国外生态系统综合治理实践经验与发展趋势

陈洁 叶兵 何璆

摘要：在环境问题日益严峻的背景下，国际社会高度重视生态综合治理，不少国家和机构在实践中推动了生态综合治理理论的发展。随着“山水林田湖草”综合治理理念的提出，我国进入生态系统综合治理阶段。文中介绍了国际上关于生态系统综合治理的理论，归纳概括了美国、英国、日本和法国通过推行生态综合治理实现生态、经济和社会协同发展的实践案例；在此基础上，总结分析国外生态系统综合治理经验和发展趋势，提出对我国的启示，即生态系统综合治理应重视治理理念和模式的创新、以问题为导向突出治理重点、形成系统集成的生态治理体系、促进社会力量的充分参与，以期推动我国“山水林田湖草沙”系统治理。

关键词：生态综合治理；国外实践经验；发展趋势；启示

中图分类号：X321   文献标识码：A   文章编号：2096-9546（2023）02-0093-06

DOI： 10.12344/lczcyj.2023.02.06.0001

陈洁，叶兵，何璆.国外生态系统综合治理实践经验与发展趋势［J］.林草政策研究，2022，3（2）：93-98.

International Experience and Development Trend of Integrated Ecosystem Governance

Chen Jie Ye Bing He Qiu

（Research Institute of Forestry Policy and Information，Chinese Academy of

Forestry， Beijing 100091， China）

Abstract： In the context of eco-environment deterioration， the international community has attached great importance to integrated governance of ecosystems， and a range of countries and international， regional and sub-regional organizations have contributed to the theoretic development of integrated ecosystem governance based on their practices. After putting forth the concept of holistic governance of mountains， waters， forests， farmlands， lakes and grasslands， China has ushered into the stage of integrated ecosystem governance. The paper briefs the international theoretic development of integrated ecosystem governance， summarizes the cases that the USA， the UK， Japan and France adopt integrated approaches to achieving the synergy development of ecological， economic and social dimensions， and concludes the international mode and trends in integrated ecosystem governance. It is proposed that the integrated governance of ecosystems should highlight innovation in concept and modes， identify the significant governance issues based on problem analysis， build the integrated， systematic and coordinated ecosystem improvement regime， and encourage the participation of all parts in society， with an aim to provide references for the holistic governance of mountains， waters， forests， farmlands， lakes， grasslands and  deserts in China.

Keywords： integrated ecosystem governance; international practical experience; development trend; inspiration

中共十八大以來，习近平总书记从生态文明建设的整体视野提出“山水林田湖草是生命共同体”的论断，强调“统筹山水林田湖草系统治理”；中共二十大报告进一步指出要“坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”，全方位、全地域、全过程加强生态环境保护， 以实现支撑国家安全体系、建设美丽中国、实现绿色高效发展等目标［1］。同时，生态综合治理一直是国际热点问题，《联合国2030年可持续发展议程》《生物多样性战略计划》，及爱知生物多样性目标、“2021—2030年生态系统恢复十年”行动计划等，着眼全人类和地球未来，以积极推进可持续发展为导向，提出采用综合管理方法，系统应对人类面临的各类环境、生态、社会和文化等问题［2］。世界各国对此纷纷响应，探索实践综合治理解决方案，提出树立自然价值和自然资本的理念，大力提高以生物多样性为核心的生态景观服务功能。本文将总结国外生态系统综合治理理论与实践，分析其经验和发展趋势，并提出对我国的启示，以期推动我国“山水林田湖草沙”系统治理。

1 国外生态系统综合治理理论

生态系统综合治理作为具有互动性、相互联系、相互影响，且包含不同生态系统组成、功能和治理主体的环境决策方法，已成为国际社会普遍认可的一种治理理念。综合生态系统管理（Integrated Environmental Management， IEM）是其中影响最大的生态系统综合治理方法，通过自然资源和自然环境综合管理，旨在解决资源利用、生态保护和生态系统退化等问题，实现人与自然的和谐共处，同时强调治理的适应性、灵活性和及时回应性，突出区域性特点，重视跨部门、多利益方合作，平衡各类治理目标与行动。此外，土地可持续管理、景观综合管理、适应性资源管理等方法则从不同维度切入，强调生态系统的综合管理［3］。

在理论发展的同时，国际社会基于不同维度、不同问题导向发展了一系列治理实践框架。作为生态综合治理的具体方法，《生物多样性公约》提出的生态系统方法强调农业、内陆水域、干旱与半干旱地、森林、岛屿、海洋、高山生态系统的综合治理，并支持各国政府广泛应用生态系统方法开展生态综合治理。

在气候变化的背景下，为了加强生物多样性保护、实现气候变化减缓与适应等目标，基于自然的解决方案（Nature-based Solutions，NbS）应运而生，并在2019年被列为联合国应对气候变化的9大领域之一。NbS通过自然保护、可持续管理和恢复行动，有效地适应和应对社会挑战，同时提高人类福祉和生物多样性效益，是生态综合治理理论的创新［4］。

2 国外生态系统综合治理实践及经验

2.1 国外生态系统治理实践

2.1.1 英国斯佩河集水区综合治理计划

斯佩河是苏格兰第2大河流，其集水区在经济社会发展过程中面临一系列环境压力。为了促进集水区可持续发展，各郡县及多利益方于2003年共同制订实施《斯佩河集水区管理计划》，建立跨部门协调机制，创建斯佩河流域指导委员会，协调环境、市政、水务、农业、林业、渔业等多部门实施斯佩河集水区倡议［5］。

倡议充分利用不同层级、不同维度、不同领域的政策法规，保证了集水区生态综合治理的行政、资金、人力等资源投入；强调整体治理理念和方法，利用各种平台机制促进各利益方的沟通与交流，协调各方力量相互配合保证生态综合治理的全面实施。该倡议还提出，加强研究与基准评估，实施生态综合治理的事前、事中和事后监测与管理，为该地区生态综合治理提供基础数据资料；开展宣传与教育，通过培训与教育项目、信息传播、开展学校自然教育项目等，促进各利益方积极了解并参与集水区生态综合治理。计划实施近20年来，极大改善了斯佩河生态状况，已成为英国运用生态系统方法开展生态综合治理的典范。

2.1.2 法国“蓝绿生态网络”计划

为促进生态、经济和社会的平衡发展，实现生物循环经济发展目标，法国于2007年启动了生态综合治理行动计划“蓝绿生态网络”，通过将“蓝绿生态网络”建设纳入区域规划，以可再生能源生产、城市荒地及工业棕地治理与替代性开发、提高地区碳储存能力为重点内容，采取生態走廊建设、生态恢复等具体行动，切实保证生态治理与绿网建设工作共同推进。

在网络建设中，强调国家公共基础设施建设，通过国家路网绿化管理、区域间道路及相关基建优化等手段，打造公路“绿网”，改善周边自然和文化遗产，美化景观，维护生态可持续性。同时，利用“蓝绿生态网络”联动治理实施“铁路网木材项目”，基于铁路线路与车站周边森林及其他自然资源的监测数据提供可持续木材清运一体化方案，加强木材销售、木质能源生产、铁路沿线林地管护等综合服务，促进“蓝绿生态网络”与区域循环经济的协同发展。通过“蓝绿生态网络”的实施，建立了目标一致、以项目带合作、以合作促沟通的协作机制，解决基础设施建设与环境问题，恢复区域生态，促进绿色经济发展。

2.1.3 日本“森里川海”计划

为了提高自然环境的连通性，促进生态网络的形成，保护生物栖息空间，日本于2016年9月宣布实施“森里川海”倡议，旨在保护恢复“森里川海”生物多样性和多种生态功能。为实现倡议目标，日本推出10个示范区开展保护和恢复项目，从农业、林业、河流生态系统出发，构建多种资源循环且相互支持的“区域循环共生圈”，促进经济、生态和社会融合发展；通过保护稻田、水渠和池塘等水生生态系统网络，以及开展农村生物及其生境调查，在开展农业生产的同时保护生物多样性；推动开展多种森林经营活动，加强森林生态系统保护和森林生态灾害预防，优化森林资源和野生动物监测，同时开展各种森林体验活动推进绿化，持续发挥森林生态系统的多种功能，改善森林健康和多样化发展；支持开展河流和湖泊自然环境保护与恢复项目，加强湿地保护和修复，促进河流保护及水生生物栖息地保护，形成以河流为中心的广域生态系统网络。在实施倡议项目过程中大力消除部门间的分割，加强各相关方和各示范区的合作。

2.1.4 加勒比海小岛屿国家水、土地和生态系统管理

加勒比地区依赖自然资源发展经济，但面临缺水、气候变化、森林生物多样性降低等问题。自2016年开始，加勒比海的10个小岛屿国家采取利用生态系统方法促进产业发展，推进水、森林和土地资源保护及生物多样性保护的协同发展。

首先，将生态治理和联合国可持续发展目标结合在一起，从更具综合整体性的视角，对土地、森林、海洋等生态系统进行综合治理，帮助实现相关可持续发展目标。其次，在顶层设计中，强调利用生态系统，在自然资源和生态系统政策法规、自然系统治理评估和监测指标体系建设中，对土地可持续管理、水资源综合管理、海岸地区综合管理和生态系统服务管理4个方面进行整体考量。再次，建立有效的管理协调机制，保障各国各部门各行业在生态治理中的协同合作。地区协调办公室负责所有协调工作及日常管理工作，并由各国成立多利益方参与的跨部门委员会，指导国家项目办公室开展项目管理。最后，重视合作伙伴关系建设，将科研合作伙伴、治理合作伙伴、公众教育合作伙伴、私有部门合作伙伴和项目合作伙伴等利益相关方召集起来，促进各方开展最佳实践、可用资源和示范建设等交流，提高生态综合治理的延续性。

2.2 国外生态系统综合治理经验

国外生态系统综合治理的最大特点是多部门、多主体合作实施治理工作，主要经验表现在以下4方面：

1） 基于法规或战略规划指导生态综合治理。英国、法国等在开展生态综合治理或生态系统综合治理时，制定发布了相关法令及战略规划，保证了生态系统综合治理的正当性和合理性，提高各部门合作推进综合治理的意愿和能力。两国的案例显示，生态系统综合治理的持续性、强制性及可靠性其实取决于颁发法规及战略规划的主体层级及从上到下的法规及规划是否具有一致性。

2） 建立协调组织机制。在不同层级开展生态系统综合治理时，设立协调组织机构，以协调各方协同共进，保证综合治理的效果，是必不可少的。相对而言，境内生态系统综合治理协调机构往往依托主管部门的具体工作来开展，而区域性生态系统治理则更多地依靠区域组织来进行协调。加勒比海小岛屿国家是一个典型的案例，依赖于国际机构的支持，将该区域相关国家主管部门联合起来，共同开展区域生态系统治理。

3） 多部门参与综合治理。生态系统综合治理具有复杂性、综合性和交叉性的特点，在治理过程中不但涉及水、农业、森林、渔业等自然资源相关管理部门，还涉及经济发展或社区建设等方面的工作，因此相关部门的配合至关重要。这在英国斯佩河集水区管理规划实施中表现得尤为明显。在集水区管理中，各部门相互配合，开展联合管理，及时发现生态系统管理中出现的问题，调整相关管理工作，同时实现各自的工作目标。

4） 建立多利益方参与机制。生态系统综合治理过程涉及到不同区域、不同部门和各种利益相关方。多利益方参与是整合各方力量，保障生态系统综合治理的重要机制。无论是发达国家还是发展中国家，在治理过程中，均重视公众科学（公众参与科学家项目，提高生态保护意识和能力）的发展，强调沟通和信息交流机制的建立，通过宣传教育、意见调查、召开研讨会和培训会的形式定期与相关利益方联络、沟通和交流，以此鼓励人们关注、参与生态系统综合治理工作。

3 国外生态系统综合治理发展趋势

随着人们对生态综合治理的认识逐渐深入，环境综合治理、生态系统方法、森林可持续发展等得到了广泛应用。部分发达国家在政策法规中逐渐引入生态系统综合治理的概念、原则和方法，将综合治理思路和方法纳入水资源管理、生态环境管理、产业经济发展等领域［6］。随着《生物多样性公约》提出推行生态系统方式，越来越多的国家将生态系统方式引入森林、荒漠、草地等生态系统治理相关政策法规，加强各生态系统的协同治理，以实现改善生态环境、减少贫困、促进社会发展等目标。生态系统综合治理呈现出由多部门分散治理转向多维统一综合治理、生态综合治理目标日益多元化、加强生态综合治理成效评估、强调生态系统科学研究的基石作用等发展趋势。

3.1 多部门分散治理转向多维统一综合治理

生态系统综合治理是一个协同、沟通的过程，协调多部门联合治理、促进多利益方在統一的治理框架下参与治理已成为生态系统治理能否成功的重要因素［7］。在实践过程中，“九龙治水”模式已不能适应生态系统治理的需求，由一部门牵头、多部门参与的治理模式逐渐得到人们的认可和推行，更强调统一的政策和行动规划、多利益方的参与以及治理的科学合理性［8-9］。其中多利益方参与是最重要的部分。通过促进利益方参与治理规划和决策，可以提升规划决策的透明性、科学性和可行性；而鼓励所有利益方积极参与生态综合治理活动，能保证生态综合治理政策、战略和规划真正落实到位。

3.2 生态综合治理目标日益多元化

在全球化发展路径和管理途径日益丰富的背景下，生态系统的综合治理显示出多元化特点。随着生态综合治理理念兴起，在生态治理市场调节模式、生态治理政策强制模式和生态环境治理企业自觉模式3种治理模式的基础上，多元共治模式逐渐发展［10-11］。多元共治模式打破了传统观念的束缚，强调政府、市场、社会都可作为治理生态环境的主体，提供一种“多元共治”的生态环境治理新范式，减少不同区域、不同领域和不同部门治理目标之间的冲突［12］。多元治理模式目标可以是多元化的，其结果也是多元化的［9-10］，如法国的“蓝绿生态网络”在促进综合治理的同时，实现了林业、交通和能源部门不同的治理目标。

3.3 重视生态综合治理成效评估

在生态综合治理的实施过程中，通常会遇到各方利益冲突、目标不一致、资源有限等一系列问题。为此，结合当地经济和社会因素，开展生态治理评估，成为治理决策必不可少的工作，特别是在国际机构支持发展中国家开展的治理项目中。评估的目标是，对生态系统环境或自然资源的变化开展评估，反映治理措施下的社会经济活动对生态系统的依赖和影响，同时清楚掌握生态工程和生态修复的效果，指导生态系统管理决策［13］。目前，生态系统治理越来越依赖指标体系的开发，以实现评估的科学性、客观性和准确性，而不是只依靠现场观察。随着生态系统治理评估逐渐指标化，第三方评估逐渐成为主流选择。

3.4 强调生态系统科学研究的基石作用

生态系统综合治理要求充分了解各生态系统运行机制、面临的挑战和存在问题、治理知识和技术需求，以及各生态系统相互依赖、相互作用的机制。这决定了科学研究是成功开展生态系统治理的基础。在不同国家的生态系统治理中，各科研部门是非常重要的治理参与方。通过生态系统本底调查、基础研究、实践技术等方面的研究，科研部门一方面支持政府制定治理规划和标准；另一方面为参与治理的企业和社会组织提供先进治理技术，有效提升治理成效。

4 国外生态系统治理的借鉴与启示

目前，我国“山水林田湖草沙”生态保护仍存在整体性不够、系统性不足、连续性及持续性不强等问题。国外生态系统综合治理的实践探索，可从4个方面为我国生态系统治理提供借鉴。

4.1 持续创新治理理念和模式

随着生态系统治理实践发展，出现了一系列生态治理新理念、新方法。中国拥有多种生态系统，这些治理理念和模式并不适用所有生态系统，具有一定的局限性。因此，在治理中，不应拘泥于既有的理论与模式，而是应依据治理区的实际条件，在充分了解生态系统治理对象、目标及可利用社会经济资源的基础上，参考当地生态治理的传统知识和方法，针对占主导地位的生态系统，创造出适用于当地的新的生态治理理论。同时，整合政府、科研、企业等利益方力量，确定符合生态系统特点的治理新方法和新模式，突出生态治理地方化和特色化，提高治理效率。

4.2 以问题为导向突出治理重点

不同生态系统的治理，需要解决不同的问题，有着不同的治理目标和对象。习近平总书记强调“我们从解决突出生态环境问题入手，注重点面结合、标本兼治，实现由重点整治到系统治理的重大转变”。在生态系统治治理中，应综合考虑环境要素的复杂性、生态系统的完整性、自然地理单元的连续性、经济社会发展的可持续性，找出关键问题，突出重点，把握好主要矛盾和次要矛盾的关系。因此，在治理过程中，应基于科学研究，找出生态系统的主要问题，制定科学合理的治理计划，坚持重点攻坚、以点带面的原则，从解决主要问题入手，逐步推动生态系统质量的全面改善。

4.3 形成系统集成的生态治理体系

在我国生态文明建设中，在生态系统保护方面仍然是各部门各司其职，未能在总体规划和战略中形成合力，推动生态系统治理朝着系统集成方向发展。应提高林草、水利、农业、工业、文化、环保等生态系统治理涉及的不同部门的协作意识和整体思维，确定各部门或各区域在生态综合治理中的事权职权，推进各区域各部门生态系统治理政策和措施的融合，打好相互配合的“组合拳”，使治理规划制定、治理活动开展、治理成效评估、治理成果分享等方面各就其位、各负其责、相互配合、相互支持，向着体系化方向发展，突出制度措施的系统性、整体性、协同性。

4.4 坚持全社会力量积极参与治理

长期以来，我国生态系统受损退化问题突出、历史欠账较多，生态保护修复任务量大面广。因此，需要充分调动各方面力量，建立各种参与式治理模式，鼓励和引导社会组织、企业及个人参与治理；通过公开咨询、召开会议等形式，鼓励社会各界参与生态系统治理规划或战略的制定和实施；鼓励社会资本通过导入绿色产业的方式与政府部门合作，参与生态系统综合治理，促进生态保护与经济增长协调发展。

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