《水利工程质量管理规定》全面修订的思考

杨晓红 张瑞刚 冯亦佳 张伟

摘 要：《水利工程质量管理规定》是水利行业实施质量管理的最重要的制度保障，条款修订是新阶段水利高质量发展的风向标。结合新阶段水利工作质量管理面临的新情况、新要求，简述了对该规定进行修订的必要性。从框架结构调整、扩大规定适用范围、进一步完善质量管理制度体系、强调终身责任制、鼓励创新打造品质工程、规范检测单位质量管理、丰富质量监督管理内容、实施验评分离、强化人员管理、强化过程控制、丰富追责手段等11个方面，对比分析了新老规定之间的内容调整，论述了2023版《水利工程质量管理规定》的制度保障作用。

关键词：《水利工程质量管理規定》；高质量发展；质量监督；修订；质量提升

中图分类号：TV512                                               文献标志码：A

质量发展是兴国之道、强国之策。规范水利工程质量管理，落实质量管理责任，不断提升质量管理水平，意义重大。近年来，国家把水利摆在基础设施网络建设之首，着力推进重大水利工程和灾后水利薄弱环节建设，水利基础设施建设迎来了前所未有的历史机遇期，进入加速发展的黄金期[1-2]。

面对新形势新要求，水利部于2023年1月发布了《水利工程质量管理规定》（以下简称《规定》），对1997年颁布的《水利工程质量管理规定》（以下简称“原《规定》”）进行了全面修订，《规定》进一步健全了质量管理制度，为提升水利工程质量，推动水利工程建设管理水平迈上新台阶奠定了坚实基础。

1 当前质量管理工作面临的新形势

1.1 任务重

近年来，国家大力推进水利基础设施建设，将加快水利建设作为调结构、稳增长、惠民生的重要举措。重大水利工程陆续实施，水利建设投资得到了前所未有的快速增长。水利工程建设任务日益繁重，许多工程涉及复杂地质条件、高地震区、深埋长隧洞、4 000 m以上高海拔等施工技术难题，质量控制难度大，任务重。

1.2 要求高

水利工程涉及公共利益和公众安全。随着水利工程质量的重要性越来越突出，全社会对水利工程质量的关注和要求也越来越高。新阶段水利高质量发展的要求为工程建设赋予了更多内涵，2023年2月中共中央、国务院印发的《质量强国建设纲要》提出了“质量整体水平进一步全面提高”“先进质量文化蔚然成风”“打造中国建造升级版”等新要求。

1.3 监管严

党的十九届五中全会明确提出，“十四五”时期经济社会发展要以推动高质量发展为主题。《加强水利行业监督工作的指导意见》《水利监督规定》等文件陆续印发，各级水行政主管部门更加注重强化监督管理，重视水利监管的良好氛围逐渐形成，正在从“重建轻管”向“以管促建、建管统一”转变，从行业监管整体弱向逐步强转变[3]。

1.4 创新驱动

新一轮科技革命和产业变革加速演进，学科交叉融合态势更加明显。水利行业一直重视创新驱动发展，贯彻新发展理念、构建新发展格局，鼓励加强关键技术研发和应用，推动组织管理模式创新。

2 修订的必要性

近年来，国家高度重视质量工作，先后出台了《关于开展质量提升行动的指导意见》等一系列规定。党的二十大报告中强调，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。当前，水利工程建设规模持续处于高位，质量管理工作也面临着新的形势，出现了一些新的情况，原《规定》中的质量责任界定、质量管理内容、质量监管方式等已不能满足新阶段水利建设高质量发展的工作需求[4]。近年来在开展质量监督管理工作中，针对发现的一些“常见病”“典型问题”，水利部制定了一系列质量管理措施，实践中取得了较好成效，需要总结经验，上升为法律规范。为使水利工程质量管理体系更趋完备，着力推动高质量发展，有必要对原《规定》进行修订。

3 修订过程

2019年开始，水利部组织对原《规定》进行修订，长江水利委员会河湖保护与建设运行安全中心承担了《水利工程质量管理规定》修订关键技术问题研究工作。经过课题研究、多个省份专题调研和专家讨论，2020年底编制完成了《水利工程建设质量管理规定（修订初稿）》，2021年1月，向有关单位广泛征求意见。经修改和完善后，形成了《水利工程建设质量管理规定（修订草案征求意见稿）》，并于2021年8—9月再次面向社会各界广泛征求意见。其后，对反馈意见进行了统计梳理与充分吸纳，经修改完善，于2023年1月以水利部令第52号发布《水利工程质量管理规定》。

4 主要修订内容

4.1 框架结构调整

本次修订涉及内容多，调整幅度较大。将原《规定》的总则、罚则、附则等3章保留，取消建筑材料、设备采购的质量管理和工程保修章节，相关内容进行了合并与删减。新增了“其他单位的质量责任”章节，主要包含质量检测、监测以及原材料、中间产品和设备供应商等单位质量责任。工程质量监督管理章节中关于监督管理、监管责任等内容及章节顺序进行了调整。原《规定》共47条，修订后的《规定》共76条。修订前后对比见表1。

4.2 扩大质量管理规定适用范围

原《规定》适用于由国家投资、中央和地方合资、地方投资以及其他投资方式兴建的防洪、除涝、灌溉、水力发电、供水、围垦等（包括配套与附属工程）各类水利工程[5]。

由于近年来政府投资方式的多样化和社会资本参与水利工程建设的增多，且不同投资来源的水利工程建设项目质量管理的要求总体上是一致的，在质量管理中均需强化项目法人的质量责任，因此，在《规定》中区分投资模式已无重要意义。在原《规定》中采用枚举法说明水利工程包含防洪、除涝、灌溉等各类工程，始终无法穷尽，且易造成《规定》只适用这些项目的歧义。

修订后，明确《规定》适用于全部水利工程（包括新建、扩建、改建、除险加固等项目）建设项目，适用范围更广、更全面。

4.3 进一步完善质量管理制度体系

原《规定》关于质量管理体制，存在部分市场主体责任不明确、社会监督环节缺位、政府监管职能不明晰等问题。本次修订有四处显著变化。

（1）强调了项目法人对水利工程质量承担首要责任，勘察、设计、施工、监理单位承担主体责任，检测、监测等其他单位依据有关规定和合同承担相应责任。本次修订遵循《国务院办公厅转发住房城乡建设部关于完善质量保障体系提升建筑工程品质指导意见的通知》[6]及《质量强国建设纲要》[7]文件精神，明确了项目法人负首要责任。项目法人作为水利工程建设活动的总牵头单位，承担着重要的质量管理职责，对保障工程质量具有主导作用。本次修订明确提出：项目法人应加强对工程建设全过程的质量管理，严格履行法定程序和质量责任；不得任意压缩合理工期和造价；建立工程质量信息公示制度，接受社会监督。设置相关条款，提出“加大政府监管力度”“强化信用监管”和“强化责任追究”等手段，以切实激发项目法人主动关心质量、追求质量、创造质量的内生动力，确保项目法人首要责任落到实处。

（2）在明确“施工、勘察设计、监理等单位负主体责任”的前提下，补充完善了勘察单位质量保证责任，填补了原《规定》勘察单位质量责任的空白。工程勘察设计是工程建设的先导和灵魂，地质勘测粗糙，现场测量文件可参考性差等问题会为工程质量埋下极大隐患。正确认识工程勘察设计行业在工程建设中的主导地位、充分发挥其引领作用，对新阶段水利高质量发展至关重要[8]。

（3）引入社会监督环节，更好地落实《国务院办公厅转发住房城乡建设部关于完善质量保障体系提升建筑工程品质指导意见的通知》文件精神，支持社会公众参与监督、合理表达质量诉求[6]。同时，本次修订中工程施工现场质量责任公示制度与水利部《水利工程责任单位责任人质量终身责任追究管理办法（试行）》中竣工后永久性标识制度相互补充。

（4）将原《规定》中“政府质量管理”变为“政府监督管理”。根据原《规定》第五条，水行政主管部门被赋予开展质量管理的职能。长期以来，水行政主管部门在建设管理过程中，存在着计划经济时代的管理模式，虽然形式上做到主管部门与建设单位分家，但实际上建设单位往往由当地水行政主管部门组建或充当；或另行成立形式上独立的项目法人，却依旧由当地水行政主管部门的工作人员进行管理。“市场主体自治、行业自律、社会监督、政府监管”[9]的建设管理体系未能正常启用。本次修订强调了政府的监管职能，工程质量更多应当依靠市场主体自治。由管理向监管的职能转变，使政府独立于市场主体，避免了政府过度干预，从而提高监督工作的公正性、权威性、严肃性。

4.4 强调终身责任制

原《规定》中，强调了市场主体负责，虽然在罚则中明确对责任单位违规行为予以通报批评、降低资质、经济处罚等处罚手段，具有一定的震慑力，然而实施中对企业生命周期较短、企业频繁更名、出现质量问题时对质量管理责任互相推诿等情况，却束手无策。

百年大计，质量第一。针对上述问题，修订时引入终身责任制，责任到人，失责必究，终身负责，可有效避免参建单位破产倒闭而无人承担工程质量责任的问题。这既是法治国家建设的现实要求，又是水利行业可持续发展的内在需要，与水利部印发的《水利工程责任单位责任人质量终身责任追究管理办法（试行）》中强调落实水利工程质量终身责任相吻合，能够不断规范水利建设市场秩序。

4.5 鼓励创新，打造品质工程

着眼推动新阶段水利高质量发展需要，本次修订中提出鼓励参建单位采用先进的科学技术和管理方法，提升工程质量水平，创建优质工程。同时，强调了建立激励机制，提出对提升工程质量做出突出贡献的单位和个人应当实施奖励，在制度层面营造了良好的提升工程质量环境。

4.6 规范检测单位质量管理

原《规定》中，对检测单位的质量管理规定较少，仅在罚则部分有一条关于伪造检验数据的处罚办法。工程建设中，检测工作是质量管理过程中十分重要的环节。检测虽不直接影响工程实体质量，但却能通过检测数据反映实体的质量水平，为其他参建单位质量管理提供参考依据。从近年来水利部稽察发现问题的统计分析看，检测单位无资质或超资质承揽检测项目、检测单位检测行为不规范、工程中未开展平行检测或跟踪检测、未开展相关的质量检测工作或质量检测工作粗糙、数据不可信等问题时有发生。在原《规定》中，仅用一条罚则来约束，已不能满足当前的质量管理要求。

完善的检验制度是质量控制的重要组成部分，检测项目、频次和检测方法满足要求，以及检测数据的真实、准确是保证结构安全的重要前提[10]。因此，在本次修订中明确了工程建设应严格开展施工单位自检、监理单位平检和见证取样以及质量监督的抽样检测，强调了自检、平检以及质量监督抽检的法定地位和责任。

修订中还对检测机构资质、机构及人员独立性、检测数据真实性、检测数据反馈的及时性等内容进行了明确，对确保工程质量有着积极意义。

4.7 丰富质量监督管理内容

（1）本次修订充分考虑了机构改革带来的变化。部分省市水行政主管部门已不再授权设立水利工程质量监督机构。因此，修订中明确了“县级以上人民政府水行政主管部门可以委托水利工程质量监督机构具体承担水利工程建设项目的质量监督工作”，即质量监督工作可以自己承担也可以委托开展，确保了质量监督工作不能缺位。

同时，第五十二条明确了县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构的质量监督管理职责，凸显了其宏观调控职能，强化了行业监督属性。监督管理不仅针对工程而言，亦包含了宏观管理等内容，监督管理的内涵和外延得到进一步丰富。

（2）本次修订明确了质量监督的购买服务。随着体制转轨和社会转型的全面推进，政府大包大揽公共服务的模式，逐渐凸显诸多问题[11]。大量实践证明，通过购买方式将适合市场化方式提供的公共服务事项交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担，有助于使群众的公共利益得到更多便利和保障[12]。修订时，考虑到技术力量不足的县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构开展质量監督工作时面临的困难，按照“让专业的人来做专业的事”原则，明确了在遵守政府采购有关法律法规的要求前提下，政府可委托采取购买技术服务的方式对水利工程建设项目实施质量监督。这与《质量强国建设纲要》中“加强工程质量监督队伍建设，探索推行政府购买服务方式委托社会力量辅助工程质量监督检查”[7]要求吻合，有利于进一步激发市场活力。

4.8 实施验评分离

原《规定》以及现行的质量验收和管理制度中，关于质量验收和评定工作主要存在以下问题：先评定后验收的工作程序造成参建单位在施工过程中，过分倚重质量评定，形成验收工作走过场的不利局面；当前的水利工程施工定额中没有区分优良和合格标准；政府验收只有合格一个等级，不能与大禹奖、鲁班奖评审条件相适应。

此外，从政府依法监管的角度，对工程质量合格的验收，不合格的不验收，并没有对施工质量评优的要求。验评分离符合《建筑法》和《建设工程质量管理条例》的要求，也符合国际惯例。本次修订遵循“验评分离”原则，政府监管更加关注验收环节，全文涉及“验收”22处；涉及“评定”0处。对工程质量验收标准为“合格标准”的质量管理工作进行规定，“评定优良等级”不再纳入各单位的质量责任中，逐步引导水利工程建设标准体系向国家标准靠拢。

同时，在本次修订中，区分了“验收通过”与“验收合格”概念。验收通过不仅需要工程实体质量合格，还需要满足程序性要求。修订中强调了“未经验收或者验收不通过的，不得进行后续工程施工、投入运用或者交付使用”，意味着“实体质量合格”和“程序满足要求”是后续工程施工、投入运用或者交付使用的前提条件，缺一不可。

4.9 强化人员管理

原《规定》中关于人员管理较为模糊，例如提出施工单位须依法依规并按设计和施工合同要求施工，监理单位应向施工现场派出监理机构，人员配备满足项目要求、监理工程师应当持证上岗。施工单位的质量管理中对人员没有相应要求，监理单位对人员要求相对较粗。但近年来实践表明，人员管理亟待加强。

本次修订，明确项目法人应根据工程的规模和技术复杂程度建立质量管理机构，落实工程质量责任制；设计单位应在施工现场设立设计代表机构或者派驻具备相应技术能力的人员担任设计代表；施工单位应配备满足施工需要的管理人员、派驻工程现场的项目经理、技术负责人未报法人审批，不得更换；监理单位应在现场设置监理机构，配备满足需要的监理人员、现场监理人员应当按照规定持证上岗、更换总监理工程师和监理工程师需经项目法人审批同意等要求[4]。对市场主体的人员管理进行了规定、约束，体现了新阶段推动水利高质量发展的决心。

4.10 强化过程控制

工序和单元工程验收是关键的过程控制环节。原《规定》中关于单元（工序）的过程控制规定较少。仅在“建筑材料、设备采购的质量管理和工程保修”章节及罚则中提出进行原材料控制，对单元（工序）未做要求。

（1）本次修订强化了过程控制，增加了相应的施工现场质量管理和质量控制的内容。修订中提出要严格工序和实体质量合格控制。同时要求在合同中包括工程质量条款，明确工程质量标准或者质量要求。

（2）本次修订补充了可追溯性要求。要求“施工单位必须按照经批准的设计文件、有关技术标准和合同约定，对原材料、中间产品、设备以及单元工程（工序）等进行质量检验，检验应当有检查记录或者检测报告，并有专人签字”“做好隐蔽工程的质量检查和记录”“在项目法人或者监理单位监督下现场取样”等内容。通过设置这些质量责任条款，保证工序质量形成全过程的每一项作业都有明确的责任人，工作与记录同步形成，同步留下履行质量责任的痕迹（记录），使工程质量的标识更加完整、真实，为今后工程施工质量验收、工程建设项目验收工作增加考量依据及记录支撑。

4.11 丰富追责手段

根据《建筑法》《建设工程质量管理条例》《建设工程勘察设计管理条例》，对违反水利工程建设质量管理的行为，作出援引性处罚规定，明确了严格的法律责任。同时增加了较简便的处罚手段，如借力工程建设市场信用体系建设，推行“守信激励，失信惩戒”，构建“一处失信、处处受限”的信用惩戒大格局，让失信者寸步难行。加强对市场主体违规行为的责任追究，及时记入水利工程建设信用档案；质量监督管理单位可充分利用全国水利建设市场监管服务平台，进一步促进市场主体依法诚信经营，维护市场正常秩序，营造诚信社会环境[13]。

5 结束语

建设质量强国是推动高质量发展、促进我国经济由大向强转变的重要举措。基于对新阶段水利工程质量管理任务重、要求高、监管严、重视创新驱动发展等新情况、新要求，简述了对原《规定》进行修订的必要性。

针对原《规定》中存在的薄弱环节，从框架结构调整、扩大规定适用范围、进一步完善质量管理制度体系、强调终身责任制、鼓励创新打造品质工程、规范检测单位质量管理、丰富质量监督管理内容、实施验评分离、强化人员管理、强化过程控制、丰富追责手段等11个方面论述了新颁布《规定》的制度保障作用。下一步，应加快完善水利工程建设法规制度和标准体系，统筹做好制度衔接等后续工作。

参考文献：

[1] 宋丹丹.水利工程管理现状分析及发展建议[J].治淮，2022（3）：63-64.

[2] 杨晶，樊弋滋. 壮心兴水 重器强国[N]. 中国水利报，2021-06-24（1）.

[3] 鄂竟平.坚定不移践行水利改革发展总基调 加快推进水利治理体系和治理能力现代化：在2020年全国水利工作会议上的讲话[J].水利建设与管理，2020，40（3）：1-20.

[4] 水利部.水利工程建设质量管理规定（修订草案征求意见稿）修订说明[EB/OL].（2021-08-16）[2023-08-17].http：//www.mwr.gov.cn/hd/zqyj/202108/t20210816_1539316.html.

[5] 水利部.水利工程質量管理规定[J].水利技术监督，1998（1）：3-6.

[6] 国务院办公厅.国务院办公厅转发住房城乡建设部关于完善质量保障体系提升建筑工程品质指导意见的通知[J].中华人民共和国国务院公报，2019（29）：18-22.

[7] 新华社.中共中央 国务院印发《质量强国建设纲要》[J].中华人民共和国国务院公报，2023（5）：4-14.

[8] 住房与城乡建设部.发挥引领作用提升建设质效 推进城乡建设高质量发展：《“十四五”工程勘察设计行业发展规划》解读[J].工程建设标准化，2022（7）：36-38.

[9] 新华社.中共中央 国务院关于开展质量提升行动的指导意见[J].中华人民共和国国务院公报，2017（27）：6-13.

[10] 肖志远.对水利工程施工质量检测管理几个问题的探讨[J].水利建设与管理，2006，26（4）：41-42.

[11] 张枫逸.购买公共服务政府别当甩手掌柜[N].广州日报，2013-08-02.

[12] 马献忠. 政府购买公共服务体现对社会劳动尊重[N].中国社会科学报，2013-08-19 （A02）.

[13] 国务院.国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见[J].中华人民共和国国务院公报，2016（18）：6-10.

Reflections on the Comprehensive Revision of Regulations on Quality Management of Water Conservancy Projects

YANG Xiaohong，ZHANG Ruigang，FENG Yijia，ZHANG Wei

（River and Lake Protection and Construction Operation Safety Center of Changjiang Water Resources Commission，Wuhan 430010，China）

Abstract：Regulations on Quality Management of Water Conservancy Projects is the most important institutional guarantee for quality management in the water conservancy industry. Its revision serves as a guiding principle for the high-quality development of water conservancy in the new development stage. To address the emerging challenges and demands of hydraulic engineering quality management，we briefly justify the necessity of revising the regulations. We further analyze the role of institutional safeguards in the 2023 version of the Regulation and compare the adjustments to the old and new regulations from 11 aspects. Such aspects include：adjusting the framework structure，expanding the scope of application of the regulations，enhancing the quality management system，highlighting the lifelong responsibility system，promoting innovation for quality projects development，standardizing the quality management of testing units，enriching the content of quality supervision and management，implementing the separation of inspection and evaluation，improving personnel management，strengthening process control，and enriching measures for addressing responsibility violations.

Key words：Regulations on Quality Management of Water Conservancy Projects；high-quality development；quality supervision；revision；quality improvement

收稿日期：2023-05-23

基金項目：水利部重大科技项目（SKS-2022122）

作者简介：杨晓红，女，高级工程师，主要从事质量监督管理工作。E-mail：583547234@qq.com

通信作者：张瑞刚，男，高级工程师，博士研究生，主要从事水利工程建设管理与质量监督工作。E-mail：453134163@qq.com