居家养老服务资金投入保障机制构建的理论基础与分析框架探析

2023-03-13 00:08韦宇红

桂海论丛 2023年6期

韦宇红

摘要：资金投入保障机制是居家养老服务高质量发展的重要支撑。理论是实践的先导，明晰居家养老服务资金投入保障機制构建的理论基础与理论分析框架，才有可能以合理的逻辑和规范的方法研究居家养老服务资金投入保障的应然问题与实然问题，从而为政府部门政策的制定与完善提供学理依据和决策参考。居家养老服务资金供求理论是居家养老服务资金投入保障机制构建的理论基础，需要阐明居家养老服务资金需求的基本构成和主要特征、居家养老服务资金供给的来源及其分类，以及探明居家养老服务多元资金投入的协调配合机理。在此基础上，从目标指向、资金投入主体、资金投入方式、资金结构和制度要件等五个要素构建起居家养老服务资金投入保障机制的理论分析框架。

关键词：居家养老服务；资金投入保障机制；资金供求理论；理论分析框架

中图分类号：D669.6文献标识码：A文章编号：1004-1494（2023）06-0065-10

基金项目：国家社会科学基金项目“我国居家养老服务发展多元资金投入保障机制研究”（15BRK028）。

一、问题的提出及文献回顾

我国是世界上老年人口数量最多、老龄化速度最快的国家。2022年，全国60岁及以上老年人口达到2.8亿人，占总人口的19.8%①；预计2035年左右，60岁及以上老年人口将突破4亿人，在总人口中的占比将超过30%，我国进入重度老龄化社会[1]。为此，习近平总书记强调：“满足数量庞大的老年群众多方面需求、妥善解决人口老龄化带来的社会问题，事关国家发展全局，事关百姓福祉，需要我们下大气力来应对。”[2]老年人口在高龄化、独居化、空巢化、失能化以及家庭养老功能弱化的多重趋势叠加下，对社会化养老服务的需求日益强烈，加快健全社会养老服务体系成为实施积极应对人口老龄化国家战略的重要决策部署。居家养老服务是社会养老服务体系的基础性构成，既满足了90%以上老年人居家养老的意愿，也因其养老综合成本相对较低而更加符合我国“未富先老”“未备先老”基本国情下养老服务最优制度的安排要求。

自2008年1月全国老龄工作委员会办公室牵头出台《关于全面推进居家养老服务工作的意见》以来，全国各地大力开展这项工作，已逐步形成覆盖城乡的居家养老服务发展格局，但发展不平衡不充分的问题突出，居家养老服务的供给能力与服务需求之间尚存在较大差距。作为经济活动核心要素的资金，在居家养老服务投入上的不足和紧缺是造成居家养老服务发展不平衡不充分的关键症结所在。2019年11月，中共中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，明确要求加大养老服务投入力度，多渠道、宽领域扩大适老产品和服务供给。因此，尽快建立健全不同主体、不同来源、不同类型的多元资金投入保障机制，是破解居家养老服务发展资金制约的迫切要求。

笔者认为，居家养老服务资金投入保障机制是指为了确保居家养老服务发展获得必要的资金投入，而在居家养老服务资金资源的筹集与配置过程中所形成的各构成要素之间的互动关系和调控方式。从现有文献看，目前涉及养老服务资金保障机制的研究成果主要从两个维度展开：其一是关于资金投入维度，李月梅、张同功[3]探讨了老年服务产业融资供给体系的构建思路与运行机制设计，张歌[4]和辛歆[5]分别就居家养老服务资金和社区养老服务资金的多元资金投入机制建设提出对策思考；其二是关于资金筹集维度，张继元、钟仁耀[6]分析了我国农村互助养老的筹资结构并提出完善多元筹资机制的政策建议，夏艳玲[7]概述了澳大利亚居家养老服务的筹资激励制度并提炼其对完善我国居家养老服务筹资机制的启示。现有的文献不仅数量屈指可数，而且并未能严格按照“机制”的内涵与外延进行讨论。究其原因在于对居家养老服务资金投入保障机制构建的理论基础——资金供求理论缺乏基本的认识，故而未能形成一个构建居家养老服务资金保障机制的完整理论分析框架。

本文尝试对这些问题进行初步探讨，从居家养老服务资金需求的构成与特征、居家养老服务资金供给的来源及其分类、居家养老服务多元资金投入的协调配合机理三个层面，探究居家养老服务资金供求基本理论的主要内容，进而从学理上构建居家养老服务发展多元资金投入保障机制的理论分析框架，为充实和深化居家养老服务资金投入保障应然问题与实然问题研究提供一个规范的逻辑理路参考。

二、居家养老服务资金投入保障机制构建的理论基础：资金供求基本理论

资金是价值运动的实现形式，能够对其他资源的配置产生带动与引导效应，故成为市场经济最重要的要素之一。居家养老服务作为面向老年群体并兼具福利性、公益性和市场性的服务业，有着特有的资金需求与资金供给规律。把握好居家养老服务资金需求与资金供给的基本规律，是建立健全居家养老服务资金投入保障机制的重要前提。

（一）居家养老服务资金需求的构成与特征

1.居家养老服务资金需求的基本构成

居家养老服务资金需求是指在居家养老服务的供给与购买中，对资金投入或资金支付所产生的具有偿还能力的资金需要。这一资金需求不仅是居家养老服务资金需求者主观上获取资金的需要，同时也是一个存量的概念，包含资金需求总量和资金需求结构两层含义，资金需求结构影响并决定资金需求总量。按照不同的划分标准，居家养老服务有不同的资金需求结构（见图1）。

以资金需求主体为标准，可以分为居家养老服务需求方的资金需求和居家养老服务供给方的资金需求。居家养老服务需求方的资金需求主体单一，即为需要养老服务的居家老人，他们是居家养老服务的消费者（使用者），资金需求的本质在于对居家养老服务费用支付的筹资需要。按照消费时间来划分，居家养老服务需求方的资金需求又可以细分为即期消费资金需求和远期消费资金需求。正是由于远期消费行为，才有了全社会成员对养老金融服务的需求，期望通过养老金融服务增加个人和家庭的养老财富积累。居家养老服务供给方的资金需求主体多元，可以具体划分为政府部门、社会组织、企事业、居民个人等养老服务供给主体对参与居家养老服务所需要投入的资金需求。

以资金需求用途为标准，可以分为居家养老服务消费性资金需求和居家养老服务生产性资金需求，两類资金需求分别是对居家养老服务需求方和居家养老服务供给方而言的。生产性资金需求根据资金的具体用途又可以进一步划分为固定资产投资需求和流动资产投资需求（亦称流动资金需求）。居家养老服务固定资产投资就是对居家养老服务设施和设备的投资。居家养老服务设施主要是指专门为老年人提供生活照料、康复护理、文体娱乐的房屋和场所，常见的居家养老服务设施名目有社区养老服务中心、老年人日间照料中心、托老所、老年活动中心、老年食堂、农村幸福院等。居家养老服务设备则包括桌椅床位、电器仪器、厨具、信息及智能化系统等硬件。居家养老服务流动资金需求主要是居家养老服务提供机构对业务活动成本、管理费用、融资费用等运营管理费用支付的资金需求。相比于集中服务的养老机构，居家养老服务机构是典型的轻资产高成本运营模式，设施建设规模具有小型化、综合化的特征，对场地面积和床位数的要求不高，固定资产投入规模不大，但由于服务的老年人居住分散、服务多样化、服务需求频次不稳定，且场地多为租用，因此要比养老机构承受更高的经营成本，对流动资金需求强烈。

以资金需求区域为标准，可以分为城市居家养老服务资金需求和农村居家养老服务资金需求。我国城乡二元结构格局使居家养老服务发展城乡差异显著，相比城市，农村居家养老服务发展严重滞后，无论是服务需求方还是服务供给方对资金的需求都比城市更为强烈。加上农村地区人口密度低，村落规模小而且分散，居家养老服务建设和运营的成本相比城市更高，也加大了农村地区对居家养老服务发展投入的资金需求。

上述居家养老服务资金需求的分类并非彼此割裂而是相互交叉，只是资金需求产生的主体、形式、区域的重点有所区别。

2.居家养老服务资金需求的主要特征

居家养老服务需求方在资金需求的用途上呈现出单一性，资金需求的变化直接受到老年人所需服务的具体内容、项目供求状况和老年人及其家庭的收入水平、消费理念的影响。居家养老服务供给方的资金需求因供给主体不同、服务方式不同、服务载体不同而远比居家养老服务需求方的资金需求复杂，主要呈现出以下特征。

（1）资金需求具有多维性

从居家养老服务供给主体看，政府、社会、市场、个人根据其在居家养老服务事业和产业中的职责、发展前景预期、资金融通能力等要素而决定其资金需求。从居家养老服务的供给方式看，无论是居家养老服务机构采取单体运营、连锁经营或联盟运营模式，还是通过公办公营、公建民营、民办公助、民办民营方式提供养老服务，不同的服务供给方式其资金需求各不相同。从居家养老服务供给载体看，居家养老服务供给方的资金需求涉及硬件配置和软件服务。硬件配置主要是养老服务设施和设备、养老服务信息平台建设。软件服务包括服务项目供给、服务队伍建设和困难老人的基本养老服务经济保障等，困难老人享有基本养老服务保障的公共财政支出属于政府居家养老服务供给的资金需求构成。

（2）资金需求差异大

与养老机构的重资产投资运营相比较，居家养老服务机构属于轻资产投资运营，总体上具有前期投入相对较少、服务对象相对较广的特点，这是其被定位为社会养老服务体系基础的一个重要原因。但具体到居家养老服务机构个体，无论是设施建设，还是服务运营，即便是轻资产投资运营也都需要一定规模的资金投入。而居家养老服务机构是属于公办公营还是公建民营，抑或民办公助、民办民营，其对资金投入的需求会大相径庭。属于公办公营的居家养老服务机构，政府主管、政府承办，养老服务设施建设和运营管理支出均由财政负担，对政府资金（亦称政府性资金）需求大、社会资金需求小。属于公建民营的居家养老服务机构，在一定期限内免费享有政府作为投资主体新建、改建或购置的养老服务设施的经营权，在很大程度上减轻了其建设资金需求。民办公助的居家养老服务机构由社会力量组织兴办，政府部门在政策、资金等方面给予支持，在一定程度上可以缓解其资金投入压力，但养老服务设施建设和运营的资金需求依然较大。民办民营的居家养老服务机构大多完全由社会资本投资兴办，其对养老服务设施建设和运营的资金需求最大。

（3）资金交易成本高

居家养老服务机构按照登记机关的不同可以划分为养老服务企业、民办非企业养老服务机构和事业编养老服务机构。养老服务企业和民办非企业养老服务机构需要通过多渠道筹措资金解决资金需求问题，这一过程中面临着较高的资金交易成本。资金交易成本反映的是资金的可获得性，是一种隐性成本。对于居家养老服务企业，其本身就属于中小企业，不仅面临着中小微企业融资难、融资贵的共性问题，而且由于其既非科技型企业又是轻资产运营模式，使其更难以提供可抵押或质押资产获得银行信贷支持。另外，其企业身份又使其在争取政府相关政策和资金的支持上处于不利地位。对于民办非企业养老服务机构，虽然在获得政府政策和资金支持上相比养老服务企业处于相对有利的地位，但其非企业身份又限制了其在金融市场上的融资机会。

（4）资金投入回报周期较长

老年人是社会保障的重点群体。居家养老服务的福利性和公益性特征，使得居家养老服务的收费不能完全采取市场性收费的方式，免费、成本价收费、略高于成本价收费是居家养老服务价格的主要构成。然而即便如此，除了失能、失智老人对居家养老服务有着强烈的刚性需求愿意支付服务费用，相当部分的老年人对居家养老服务的消费意识不强、支付意愿不高，深层次的原因主要在于老年人对居家养老服务的支付能力不足。中国消费者协会发布的《2022年养老消费调查项目研究报告》指出，超三成老人未购买和使用所需居家养老服务，近五成老人对收费合理性存疑，其中月均2001～ 3000元收入的老人对居家养老服务收费的合理性满意度最低[8]。因此，现阶段居家养老服务的微利性特征更为突出，从而拉长了资金投入的回报周期。 2018年北京市民政局组织的居家养老相关服务设施摸底普查结果显示，66.67%接受普查的机构预期养老项目的投资回收周期超过7年[9]。

（二）居家养老服务资金供给的来源及其分类

1.居家养老服务资金供给的来源

居家养老服务资金供给是指资金提供者能够而且愿意投入居家养老服务的资金，它与居家养老服务资金需求一样，涉及资金供给的总量与结构两个基本问题。居家养老服务资金供给结构取决于居家养老服务资金供给的来源渠道与投入方式。居家养老服务资金供给的来源亦即居家养老服务的资金来源，包括居家养老服务供需双方各自的资金来源。

（1）居家养老服务需求方的资金来源

居家养老服务的对象是具有养老服务需求的居家老人，其服务费用的支付方式有直接支付和间接支付两种。直接支付即由居家养老服务使用者支付，支付资金主要来源于老年人的自身收入及其家庭成员的收入。间接支付是指由居家养老服务使用者及其家庭成员之外的主体支付，主要有政府购买服务支付、长期护理保险支付等。目前，全国很多地区都制定和实施困难老人、高龄老人基本养老服务政府购买政策；2016年6月在15个城市启动的长期护理保险制度试点至2020年已扩大到49个城市，长期护理保险即将成为全国失能老人基本养老服务的重要支付资金来源。

对绝大多数老年人而言，老年人及其家庭收入是其养老服务费用支付最主要的资金来源。按照国家统计局关于城乡居民收入的统计口径，老年人的收入主要包括养老金、各类财政津补贴、子女赡养等转移性收入，以及老年人就业的工资性收入、经营性收入和财产性收入，其中，财产性收入包括金融理财收益、出租房屋收入、转让承包土地经营权租金收入等。第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查数据显示，2014年城市老年人平均收入23930元，农村老年人平均收入7621元，分别相当于同期城市和农村居民人均可支配收入的82.9%和72.7%[10]。要较好地满足居家养老服务需求方的资金需求，使居家养老服务需求转化为有支付能力的有效需求，必须多措并举，切实提高城乡老年人整体养老金水平、增加老年人财产性收入和支持低龄老年人就业。

（2）居家养老服务供给方的资金来源

资金来源是一个与资金流动密切关联的概念。在核算国民经济各部门的资金流动时，一般是将国民经济分为非金融企业部门、金融机构部门、政府部门、家庭（住户或居民）部门和国外部门等五个部门[11]，而养老服务的供给主体通常分为政府部门、营利性部门、非营利性部门和非正规部门等四大部门[12]。据此，居家养老服务供给方的资金来源可以从以下三个维度进行分类。

一是按照资金来源的国界不同，居家养老服务供给方的资金来源可以分为国内资金和国外资金。国内资金对应国内政府部门、家庭（住户或居民）部门、非金融企业部门和金融机构部门的资金，国外资金对应国外的国民经济核算各部门资金。发达国家进入老龄化社会的时间远早于我国，老龄化程度比我国严重，社会化养老服务发展模式成熟、经验丰富，我国庞大的养老服务市场对发达国家的资金投入有强大的吸引力。2013年印发的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》明确要求鼓励境外资本投资养老服务业，2019年出台的《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》对全面落实外资举办养老服务机构国民待遇作出了部署。

二是按照资金提供者是否参与养老服务供给活动，居家养老服务供给方的资金来源有内部融资和外部融资之分。内部融资的资金来源于居家养老服务供给方内部，包括自有资金筹措、留存盈余积累、存量资产盘活等筹资方式，具有原始性、自主性、低成本性和抗风险性的特点，对居家养老服务机构而言是其生存和发展的先决条件。外部融资是居家养老服务供给方在外部进行资金融通的方式，分为直接融资和间接融资，其中直接融资又有股权融资和债权融资两种方式，间接融资主要是通过银行信贷进行资金融通。外部融资具有广泛性、规模性、集中性的特点，是居家养老服务机构发展壮大不可或缺的资金来源。

三是按照资金使用的方式，居家养老服务供给方的资金来源包括无偿性使用资金和有偿性使用资金。最典型的无偿性使用资金是来自社会捐赠的资金。农村集体经济一直以来是我国农村社会养老服务的一个重要资金来源，集体经济的本质是实现集体资产的收益、为集体成员谋利益[13]，因此来自农村集体经济的资金投入也是居家养老服务可以无偿性使用的资金。政府部门和金融部门是调节全社会资金的两大重要机构，是居家养老服务的主要资金来源部门。政府资金的使用以无偿性为主，有偿部分的资金使用具有低偿性特征。金融部门资金以有偿性使用资金为主，资金使用成本按市场利率确定，政策性金融机构和国际金融组织的资金使用则具有低偿性特征。

2.居家养老服务资金来源分类

不仅是居家养老服务供给方资金来源的三个维度分类在实践中相互融合、彼此渗入，居家养老服务需求方与供给方的资金来源也有交集重合。例如，居家养老服务需求方最主要的资金来源——老年人及其家庭收入，与居家养老服务供给方中来自居民个人的资金投入同属于国民经济五部门分类中家庭（住户或居民）部门资金，收入水平的高低与政府部门实行的养老金、津补贴、社会救济和补助等政策，以及金融机构开展的居民个人金融服务业务密切相关。为简洁明了地揭示居家养老服务多元主体、多元渠道的资金投入与互动机理，根据资金主体的性质，可将整个居家养老服务供需双方的资金来源划分为政府资金、社会资金和金融资金三大类。

第一类为政府资金。2012年6月，国家发展和改革委员会和财政部联合印发《关于安排政府性资金对民间投资主体同等对待的通知》，文件使用了“政府性資金”的概念，并将其范围划定为各级政府有关部门安排的财政预算内投资、专项建设资金、创业投资引导资金，以及国际金融组织贷款和外国政府贷款等，这为明晰居家养老服务政府资金的构成提供了基本依据。结合中央和地方财政对社会养老服务体系建设投入和国外资金参与的实际，我国投入居家养老服务的政府资金可以分为两个部分：一部分是政府通过国内财政渠道筹集和分配使用的资金，即为常说的“财政资金”；另一部分是政府通过向国际金融组织借款以及外国政府借款所筹集和分配使用的资金。其中，投入居家养老服务的财政资金是由一般公共预算资金和福利彩票公益金构成，福利彩票公益金是纳入政府性基金预算管理的资金。政府资金具有投入乘数效应，它通过引导和带动非政府部门资金的投入，产生数倍于其本身投入的经济效应。因此，无论是在发达国家还是在我国，政府资金在居家养老服务资金投入中都占据主导地位。

第二类为社会资金。社会资金通常被学界视为与政府资金相对应的资金形态，泛指除政府资金或财政资金以外的资金。2017年8月，财政部、民政部、人力资源和社会保障部联合印发《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》，对社会资金所有者中的社会资本方进行了界定，将其明确为建立现代企业制度的境内外法人，但不包括本级政府所属尚未转型的融资平台公司以及控股国有企业。可见在我国，与政府部门合作支持养老服务业发展的社会资本方主要是民营企业和外资企业。综合政府、学界关于社会资金和社会资本方的界定，居家养老服务社会资金可以界定为企业、事业单位、社会组织、农村集体经济组织和居民个人所掌握和使用的非政府资金，其中企业包括民营企业和外资企业。需要指出的是：第一，事业单位是我国特有的单位组织，由国有资产举办，但依据《财政部、国家税务总局关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》（财税〔2000〕97号）被划为社会力量，事业单位的自营收入、捐赠收入等非政府性收入属于社会资金。第二，农村集体经济组织是一种特殊的经济组织形式，尚未能与企业、社会组织一样具有法人资格，因其农村经济功能、社会管理和公共服务功能，以其为载体的农村集体经济是农村养老服务的一项重要资金来源。第三，在社会资金的不同主体中，居民个人资金是我国居家养老服务费用支付最重要的资金来源，它包括老年人及其家庭可支配使用的资金，为了与用于居家养老服务业投资的居民个人资金相区别，将用于居家养老服务消费支出的居民个人资金称为家庭资金。第四，在发达国家居家养老服务资金来源中占据重要地位的慈善资金属于社会资金的一种特殊形态，企业和居民个人是其捐赠主体，慈善资金对居家养老服务的投入实际上是企业、居民个人等捐赠部门对居家养老服务的一种间接投入方式。

第三类为金融资金。金融是现代经济的核心，任何市场主体的经济行为都与金融有着不可割离的联系。金融机构作为专门从事金融活动的组织，其所运营的资金即为金融资金，既来自政府资金和社会资金，同时又为两类资金的融通提供金融工具和金融服务。所有的金融活动通过金融市场完成，金融市场为资金供求双方借助金融工具进行资金交易活动提供了平台和机制。居家养老服务是现代经济社会解决老年群体养老问题的重要方式，尤其是居家养老服务产业作为新兴产业，其发展更是离不开金融机构和金融市场的支持。金融资金依据金融机构的业务划分，主要包括银行信贷资金、保险资金、信托资金和基金资金等，它们构成了居家养老服务的金融性资金来源。此外，参与居家养老服务的政府部门和非政府部门还可以通过债券市场和股票市场筹集资金，这类资金也可视为金融资金。

（三）居家养老服务多元资金投入的协调配合机理

居家养老服务的三大资金来源以政府资金为主导、社会资金为中心、金融资金为媒介，相互协作、密切配合，共同构成了居家养老服务多主体、多层次、多渠道的多元资金投入保障机制。

1.政府资金对社会资金、金融资金投入居家养老服务的引导和支持

在对居家养老服务供给方的资金投入上，政府资金对社会资金支持的传统手段有养老服务机构建设和运营补贴、税费减免、用地用水用电用气等优惠政策扶持；政府资金引导金融资金参与的传统工具有贷款贴息、融资担保、税收优惠等。近年来国家层面推出一系列政策性融资新手段，主要包括政府购买服务、政府与社会资本合作（PPP）、地方政府设立养老服务产业引导基金、地方投融资平台公司引领发行养老服务产业专项债、政策性银行开展养老服务信贷业务等。

在对居家养老服务需求方的资金投入上，政府主要通过建立以基本养老保险制度、基本医疗保险制度、困难老人救助制度、政府购买养老服务制度、长期护理保险制度等为重点的多层次社会保障体系，为老年人的居家养老服务需求得到较好满足提供资金保障。

2.金融资金对政府资金、社会资金投入居家养老服务的配合与支持

对居家养老服务供给方而言，银行机构、融资担保机构、金融租赁公司分别通过开展资金放贷、融资担保、金融租赁等业务活动，支持和配合政府资金、社会资金投资养老服务产业；保险公司通过股权、债权、基金、资产支持计划、保险资产管理产品等形式，为养老服务企业及项目提供中长期资金支持；资本市场为符合条件的养老服务企业上市融资、发债融资、票据融资等提供资金融通平台。

对居家养老服务需求方而言，银行、保险、基金、信托等金融部门开发服务居民养老需求的专业化金融产品，如银行养老理财产品、养老型基金产品、养老信托产品、养老健康护理保险产品、住房反向抵押养老保险、住房反向抵押贷款等，通过提高居民的财产性收入，增强老年人及其家庭的养老服务购买力。

3.居民个人资金对其他社会主体资金投入居家养老服务的支持

居民个人资金是社会资金的重要构成，一是以消费资金的形式用于老年人及其家庭对居家养老服务购买和使用支出，使居家养老服务提供机构能够获得经营性收益，从而增强其他社会资金、金融资金投入居家养老服务的内生动力。二是以生产资金的形式像其他社会资金一样，直接投入或与政府资金、金融资金合作投入居家养老服务设施建设和运营，增强居家养老服务的供给能力。三是以理财资金的形式通过银行储蓄或购买国债及金融机构面向居民个人开发的各种金融产品，储备居家养老服务购买力。

三、居家养老服务资金投入保障机制构建的理论分析框架

居家养老服务资金投入保障机制的实质在于构建居家养老服务资金供给与资金需求之间资金匹配的通道和规则，保障居家养老服务供需双方的资金需求均得到較好的满足。一个完整的居家养老服务资金投入保障机制，应包括保障机制的目标指向、资金投入主体的确立、资金投入方式的选择、资金投入结构（亦称资金结构）的形成、机制生成与运行的制度设计和制度环境等基本要素内容（见图2）。

（一）目标指向

保障机制的构建是为了更好地解决问题，因此明确居家养老服务资金投入保障机制目标是建立健全这一机制的首要前提，它既体现了居家养老服务资金投入的价值取向和基本要求，也是监控和评估保障机制运行状况的根本标准。我国是在“未富先老”“未备先老”的背景下推动居家养老服务发展的，面对不断加快的老龄化、高龄化趋势，居家养老服务的发展将长期面临着资金短缺的制约。这就决定了建立健全居家养老服务资金投入保障机制的最终目标是保障资金资源有效供给，推动城乡居家养老服务网络全覆盖，满足不同层次的老年人多元化、多样化、品质化的居家养老服务需求。

建立健全居家养老服务资金投入保障机制的直接目标则在于充分调动、挖掘和培育各种资金资源，并在居家养老服务供求双方之间、城乡之间、区域之间以及不同性质和类型的居家养老服务机构之间、不同服务需求和收入水平的老年群体之间优化配置资金资源，使居家养老服务发展尽可能获得充足、稳定、高效的资金保障。“充足”的资金保障意指确保基本居家养老服务有效供给和有效需求所必需的资金投入到位，在此基础上有步骤、有计划地满足提高居家养老服务层次和服务质量的资金需求；“稳定”的资金保障意指要避免居家养老服务资金投入出现大幅度波动，而要保证一个持续稳定的增长速度，这不仅体现在对居家养老服务发展的资金投入总量上，也体现在对居家养老服务发展的资金投入结构上；“高效”的资金保障意指在居家养老服务资金投入相对有限的条件下，必须追求资金资源的利用效率，杜绝资金资源出现浪费或错配，实现居家养老服务资金投入产出的最大化。

（二）资金投入主体

资金投入主体是居家养老服务资金投入保障机制的关键构成要素，资金投入主体的确立明确了由谁向居家养老服务的供給和使用提供资金资源的根本性问题。我国居家养老服务在历经30余年的探索与发展中，形成了包括政府、事业单位、社会组织、企业、居民个人、金融机构以及国外机构和组织在内的多元资金投入主体，这些资金投入主体具有不同的行为动机和投入方式，在居家养老服务资金投入保障中发挥着不同的资金功能并相互配合、相互补充，共同构成了居家养老服务资金投入的组织体系。

政府不仅仅是居家养老服务的资金投入主体，而且是整个居家养老服务发展的责任主体，扮演着居家养老服务的促进者、规制者、资金投入者、监督管理者的多重角色。在资金投入上，政府承担着基本居家养老服务兜底保障的资金投入主要责任，对各层次居家养老服务的资金投入活动具有其他资金投入主体不可替代的引导作用。事业单位、社会组织和企业是居家养老服务的直接提供者，居家养老服务机构按照登记机关的不同无外乎就是这三种组织形式，事业单位、社会组织和企业是居家养老服务极其重要的资金投入主体，它们为多元化、多层次居家养老服务的供给和发展提供了最重要的资金支持。居民个人一方面是居家养老服务机构的资金投入主体，通过注资社会组织或企业的形式投入举办居家养老服务机构，居民个人储蓄是居家养老服务民间资本投入的重要资金来源；另一方面居民个人也是居家养老服务的使用者，居民个人收入是居家养老服务使用费用支付最直接、最重要的资金来源。金融机构是专门从事资金融通和金融服务的部门，它作为居家养老服务不可或缺的资金投入主体，为居家养老服务提供者提供重要的资金融通渠道，并通过直接投资兴办养老服务机构的方式参与居家养老服务发展。国外机构和组织作为居家养老服务的境外资金投入主体，其资金投入在弥补国内居家养老服务发展资金缺口的同时，还会带来先进的护理技术、丰富的服务经验和成熟的制度模式。

（三）资金投入方式

在确立居家养老服务的资金投入主体后，资金投入方式的选择事实上要回答的是如何在资金投入的过程中做好相对于收益的成本配置，也就是提高资金投入产出率的问题。

从宏观层面看，对居家养老服务这一具有公共产品和私人产品混合属性的居民个人服务，不可能采取政府“大包大揽”的单一财政投入方式，唯有同时发挥政府部门和非政府部门的作用，遵循不同性质的居家养老服务资金投入主体的资金投入规律，采取多元主体多元化资金投入方式相互配合，形成中央政府与地方政府、政府部门与非政府部门、直接投入与间接投入相结合的混合投入格局，才能为城乡居家养老服务健康持续发展提供充足、稳定、高效的资金保障。

从微观层面看，居家养老服务的不同资金投入主体有着不同的资金投入方式，是居家养老服务多元主体多元化资金投入方式相互配合的基础。政府资金在居家养老服务资金投入中发挥兜底保障和引导带动的作用，其投入方式具有多样性和综合性特点，既有居家养老服务供方导向的资金投入，也有居家养老服务需方导向的资金投入，投入方式包括以无偿性投入为主的直接投入和以税费优惠为主的间接投入，其中无偿性直接投入又有直接拨款、转移支付、财政补贴、财政奖励、购买服务、发放服务券、实物支助等方式，政府主要针对基本居家养老服务和普惠居家养老服务的供需双方选择资金投入方式的组合。社会福利院、公益性敬老院之类的事业单位，其对居家养老服务的资金投入有融资性投入和引进经营主体两种方式，第一种方式的融资渠道是获取政府资金投入，第二种方式是引进企业、社会组织或自然人资金并由其经营提供居家养老服务。内外资企业和社会组织对居家养老服务的投入均属于经营性投入，内资企业的资金投入主要有独资和合资两种方式；外资企业均为外资养老服务企业，其资金投入方式除了独资、合资，主要还有特许加盟经营方式。居民个人对居家养老服务的投入既有作为服务需求者的消费性投入，也有作为服务供给者的经营性投入，经营性投入同样分为独资和合资两种方式。国内金融机构对居家养老服务供给的投入方式总体上以信贷投入为主、股权投入为辅，对居家养老服务需求的投入则是以开展养老理财服务增强居民个人支付能力的一种间接投入方式。目前为我国居家养老服务提供资金支持的国外金融机构有世界银行、亚洲开发银行和法国开发署，其资金支持方式主要是长期低息贷款。

（四）资金结构

居家养老服务资金结构是居家养老服务资金投入主体确立及资金投入方式选择的综合结果，反映了居家养老服务资金来源与使用配置的合理性，包括两个方面的内容：一是不同来源资金的配置格局。二是各类资金来源与投向的比例结构。在不同来源资金的配置格局上，重点是居家养老服务供需双方三大资金来源的总体配置格局，即政府资金、社会资金、金融资金在整个居家养老服务资金投入中的地位和比例结构。三大资金来源对居家养老服务投入的价值取向并非完全一致，政府资金更强调社会效益，社会资金和金融资金更注重经济效益，这就需要政府资金对社会资金、金融资金的投入进行引导并予以政策支持，以调动社会资金广泛参与居家养老服务供给的积极性，以及金融资金对政府资金、社会资金投入的积极配合和支持，形成以政府资金为主导、社会资金为中心、金融资金为媒介的居家养老服务资金资源配置格局。

在各类资金来源与投向的比例结构上，表现为政府资金、社会资金、金融资金三类资金各自内部不同层级、不同主体或不同性质之间的资金来源与投入比例结构，其中政府资金的来源与投入结构最为关键，它不仅关系到政府主导居家养老服务发展的基本财力保障，也影响着社会资金和金融资金对居家养老服务投入的理性决策。具体而言，政府资金的來源与投入结构主要包括中央财政和地方财政投入的分配比例、居家养老服务供方导向与需方导向的投入分配比例、居家养老服务基础设施建设与项目运营的投入分配比例、公办居家养老服务机构与民办居家养老服务机构的投入分配比例、城市居家养老服务与农村居家养老服务的投入分配比例、发达地区居家养老服务与欠发达地区居家养老服务的投入分配比例；社会资金的来源与投入结构主要有养老服务企业与民办非企业养老服务机构的投入比例，基本居家养老服务、普惠居家养老服务与高端居家养老服务的投入比例，营利性资金与非营利性资金的投入比例等；金融资金的来源与投入结构主要有信贷市场与资本市场的融资比例、商业性银行机构与政策性银行机构的信贷投放比例、各层次居家养老服务银行信贷资金与保险资金的投入比例等。这些资金必须运用系统论思维有机统筹，才能发挥资金投入总量的最优效应。

（五）制度要件

制度是规范和约束机制构成主体行为的规则总和。居家养老服务资金投入保障机制的核心要义在于使保障居家养老服务资金投入所制定的一系列制度能够正常运行并发挥预期功能。这就涉及居家养老服务资金投入保障机制的两个基本制度要件：制度设计和制度环境。

制度设计是居家养老服务资金投入保障机制生成和运行的内在环节。居家养老服务各类资金投入主体的经济行为和相互之间可能的合作与竞争方式，需要通过制度来规范和约束。政府是居家养老服务资金投入保障制度的供给者，负有制度设计的职责，制度设计主要包括居家养老服务资金投入保障的组织架构、法律法规、政策措施和社会评价。组织架构是指政府对居家养老服务各类资金投入主体的角色定位，以及中央政府与地方政府、政府部门与非政府部门合作供给居家养老服务的制度安排。相关法律法规和政策措施既是居家养老服务资金投入保障制度的内容，也是居家养老服务资金投入保障制度的实现形式，制定居家养老服务资金投入法律法规是法治国家增强居家养老服务资金投入政策措施执行效力的必然要求。对居家养老服务资金投入保障的法规政策进行科学、客观的社会评价，是完善制度内容、提升制度绩效的助推器。

制度环境是居家养老服务资金投入保障机制生成和运行的外在条件。居家养老服务资金投入保障机制的制度设计必须与制度环境相匹配，否则就会流于空想。居家养老服务资金投入保障机制的制度环境包括居家养老服务资金投入主体所处的经济发展基础环境和相关资金运行管理体制环境。国家和地方、城市和农村的经济发展水平决定了居家养老服务发展的资金投入保障基础水平。20世纪末，我国从低收入国家行列进入中等收入国家行列，为同期进入老龄化社会探索居家养老服务提供了物质基础。进入21世纪后，随着国家从中等收入偏下国家行列迈入中等收入偏上国家行列，居家养老服务资金投入保障能力不断增强，但城乡之间、区域之间不平衡的问题也非常突出。从国家到地方，居家养老服务资金投入保障机制的制度设计在充分考虑增强总体资金投入能力的同时，还必须注重缩小地区之间不平衡的差距。居家养老服务资金投入主体所处的相关资金运行管理体制环境，是指与服务提供者筹集资金投入和服务使用者筹集资金支付密切联系的政府公共服务体制、市场经济体制、社会保障体制建设程度，它们是居家养老服务资金投入保障机制运行规则制定的基础性制度。政府公共服务体制为由公共财政保障的基本居家养老服务和由公共财政引导的普惠居家养老服务提供了服务供给制度框架，市场经济体制为居家养老服务发展提供了由市场配置资源的服务供给制度框架，社会保障体制为居民个人增强居家养老服务使用支付能力提供了社保供给制度框架。政府公共服务财政体制、市场经济体制、社会保障体制越完善，越有利于居家养老服务资金投入保障机制的建立健全。

四、结语

我国居家养老服务源于20世纪80年代中期民政部门开始倡导并推动的城市社区服务。30余年的探索与发展历程显示，居家养老服务的理论研究总体上滞后于实践，尤其是有关居家养老服务资金理论的缺失，而资金紧缺一直以来是制约城乡居家养老服务发展的关键因素。要解决居家养老服务资金投入不足的现实问题，需要学界在居家养老服务资金理论上展开充分而深入的研究，以成熟的理论框架指引应用研究进而指导具体实践。居家养老服务资金供求理论是居家养老服务资金理论的基础，以居家养老服务资金供求理论研究为切入点，进而构建居家养老服务资金投入保障机制的理论分析框架，为推进我国居家养老服务资金问题研究提供了重要的视角和思路。