可相关门槛进行系统梳理，在维护国家安全的前提下，确保对内外资企业平等相待。推动国内行业评级、私募基金、影视制作、咨询、会计、法律等领域的行业规则与国际高标准规则接轨，尽可能消除在取消外资准入限制之后跨国公司在业务开展中面临的“玻璃门”“弹簧门”现象。对地方政府落实外商投资准入负面清单等相关法律法规进行督查，确保国务院出台的扩大外资准入政策落到实处。进一步有序压减互联网、增值电信业务、文化、医疗、教育等重点服务领域外商投资准入负面清单。

二是以便利高素质人才流动为重点，为外资企业开展业务塑造优质营商环境。针对高新技术企业、重要项目所需的外籍人才，出台更为便利的签证政策。进一步简化外籍员工工作调动所需工作许可和居留许可的相关手续，缩短审批时限。适时将上海外籍优秀应届毕业生签证政策在全国范围推广。加强和主要外资来源国的协调，尽快恢复直飞航线，便利外籍人员来华。鼓励微信等各类生活小程序推出便利外籍人士使用的版本，尽快全面推广护照自助乘坐高铁、护照在公共服务场所自动取号等便利外籍人才生活的服务方式。探索推动各地针对外籍人才的社区治理方式，与国籍国管理方式适度接轨。

三是积极鼓励跨国公司向中西部地区投资。在中西部地区特别是重要对外开放通道沿线城市，比照越南、印度、马来西亚等经济体的税收优惠政策，设立若干梯度承接产业转移园区，制定特殊的鼓励产业目录清单，如将服装等适合中西部地区发展的产业纳入产业目录，对相关产业实施较大力度的优惠政策。支持各类金融机构为跨国公司向中西部地区布局生产制造基地和研发中心提供更大支持。在中西部地区推进实施一批重大利用外资项目，探索在能耗指标、用地指标等方面进行单列，并在布局综合保税区、自由贸易试验区等开放平台方面更多向中西部地倾斜。

四是加速构建高标准自由贸易区网络。在现有基础上继续推进《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）升级版、中日韩自由贸易协定、中韩自由贸易协定升级版等建设，积极推动我国和自由贸易协定其他成员国更多运用负面清单模式撰写贸易协定“投资、服务贸易”等相关章节，并压减相关负面清单。鼓励我国和其他成员国共同降低乃至消除服装、鞋帽、家电等领域的关税，促进外资企业布局具有较强韧性和安全性的产业链。加快推进加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）等亚太地区高标准自贸协定的有关工作，逐步探索启动中国和欧盟、欧亚经济联盟的自贸协定谈判，为跨国公司对华投资提供更多便利。