共同富裕目标下北京燃气运行管理服务研究

毕娟　王鹏

共同富裕是社会主义的本质要求，也是中国式现代化的重要特征。增进民生福祉、提高人民生活品质，不断实现人民对美好生活的向往是共同富裕的核心要义。党的二十大报告提出“人民群众获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续，共同富裕取得新成效”的更高要求。城市燃气是集能源供应、保障民生、安全生产于一体的超大城市公共产品和基础设施，关系到人民群众的切身利益，也关系到共同富裕奋斗目标的实现。北京是第一个实现燃气管网天然气化的大型城市，天然气用气量居世界各大城市第二，也是全国第一个编制燃气发展规划的城市，为燃气事业发展起到重要支撑作用。提升燃气运行管理服务水平，保障首都燃气安全，是落实“四个中心”“四个服务”战略定位的基本前提，是“七有五性”保障基本民生的题中之义，更是扎实推进共同富裕取得新成效的重要抓手。

一、北京市燃气运行管理服务现状

（一）用气规模增长及结构优化

1999年北京市燃气集团成立之初，北京市天然气用量仅为7.5亿立方米。随着经济社会发展，天然气用量持续上涨，2021年北京市天然气用量达到217亿立方米，已成为全球第二大天然气消费城市。全市能源结构不断优化，天然气用量占据了燃气使用总量的90%左右，其余主要是液化石油气。“十三五”期末，天然气在一次能源消费结构中占比约37.2%，比2015年增加11%；天然气居民用户约715.6万户，比2015年增加126.6万户。液化石油气消费量占比逐渐下降，2020年，全市液化石油气用户数约188.06万户，年消费量约14.48万吨，其中，居民用户数约186.62万户，年消费量约10.67万吨。

（二）加强管网及输配系统建设提升供应保障能力

在管网布局方面，北京市形成了“一个平台、三个环路、多条联络线”城镇输配系统，截至“十三五”期末，已建成城镇天然气管线约3万千米，覆盖中心城区、郊区，基本实现了全市管道天然气“区区通”，以及平原地区管道天然气“镇镇通”。通过大规模的“煤改气”工程，平原地区基本实现无煤化。

在能源供应方面，由于北京市自身没有气源，需要依靠外部输入。目前，北京市已经构建了国产气与进口气、海上气与内陆气、常规气与非常规气并存的供气模式，基本形成了“三种气源、七大通道、10兆帕大环”的供气格局，供气能力进一步提升，达2.08亿立方米/日；并通过建成唐山曹妃甸LNG应急储备项目、开工建设天津南港LNG应急储备项目等，进一步提升城市应急供气能力。

（三）通过市场化改革提高燃气运行管理服务水平

1987年，北京市政府特别成立北京市天然气公司和北京市液化石油气公司负责北京市燃气经营，以满足天然气、液化气的推广和专业化管理需求。1999年，成立国有独资的北京燃气集团有限责任公司（以下简称“燃气集团”），承担全市人工煤气、天然气、液化石油气的供应、服务等工作。2005年，成立北京控股集團有限公司，燃气集团成为其直属企业。2006年，原燃气集团管道天然气业务与非管道天然气业务分离，燃气集团成为专门从事城市管道天然气业务的公司。2007年，燃气集团依托海外上市公司进入国际资本市场融资，成为北京市第一个走向国际资本市场的公用事业企业。近年来，北京市燃气市场经历从无到有、从小到大发展。其中，燃气集团成长为中国最大、影响力最强的城市燃气企业，跻身全球能源企业的第一梯队，成为中国城市燃气行业唯一一个覆盖全产业链的企业，燃气运行管理服务能力和水平不断提升。

（四）健全体制机制提升燃气运行管理服务效能

在政策法规方面，2007年制定《北京市燃气管理条例》，并于2020年进行了修订。市级燃气行业主管部门会同各相关部门着力加强顶层设计，制定配套文件，包括《居民和非居民燃气供用气合同》《燃气供应企业对用户安全巡检的管理办法》《瓶装液化石油气实名制购买和配送管理办法》等。在标准化建设方面，《农村家庭用户天然气管道工程技术规范》《液化石油气、压缩天然气和液化天然气供应站安全运行技术规程》等地方标准为规范燃气运行管理服务提供了有力支撑。在职责分工方面，《北京市燃气管理条例》明确了市（区）人民政府、城市管理部门、应急管理部门、市场监督管理部门、消防救援机构、燃气供应企业、燃气用户等相关主体责任。在信息化建设方面，“十三五”时期，实现城市燃气管网次高压以上调压站（箱）运行工况远程监测全覆盖。

二、共同富裕目标下北京市燃气运行管理服务问题分析

（一）燃气储运和能源供应存在短板

共同富裕的第一层含义是“富裕”，在燃气管理上的核心要求为燃气能源供应充足与储运保障有力。然而，一方面北京市的燃气主要靠外部输入，进口管道气及液化天然气（LNG）受复杂国际形势影响，存在减供、断供以及气质不稳的风险。另一方面，北京市自有应急气储备能力不足，应急供气需求主要依靠唐山LNG接收站的应急储备，以及上游企业的资源调配。此外，全市天然气消费结构中采暖和发电用气已占到85%左右，夏季、冬季容易出现用气“双峰”的能源紧张局面。

（二）燃气基础设施布局尚不均衡

实现共同富裕需要重点解决发展不平衡不充分的问题，城市燃气发展则要实现基础设施均衡布局，促进不同地区和城乡居民均等享受燃气服务。但是，北京的天然气输配系统网尚未覆盖全部乡镇，六环路高压A管线未能成环，西部地区城市管网调配能力薄弱；平谷门站和密云门站尚未建成，区域保障能力有待提高。同时，还存在“老楼通气”的历史遗留问题。例如：东城、西城核心区文物保护单位和平房院落较多，有些房屋为木质结构，通气条件不足；有的老旧楼房权属关系复杂，缺少牵头人和牵头单位，再加之缺乏用户支持和理解，通气改造工作难落实。此外，燃气设备、储罐、长输管道等老化问题突出，部分燃气管道设施老化需更新，但更新改造工程前期手续办理烦琐冗长，影响改造成效。

（三）燃气市场定价在群体间仍不均衡

“公平共享”是共同富裕的重要原则之一。尽管北京市燃气市场化改革取得了比较突出的成效，但是在市场定价方面还存在不同群体标准不同的不均衡现象，与共同富裕目标要求有所偏离。目前，在北京区域内并存平价气、惠民气、市场气等三种液化气价格体系，平价气价格常年保持在40元/瓶，而市场价则达到145元/瓶，是平价气价格的3.6倍。不同群体享受不同定价标准，市场定价不均衡、不平等问题亟须解决。同时，存在用气优惠证“人户分离”问题。原本用于保障居民炊事用气的优惠证制度，由于种种原因多年来未持续优化，部分居民将房屋出租出售，优惠证件未能及时回收或更新信息，继续由承租人、购房人使用，存在气瓶管理、追溯难等安全监管漏洞和政策套利空间。

（四）燃气安全成为共同富裕的制约因素

燃气安全是实现共同富裕的迫切需要及重要基础，全力保障群众燃气使用安全，才能不斷提高人民群众的安全感和满意度。然而，北京市燃气安全事件时有发生，成为共同富裕的制约因素。燃气用户的安全意识、知识储备、技术水平等都是燃气安全的影响因素。目前，北京市燃气非居民用户存在用气场所、燃气设施、用气设备安全等问题；燃气居民用户的户内设施安全技术水平不高，使用的普通灶具连接软管寿命短且长期不更换，未普及安全型配件等问题；液化石油气用户存在气瓶间设置不合格、使用非专用连接软管、无熄火保护灶具等问题，且部分用户未安装、未正常使用燃气泄漏报警装置等。

（五）燃气协调管理能力仍有提升空间

燃气管理与服务是实现共同富裕的重要保障，协调管理不畅则会影响共同富裕的实现进程，北京燃气协调管理能力仍有提升空间。一是纵向机构设置不统一。北京市城市管理委员会（以下简称“市城市管理委”）设有燃气管理办公室，但部分区的城市管理部门未设置专门的燃气管理部门，主要职能由供热燃气科、能源科或事业单位承担，专业管理人员力量不足。二是部门间统筹协调力度不够。“北京市能源与经济运行领导小组办公室”设在北京市发展和改革委员会，而北京市煤、电、油、气等能源的日常运行监测、调度、协调和供应保障工作则是市城市管理委的职责。《北京市燃气管理条例》就相关部门对各自行业、领域燃气使用安全的监督管理作了规定，但仍有部门认为燃气管理专业性强、管理风险大，不能主动落实责任的问题。三是京津冀区域间协同不足。京津冀区域在燃气供需管理、燃气定价、市场执法手段与力度方面存在差异，三地间市场建设和市场秩序不能协同发展，带来一定的发展不均衡及燃气安全隐患问题。四是燃气管理的数字化水平仍需提升。北京市主要燃气企业仍采用国外管理信息系统，不能实现远程系统控制和数据实时传输，存在一定的信息安全隐患。

三、提升北京市燃气运行管理服务水平推进共同富裕的对策建议

（一）强化燃气储运和供应保障能力，奠定共同富裕基础

一方面，提升燃气应急储备能力。加快区域及周边燃气储备设施建设，“十四五”期间尽快完成天津南港LNG应急储备项目建设并发挥其储备能力，并继续保持必要的应急备用燃煤热电机组，全方位提高全市天然气供应系统抗风险能力。另一方面，增强气源调控能力。加强与国家石油天然气管网集团有限公司沟通，协调中国石油天然气集团有限公司等供气企业支持北京市燃气储备和用气需求，提升央地间协调能力。建立健全本市热电气常态化联调联供机制，特别是在夏季、冬季用气高峰期，加强部门间、区域间沟通协调，提升保障能力和能源使用效率。

（二）加强薄弱地区管网建设，提升基础设施均衡性

尽快实现平谷区、怀柔区、密云区等远郊区的“双气源”保障，提高区域保障能力，促进燃气基础设施均衡布局。加快六环路高压A管线闭环建设，提升西部地区城市管网调配能力。加强长输管道老旧管网的检查、维修和更换工作，建立专项维修基金，优化财政保障机制。促进城中心老旧小区“老楼通气”工程进度，调研摸清底数和难点痛点，针对性制定政策与方案，尽快实现全市“老楼通气”，提升百姓生活便捷性、满意度和获得感。

（三）深化燃气市场化改革，保障市场定价公平

一方面，促进价格并轨，保障定价公平。建立以市场为主导、与上游气源价格和社会物价变化联动的价格机制，将三种价格体系实行全面并轨，针对低保、低收入、特困等特殊群体，在充分研究论证基础上，优化保障方式。充分动员街道、社区定期核查现有气价优惠保障群体的现居住地址、家庭收入，定期对其进行资质审核，尽快实现证件人户统一。另一方面，完善天然气价格浮动机制。建立天然气上下游价格联动机制，将管道天然气销售价格与燃气企业的购气价格联动，管道天然气销售价格随上游天然气门站价格涨跌做相应同方向调整。

（四）联防联控共筑燃气安全，夯实共同富裕根基

一方面，加大燃气安全宣传力度。充分利用社区网格员排查居民、企业用气的隐患，拧紧燃气“安全阀”；充分利用多元新媒体平台，重点针对辖区商户、楼宇开展燃气安全宣传，普及燃气安全使用常识，及时消除各类隐患。另一方面，针对中心城区、集中连片老旧小区、平房和城乡接合部等特定区域，建设群防群控、联防联控机制。强化基层联动，充分利用“吹哨报到”机制，实现社区、公安、市场监管等部门齐上阵，配合燃气主管部门抓好燃气管理。针对特定区域和薄弱环节，充分动员社区党员、群众加入燃气安全群防群控队伍，建立多级响应机制，加强日常化管理、巡查和督促整改工作。

（五）完善协调管理机制，提高燃气运行管理服务效能

一是理顺燃气管理体系。优化北京市能源与经济运行领导小组内部分工，其中的能源协调与管理工作调整由市城市管理委负责，提升全链条管理效能。各区根据实际设置燃气管理专职部门进行专项管理，加强管理人员专业知识培训，提升管理服务水平。二是切实落实《北京市燃气管理条例》中的部门分工，用好燃气安全管理部门会商机制。市城市管理委发挥牵头作用，加强部门会商和决策论证的科学性、有效性，推动燃气安全管理的各部门职责有效落实。三是推动燃气管理数字化平台尽快国产化。实施“智慧燃气”国产化工程，充分利用自主可控的物联网标识代码体系、数字孪生等新兴技术优化提升燃气管理系统，实现可视化检测、智能诊断和智能应急决策，提前预判管网故障，从源头规避风险，并总体提升燃气管理的数智化水平。

参考文献

[1]杨松.首都城市公用事业市场化研究[M].北京：中国经济出版社，2010.

[2]蒋志辉.严格安全管理规范，确保燃气管理安全——《北京市燃气管理条例》（2020版）解读[J].城市管理与科技，2021，22（02）：54-56.

（责任编辑：荣荣）

本文系北京市社会科学院2022年度首都高端智库重大课题“共同富裕奋斗目标下的北京城市运行管理服务均等化研究”（课题编号：BZK-2022ZD-06）的阶段性成果。