未成年人监护监督行政公益诉讼的理解与适用

马颖 吴立华 张亮

摘 要：2022年以来，未成年人保护行政公益诉讼案件范围不断拓展。未成年人监护权益保护作为未成年人综合保护的重要内容，使得未成年人监护监督行政公益诉讼存在适用空间。其适用不仅能够加强未成年人监护检察监督工作的刚性，还能一定程度上解决我国法律对未成年人监护监督规定笼统化的问题。要明确未成年人监护监督行政公益诉讼的受案范围，合理适用磋商制度，拓宽线索来源以发现较为隐蔽的监护侵害行为，同时注重监督与配合并重，实现与行政机关的双赢多赢共赢。

关键词：行政公益诉讼 未成年人 监护监督 监护侵害

一、问题的提出

2020年修订的《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称《未成年人保护法》）赋予了检察机关对侵犯未成年人合法权益涉及公共利益的案件提起公益诉讼的权力。但是我国未成年人行政公益诉讼尚属新兴领域，理论研究与实践探索还未形成体系，且未检行政公益诉讼具体受案范围尚未明确，使得这一领域的办案实践缺乏系统的理论指引，国家公权保护侵入私权范围的界限不明。2020年以来，未成年人遭受监护侵害的案件频发，其他涉未刑事案件中也不同程度地存在未成年人监护缺失的问题。未成年人监护权益严重受损，是其走上违法犯罪道路或受到不法侵害的深层次原因之一。检察机关通过创新未成年人监护监督机制、完善未成年人监护监督配套体系、开展未成年人监护权民事监督等方式维护未成年人监护权益，未成年人监护权益保护现状虽有改善，但总体上形势依然严峻。有必要进一步探索行政公益诉讼在未成年人监护领域的适用，以“监督”促“监管”，加强对未成年人权益的保障力度。

二、未成年人监护监督行政公益诉讼的理论基础与制度优势

（一）未成年人监护监督行政公益诉讼的理论基础

公共利益是一个看似一目了然，实则众说纷纭的概念。在行政公益诉讼中“公益”内涵的界定上，目前主要有3种学说。一层含义说认为公益仅指不特定多数人的利益，即社会公共利益；二层含义说认为除社会公共利益外，公益还应包含国家利益；三层含义说则在社会公共利益、国家利益的基础上，又增加了对妇女儿童、老年人、残疾人等需要特殊保护的群体的利益，认为这是公共利益的一种特殊形式，是为了社会的平衡和可持续发展必须特别保护的利益。［1］笔者赞同第三种观点，未成年人的生存发展不仅关系个人私益，在某种程度上会影响到社会秩序和国家公益，但并不是所有未成年人保护案件都要通过行政公益诉讼的途径进行国家干预，其范围的确定还需要进一步予以明晰。

提起未成年人监护监督的行政公益诉讼除了符合三层含义说的条件，还应当符合行政公益诉讼的底线原则，即通过行政私益诉讼与行政手段都无法达到其目的时，才考虑作为最后救济的行政公益诉讼，克制地行使检察监督权。未成年人在遭受监护侵害时，因为其心智不成熟，不能通过行政私益诉讼手段寻求司法救济。此时如果行政机关不履行相应职责，未成年人监护权益将无法有效地予以保护。因而在此种情况下，应当綜合考虑权益标准与行为标准，将未成年人监护监督纳入行政公益诉讼的范围当中。

（二）未成年人监护监督行政公益诉讼的制度优势

1.加强检察机关在未成年人监护领域法律监督的刚性。我国司法机关对未成年人监护的监督，一般是在事后监督中发挥作用，主要针对监护侵害的情形，但我国检察机关在事后监督中却略显无力。与日本、法国等国家不同，我国检察机关不能在监护监督案件中直接提起诉讼，民法典中提起监护人撤销之诉的主体不包含检察机关。根据2021年最高检发布的《未成年人检察工作白皮书》中的统计，当年对于符合撤销监护人资格条件的案件，检察机关支持起诉464件，提出检察建议294件，实践中检察机关多采取支持起诉和检察建议的方式对未成年人的监护监督进行监督。然而，这两种途径都需要相关主体配合才能发挥作用，检察建议需要行政机关后期的积极履职行为进行配合，支持起诉则以适格主体前期有提起诉讼的意愿为前提条件，缺乏独立性。加之，“两反”转隶后，对行政机关负责人的制度性威慑减少，检察建议的实行效果也可能随之大打折扣。此种情形下，对于行政机关收到检察建议后无正当理由拒不整改的，检察机关缺乏相对应的强制性措施。行政公益诉讼的引入不仅有助于完善检察机关在未成年人监护监督领域的监督途径，也能使检察机关的诉前检察建议更有效地发挥监督功能，节约司法成本。

2.对监护监督不当行为进行间接司法规制。检察机关作为公共利益的代表，通过对危害国家利益和社会利益的行为进行法律监督，助力维护社会良好秩序。目前我国法院审理的未成年人监护权纠纷案件主要包含申请撤销监护人资格、申请变更监护人等类型，主要针对的是监护侵害、监护缺失等对未成年人监护权益侵害较为严重的情形。对于未成年人监护监督机关不当履职的行为，并没有进行司法规制。但为防微杜渐，秉承未成年人利益最大化原则，司法机关应当积极行使司法权，对未成年人监护监督机关怠于履行监管职责的行为进行规制。针对未成年人监护权益侵害问题，检察机关提起未成年人监护行政公益诉讼一定程度上促进了司法权对行政权的制约，通过司法权对行政权的监督与制约，更加有效地促进行政主体积极履职，更好地防止未成年人的监护权益受到侵犯，更加有效地保障未成年人的合法权益，营造未成年人健康成长和谐的家庭环境，促进未成年人积极健康发展，全方位为未成年人的健康成长保驾护航。

3.弥补未成年人监护监督规定笼统化的不足。如前文所述，监护监督是指国家通过公权力依法对监护监督的履行状况予以监督的法律制度。民法典第36条创设了一般性的社会监督制度，《未成年人保护法》中与民政部门直接相关的监护职责也有很多，但对各部门、各组织的具体职责和协调机制等实施细则并没有规定。总的来看，我国未成年人监护监督制度相对笼统，在实践层面略显单薄，尚处于制度发展的初始阶段。

在相关法律法规不明确时，检察机关还能否对“涉嫌”怠于履行监管职责或者不法行使职权的行政机关提起行政公益诉讼呢？答案是肯定的。在行政私益诉讼中，判断行政机关违法与否的关键在于其是否依法行政，如果法律没有授权，则行政机关不承担执法的职责与义务。然而行政公益诉讼的目的是维护法律权威和保护公益，此时对行政机关“履职”的要求不仅包含按照法条行使职权，还应该包含从实现行政任务的角度依据法律原则积极履行职责。以最高检发布的典型案例——河北省枣强县扶贫项目补贴案［2］为例：枣强县人民检察院（以下简称“枣强县院”）发现县扶贫办未完全履行审查广锋合作社申报的扶贫项目职责，向县扶贫办发出检察建议，但县扶贫办以其不具有取消扶贫项目的职权为由拒绝履职。枣强县院针对有关部门职责不清的问题，本着权责对等和维护国家利益的原则，依据相关法律法规，认定有关部门职责，坚决提起诉讼，最终得到法院支持。

由于行政公益诉讼本身的特性，检察机关对行政机关的合法性审查采用实质性合法标准。因此，监护监督制度相关法律规定虽然亟待完善，但并不会使监护监督领域的行政公益诉讼制度沉睡。行政公益诉讼反而可以弥补现行法律在未成年人监护监督制度上笼统化、原则化的不足，督促行政机关积极履行职责。

三、未成年人监护监督行政公益诉讼的适用

在立法层面，行政诉讼法、《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《办案规则》）均对行政公益诉讼制度进行了规定。未成年人监护监督行政公益诉讼的具体构建，应当符合一般行政公益诉讼的制度框架，但在确定案件范围、线索发现、具体制度的适用等环节上仍存在特殊之处，需要在适用中予以明确。

（一）明确案件范围

非正常监护状态主要包含3种类型：监护侵害、监护缺失以及监护不当。监护侵害对未成年人权益的损害程度较重，往往符合民法典第36条规定的“实施严重损害被监护人身心健康的行为”或者“怠于履行监护职责……导致被监护人处于危困状态”的条件，应当撤销监护人资格。如果民政部门不积极向人民法院申请撤销，则检察机关有必要通过对民政部门提起行政公益诉讼以督促其履行监管职责。监护缺失是指监护人因自身客观原因或突发事件，不能履行监护职责的情形。突发事件发生时，监护人客观上不能履行监护职责，极有可能危及未成年人的生命安全和身体健康。根据民法典、《未成年人保护法》的相关规定，在监护缺失时，行政机关负有及时发现报告、临时监护监督、妥善安置和照护等职责。对于怠于履行上述职责的行政机关，检察机关亦可提起行政公益诉讼。监护人监护不当往往未达到民法典所规定的对未成年人严重侵害的程度，但也违反了《未成年人保护法》第17条的规定，此时由于家庭监护出现瑕疵，行政部门应当积极进行监护监督干预。随着我国监护监督制度的不断完善，各地方都在积极探索建立多部门联动机制，以达到实时监督的效果，避免侵害结果的发生。如果行政部门未按照地方的规定、决定、通知等行使职权或配合其他部门工作，检察机关可以依据上述文件对其提起行政公益诉讼。

检察机关提起行政公益诉讼是以诉的方式履行法律监督的本职，因而即使是未造成严重后果的监护缺失、监护不当的情形，只要行政机关未依法履行职责，检察机关就可以通过提起行政公益诉讼的方式依法督促其积极全面履行职责。此外，在涉未成年人案件中，检察机关在其法定职权范围内依法能动履职也是最有利于未成年人原则和国家监护原则的体现。故而监护侵害、监护缺失以及监护不当都应当被纳入未成年人监护监督行政公益诉讼的案件范围中，从而達到对未成年人监护监督的全方位监督。

（二）合理适用磋商制度

《办案规则》第3章行政公益诉讼中的第70条新增了磋商制度。磋商制度通过更精准地直击问题源头，达到节约司法资源、提升公益诉讼整体实效的目的，同时也使检察机关相对灵活地与行政机关进行沟通，开展调查，实现“双赢”。但需要注意的是，磋商并不是提起行政公益诉讼必须履行的前置性程序，而是由检察机关根据案件的实际情况决定的。对于具有保护紧迫性的案件，如监护侵害类的案件，未成年人权益正在遭受严重损害时，可以不进行磋商。

（三）拓宽线索来源

在我国监护监督制度尚不完善的情况下，行政部门因其各项职能繁多、与其他部门权限分工不明晰等原因，客观上往往难以达到主动监督、及时发现不当监护行为的要求。［3］加之监护缺失、监护不当本身就具有一定的隐蔽性，使得行政机关的实时监护监督作用难以实现。检察机关对行政机关在未成年人监护监督领域的履职情况进行监督时，应当注重拓宽线索来源。一方面，要建立内部协作机制。未成年人检察部门可与其他业务部门定期召开未成年人监护行政公益诉讼线索搜集部门联席会，梳理、分析及评估各业务部门检察官所承办案件中未成年人监护行政公益诉讼案件线索。例如，第一检察部在办理普通刑事案件的过程中，发现负有监护监督职责的行政部门未履职，或者第三检察部在司法救助未成年人时发现行政主管部门怠于履行监管职责，未将侵害未成年人利益等线索移送未成年人检察部门。为使未成年人监护行政公益诉讼线索内部移送更加便捷有效，可探索建立检察机关内部《未成年人监护行政公益诉讼线索移送工作办法》，使案件线索内部移送制度化、规范化。另一方面，立足未成年人检察业务统一集中办理工作，在办理涉及未成年人的刑事、民事、行政案件时，不应局限于案件范畴，而要有意识地对行政机关的履职情况进行考察。例如，考察行政机关对于涉案未成年人的监护监督工作是否执行到位；对因监护人服刑在押、被强制隔离戒毒、被执行限制人身自由的其他措施而导致的监护缺失情形，行政机关是否履行了妥善安置和照护职责等。此外，检察机关还要善于借助社会力量，加强与其他负有未成年人保护职责的机构和组织的联系，定期进行沟通，以解决监护侵权不易被发现的难题，建立长效化、科学化的线索发现机制。

（四）监督与配合并重

行政公益诉讼中提起诉讼并不是根本目的，根本目的应当是助力行政机关依法行政，从而保护未成年人合法权益。检察机关要把诉前实现维护公益作为最佳司法状态，充分发挥诉前程序作用，注重达到双赢多赢共赢。对诉前检察建议的落实情况做好后续的跟踪监督，防止敷衍整改、虚假整改、违法整改，避免问题反弹。当行政机关听取检察建议、履行职责时，检察机关的角色功能也随之转变，应当配合、支持行政部门工作，积极采取向监护人制发“督促监护令”、支持民政部门起诉等措施，凝聚未成年人权益保护合力。由于未成年人监护失职现象不易被发现，且未成年人监护领域行政公益诉讼案件的复杂程度高、执行难度大，要探索建立检察机关与法院、公安、民政、教育、妇联、未成年人保护社工组织等主体的协作机制，充分发挥未成年人司法保护中心职能，凝聚社会合力，助力解决民政部门在未成年人监护行政公益诉讼案件执行中遇到的堵点、难点问题。