建设工程项目审计新思路研究

侯明晨

山西省吕梁市审计局

工程建设项目审计一直是国家审计重点。近年来，在促进国家重大政策措施贯彻落实、推动投融资体制改革、提高项目投资绩效、助力工程项目建设及经济社会发展、保障和改善民生、强化反腐倡廉等方面发挥了审计独有的重要作用，受到业内各方充分的肯定和广泛好评。新时代，在奋进中国式现代化建设进程中，国家继续加大了公共投资力度，在《十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中明确了重大公共投资方向，擘画宏伟蓝图。审计作为国家治理体系的重要组成部分，面对着的是提供坚强的审计监督支撑。新征程上，审计要斗志昂扬认领新任务、迎接新挑战，充分运用国家审计创举性管理体制改革成果、发挥好审计法赋予的审计权限，守正创新，推动公共投资建设项目审计更进一步、再创佳绩。以下就工程建设项目整个流程和关键要素中来总结阐述审计新思路、好方法。

一、基本建设项目审计中涉及到的面

（一）决策立项方面

基本建设程序贯穿于项目建设的整个过程，前期阶段的决策立项基本建设程序至关重要，主要内容是论证并确定工程项目的建设方案、建设规模及建成后的经济效益，在很大程度上决定了项目的建设成本。这个阶段的审计重点主要审查国家发展改革、规划等主管部门对项目规划及项目建议书、可行性研究报告等的审查和批准情况。

（二）工程项目招标投标和工程建设项目合同方面

工程项目招标投标包括工程监理招标投标、勘察设计招标投标、工程施工招标投标、物资采购招标投标等，主要有公开招标和邀请招标两种形式。政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。对招标投标情况的审计监督贯穿于工程项目审计的各个阶段，招标投标过程主要包括招标准备、招标申请、招标控制价编制、刊登资格预审通告和招标公告、资格预审、发放招标文件、勘察现场、召开投标预备会、投标人编送投标文件、评标、开标、中标以及合同签订等环节。

建设工程项目合同审计是指对工程项目合同管理工作的合法性、规范性和效益性，合同的签订、履行情况，与合同相关的内部控制制度的建立健全及有效性进行的审查、监督和评价。审计的合同包括勘察设计合同、施工合同、分包合同、材料设备购置合同、监理合同、检测合同、咨询合同等。

（三）工程建设项目施工方面

是实现工程价值的主要阶段，其特点是时间跨度长、投资金额大、多法人参与等。建设项目管理上主要包括工程建设质量、安全和进度管理。项目建设过程中，参建各方应严格执行工程质量管理的各项规章制度，保证工程建设质量。严格落实安全生产责任制，防止发生各类安全生产事故。科学制定并执行项目进度计划，实现工程成本控制最优化。

二、工程建设项目中常出现的问题

这里要说的问题主要是工程建设上存在的问题，至于审计工作上的问题已经由国家高层从制度法律上已经给予了充分的保障，这里就不在逐一叙说。

（一）项目建设的前期阶段，一般主要是手续的报批上和前期费用方面存在的问题

一是先批复、后申请，边审批、边建设或者先建设、后审批的问题。还有就是审查批复时间过长，制约项目建设进度形成损失浪费的问题等。二是项目决策程序上有不完整、不科学的现象，行政许可手续不齐全，存在未批先建的问题。行政许可单位不在法定权限范围内进行审批。行政许可文件及其附件内容不全面，表述的事实、文字、数据等内容不真实准确。可研、初设审批文件批复建设规模、内容不一致，批准的概算不在控制投资估算范围之内，不按相关规定批复调整建设内容。三是前期阶段发生的二类费用，比如：规划设计文件、选址论证、土地预审勘界及图界费、可研、环评、节能评估报告编制费等。选择社会中介机构的程序不合法合规，不具有相应的资质条件，存在多次、重复编制的情况，合同签订、费用支付不合法规范，编制的内容与行政审批文件内容不一致，有“三边”工程等问题。

（二）招投标上和项目合同上

建设项目的未招标和化整为零规避公开招投标的问题；签订的合同价格与中标价格不一致的问题；招标文件、资格预审文件的发售、澄清、修改的时限，或者确定的提交资格预审申请文件、投标文件的时限也有不符合规定问题；虚假招投标及提前确定中标单位的问题；招标代理机构资质问题；合同主要条款与招标文件、投标文件中的不一致。合同签订单位与中标人不一致，不属于公示的中标候选人等问题。

按常规的工程项目合同，对照常出现的问题，主要是在合同的金额、时间、内容上。审查合同签订单位与实际收款单位是否一致，审查分包人的资格条件，查阅工程施工记录、劳务分包及物资材料供应等对外签订的合同及财务付款记录，审查是否存在层层转包和违法分包的问题。 审查各类合同金额，经过招投标的是否与中标价一致，未经招投标合同金额是否有依据、计算方法是否正确。审查中标通知书与合同签订日期，是否在规定时间内订立合同。结合工程进度情况，审查是否存在先实施后签订合同、转包或借用资质的问题。审查是否存在订立背离合同实质性内容（工程范围、建设工期、工程质量、工程价款等）的其他协议，是否以签订补充协议的形式规避招投标。审查合同条款是否与投标文件相一致，合同内容是否全面，对预付款、进度款拨付的约定是否清晰、合理，是否违背相关规定。

三、审计中查找问题的新思路和路径方法

基本建设项目审计在做法上依据新修订的审计法，操作上应用信息系统技术平台，加上审计的经验总结和以上一、二内容的知识面，那么一套完整高效的基本建设项目审计招数套路就唾手可得。

（一）应用信息技术

项目建设的整个审计过程，结合实际现场调阅资料及实地查看的基础上，按照新修订审计法“审计机关有权要求被审计单位按照审计机关的规定提供财务、会计资料、与财政收支和财务收支有关的业务、管理等资料，包括电子数据和有关文档。被审计单位不得拒绝、拖延、谎报。”对项目批复管理部门、主管单位及项目实施单位的电子信息系统调取或共享，以提高审计效率和审计准确性。并且按审计法中 “审计机关对取得的电子数据等资料进行综合分析，需要向被审计单位核实有关情况的，被审计单位应当予以配合”确定问题实质。同时可以与信息系统检查相结合，按照新修订审计法“审计机关进行审计时，有权检查被审计单位信息系统的安全性、可靠性、经济性，被审计单位不得拒绝。”比如按照上面的审计内容中建设前期项目准备阶段中对的审批部门完全可以调阅和共享其信息平台中的审批情况，如果涉及到的被审计单位还不便于输入进信息系统，那么审计就可以一审二得，既对项目资金的前期事务进行了审计，又对被审计单位信息系统的“安全性、可靠性、经济性”进行审计并加以及时健全和完善，以致达到更加高效快捷全方位的审计目的。这是举得一个项目前期阶段的例子，其他诸如招投标、合同履约、建设设施等方面也同样。

（二）利用新修订审计法赋予审计权限，全面调阅被审计单位资料

修订条款中还对“被审计单位”的认识有了新的变化，避免了以前在因没有下发审计通知书，尚未约定接受审计，而无权要求涉及到的被审计单位提供资料的尴尬境况。新修订审计法对工程建设项目审计监督范围有了重大拓展，第二十三条在原“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，”条款的基础上新增了“对其他关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目的资金管理使用和建设运营情况，进行审计监督。”并且是在审计全面覆盖的前提基础之上。这里不仅是审计预算执行情况和决算，而且还“对其他关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目的资金管理使用和建设运营情况，进行审计监督。”这就要求或可以将公共投资建设项目涉及到所有事项纳入审计范畴。而且审计法中要求资料的“及时性”并且被审计单位不得拒绝、拖延、谎报。比如，项目的招投标审计中对陪标、流标的单位根据情况也可以视同被审计单位，又如项目合同中不在项目执行单位中的项目签约人，还有项目实施阶段涉及到的不在施工名单中的实际施工法人，可随时调阅施工阶段的实时监控和历史记录以印证较大材料的进出、较大隐蔽工程的实施等等。

（三）按照建设项目特点施策

建设工程项目其特点是时间跨度长、投资金额大、多法人参与管理审批建设等。建设项目施工阶段时间跨度有的长达数年，一直以来我们采用的审计方法叫跟踪审计，在手工操作为主阶段，加之审计资源的限制，审计操作困难、审计效率较低。现阶段，已基本结合应用上信息系统审查，况且新修订审计法里已明确要求提供“提供电子数据和有关文档”“审计机关对取得的电子数据等资料进行综合分析，需要向被审计单位核实有关情况的，被审计单位应当予以配合。”“审计机关进行审计时，有权检查被审计单位信息系统的安全性、可靠性、经济性，被审计单位不得拒绝。”“国家政务信息系统和数据共享平台应当按照规定向审计机关开放。”这些新的法定审计权限，对基本建设项目审计起到了跨越式的革新，审计工作进入高质量发展的实质性阶段。审计机关有可能对工程建设项目进行实时、全方位、全过程的审计，审计效率将大幅度跨越式提升。

（四）结合实际的工作经验

前面是快速提高审计效能的事项，这里再回到传统审计经验中来，让信息系统与传统审计相结合起来会更有效。项目的前期审批阶段主要从报批时间、内容及项目前期的二类费用入手。项目招投标上，应用的审计方法主要是审金额、时间和内容的各种对比和审查。审查建设项目的各类合同文件，将其中的合同金额与法律法规中必须招标的规模标准进行对比，签订的合同价格与中标价格对比，招标文件、资格预审文件的发售、澄清、修改的时限吻合性对比，对比各类合同签订时间，结合工程实施情况。还要审查招标代理机构是否具有相关资质，审查合同主要条款是否与招标文件、投标文件中的内容一致性，审查合同签订单位与中标人的一致性等。项目合同审计方面，要注重一致性。

一是资金额的不一致，审查合同签订单位与实际收款单位的一致，对外签订的合同及财务付款记录的不一致，可能存在层层转包和违法分包的问题。 经过招投标的与中标价不一致，未经招投标合同金额依据、计算方法不一致。

二是时间上的不一致，中标通知书与合同签订日期不一致，合工程进度情况，先实施后签订合同、转包或借用资质的问题。

三是内容上的不一致，存在订立背离合同实质性内容（工程范围、建设工期、工程质量、工程价款等）的其他协议，以签订补充协议的形式规避招投标，合同条款是否与投标文件不一致，合同内容在全面上，预付款、进度款拨付上不清晰、不合理等问题。

（五）工程实施阶段的思路

工程建设项目实施阶段审计经验是重点查看人员、资料、现场和历史监控。一看人员，查看现场施工单位的实际管理人员是否与施工组织设计、施工现场公示的项目管理人员一致，发现是否存在转包、违法分包的问题；查看现场监理人员的配备情况，与监理规划和监理实施细则中项目配备人员对比，发现是否存在监理人员配备不足的情况。 二看资料，查看各类施工资料，特别是材料进场、关键部位、隐蔽工程的验收记录中签字盖章是否齐全；查看工程图纸是否齐全，是否存在边勘察、边设计、边施工的情况；查看施工日志、监理日志、施工资料与工程实际进度是否吻合，记录内容是否一致；查看主要材料设备采购合同和付款凭证，发现采购单位与实际承包方是否一致。三看现场，通过将项目的建设进展情况与项目进度计划做对比，发现是否有项目进展缓慢的问题； 查看现场已完工的建设项目与项目立项文件中批复的建设内容相一致，发现是否存在随意变更、增加建设内容的问题；查看现场是否采取各项安全保障措施，有无安全检查记录等。四看实时现场监控，调取历史监控记录。了解工程进度真实性、施工过程材料物资进出、隐蔽工程的实际施工情况等。

以上几方面是审计组近年来结合新修订审计法和在建设工程项目审计工作中的一些实操经验总结，目的在于拓展审计人员业务工作思路，夯实工作经验，提高审计效率，从而助力全国经济健康发展。