学前教育纳入义务教育体系的国际经验

欧阳叶

摘   要：近年来，学前教育义务化成为教育界讨论的重要话题，推进学前教育义务化也逐渐成为各国教育改革的重要趋势。在推进学前教育义务化的过程中，世界多个国家均采取了多项重要举措，具体包括：制定相关法律法规，确立学前教育的法定地位；明确各级政府的监管职责，确保教育质量和公平；增加对学前教育的财政投入，提供公共资金支持。文章通过梳理和比较相关国家学前教育的立法保障、职责分明、财政投入等举措，以期为我国深化学前教育改革，建立更加公平、高质量的学前教育体系提供参考借鉴。

关键词：国际比较；学前教育；义务教育；教育公平；教育经费

中图分类号：G51         文献标识码：A        DOI：10.3969/j.issn.1672-1128.2023.09.006

在过去的几十年中，世界各国逐渐认识到学前教育对于个体及国家发展的重要意义，并开始采取措施促进学前教育的普及。其中，将学前教育纳入义务教育体系成为很多国家采取的重要举措。这一举措不仅有助于促进儿童的全面发展，也为社会的繁荣与可持续发展奠定了基础。

根据联合国《儿童权利公约》，每个儿童都有享受教育的权利，国家应当确保儿童接受学前教育。但从毛入园率的数据来看， 2005—2021年，OECD国家平均毛入园率有所上升，但各国学前教育普及程度的还存在较大的差异。例如，捷克、法国、德国等国家的毛入园率已超过100%，荷兰、匈牙利、日本等国的毛入园率达到90%左右，而希腊、加拿大和芬兰的毛入园率还不足70%[1]。

20世纪70年代以来，越来越多的国家开始实施学前教育免费或纳入义务教育的政策。在全球范围内，大多数国家在推广学前教育方面采取了补贴或提供各种免费政策的方式，少数国家将学前教育纳入义务教育体系。联合国数据显示，全球仅12.1%的国家实施学前义务教育，实施三年义务学前教育的国家约占2.9%，主要集中在南美的小国[2]，但重视学前教育发展仍是大势所趋。发达国家推进学前教育免费和义务化的路径并不完全一致。例如，英国首先推行部分年龄段免费学前教育，再逐步扩大范围；而法国和日本则是先通过立法实现学前教育的义务化，再逐步免费化。发展中国家同样选择了不同的策略。墨西哥在通过立法实现3—5岁学前教育全面义务化后，逐年实施免费政策。虽然各国在推进学前教育向免费和义务教育方向发展的过程中，所采取的措施各有差异，但仍有共同之处。本文通过对各国及国际上的通用措施进行梳理、分析与总结，以期为我国深化学前教育改革，建立更加公平、高质量的学前教育体系提供参考借鉴。

一、以立法形式为学前教育纳入义务教育提供政策保障

根据欧盟的统计数据，截至2016年底，已有75%的国家将学前一年教育纳入强制性教育范围[3]。同时还有很多国家和地区也在积极倡导将学前一年纳入义务教育范围，并形成了包括目标规划、预算制度和评估机制在内的长效政策和法规体系，确保学前教育纳入义务教育能够顺利推行。

一是制定学前教育义务化的相关法律，为推进学前教育义务化提供根本依据。例如，1969年，荷兰政府颁布并实施的《义务教育法》，规定幼儿学校教育属于法定的义务教育范围，5岁的儿童必须入学接受学前教育，标志着荷兰学前教育进入政府管理体制。2002年，墨西哥通过并开始实施具有革命性的《学前义务教育法》，规定将3—5岁学前教育纳入义务教育阶段，使墨西哥义务教育由九年扩至十二年。2012年1月，以色列通过了一项重要的儿童义务教育法案，规定对3岁及以上儿童实行免费义务教育。2018年3月，法国总统马克龙宣布，从2019年秋季学期开始，把3岁入园纳入国家义务教育体系。2019年10月起，日本实施幼儿教育免费化政策，覆盖范围包括3—5岁所有儿童，不论家庭收入高低，均可免费入读幼儿园、托儿所等机构；对于0—2岁儿童，免除居民税的低收入家庭可以免费入托，同时提高对公立托儿所的资助标准。

二是制定教育政策，明确学前教育的目标、原则、范围和教育标准，为推进学前教育义务化提供指导框架。例如，2008年，英国政府发布《早期奠基阶段》，在品德情感教育方面，注重幼儿个性、社会性和情感发展；在智力发展方面，注重幼儿语言、数学、科学等基础学科能力的早期发展；在体育方面，注重幼儿身体素质的培养；在创造性发展领域，凸显对幼儿创新能力的培养。1989年，日本推出《幼儿教育纲要》，其教育目标不仅包括智力方面的培养，更注重幼儿健康、人际关系、爱心、合作意识等的全面发展，课程设置也围绕健康、人际交往、环境认知、语言表达、艺术表现等方面展开，强调各领域的均衡和协调发展。20世纪70年代，法国政府确立了学前教育“教育、准备、照料”三位一体的办学目标。1986年和1989年，法国教育部相继颁布《幼儿学校：作用与任务》和《教育方针法》，进一步明确了幼儿学校的教学方针；1995年颁布的《幼儿学校教学大纲》也对课程的目标、内容和实施要求进行了细化。

三是制定学前教育教师专业规范，以提供高质量的学前教育服务。20世纪90年代开始，土耳其、西班牙、匈牙利、澳大利亚等国延长了学前教师的培训时间，以提高师资水平。日本早在1948年就通过法规提出了保育人员的任职资格和培养标准要求，1988年修改的《教育教员许可证法》进一步提高了幼师的学历门槛，要求幼师达到硕士或大學加师范教育的水平。法国则给予幼儿教师国家公务员地位，立法规定幼儿教师必须持学士学位，且通过考试、培训和实习等环节的筛选。美国的《教育专业伦理规范》对教师职业道德规定了三个层次，理想层次是最高要求，是教师应追求的最崇高职业道德状态。

二、明确各级政府部门责任，保障学前教育高质量发展

学前教育立法的核心在于明确权责分工。法律与道德规范不同，法律强调界定各方的责任。同理，在学前教育领域明确各级政府和部门的权责也至关重要。因此，在立法中就必须明确中央和地方政府在政策制定、资金保障、监管等方面的权限，并明确教育、财政、卫生等部门之间的分工配合，真正发挥法律的规范作用。各国成功的学前教育立法都注重权责划分。中央和地方政府，不同部门之间都有清晰的职权边界。这种科学合理的权责配置，是实现学前教育规范、可持续发展的关键。

一是明确各级政府权限划分。英国在学前教育管理上实行了从地方自治到中央集权的转变。由于英国有着悠久的地方自治传统，过去学前教育管理主要由地方政府自主负责，中央政府权限有限。但是长期的地方分权造成了学前教育标准不一、监管不力的问题。因此，20世纪80年代以后，英国逐步加强中央对学前教育的统筹管理，1988年的《教育改革法》确立了中央政府在学前教育上的指导地位。2006年的《儿童保育法》进一步明确，地方政府必须接受中央的监督和指导，执行中央制定的教育政策。荷兰早在1956年就颁布了《学前教育法》，并在法律上构建了明确的三级管理体制，在中央层面实行多个部门分工负责的监管模式，省级层面负责规划和资助支持，地方层面负责政策制定和执行。这种自上而下的职责配置，既凸显了中央政府的统筹作用，也照顾到地方政府根据本地实际调整政策的需求。挪威实行学前教育管理的三级体制，中央政府负责宏观指导，郡级政府负责监管指导，市镇政府负责幼儿园的直接管理。

二是明确各职能部门的责任。发展学前教育事业需要部门间相互配合、相互支撑，所以在制定法律时有必要明晰教育、卫生、财政等部门的角色定位。美国“开端计划”在管理体制上反映了明确各相关部门职责的理念。“开端计划”不仅设立了负责规划的专门办公室，还在法律上明確规定了财政部、卫生部、儿童家庭局在学前教育方面的具体职责。具体来说，财政部负责预算监管，卫生部负责安全监测，儿童家庭局负责儿童健康。这种部门职责明确化有利于形成工作合力，确保政策落实。澳大利亚通过立法确保学前教育相关法规政策的落实，如《国家教育和保育法》明确规定，青少年教育与发展事务部负责监督《国家质量框架》的执行情况；幼儿教育和保育质量管理局负责制定具体政策并指导实施；各州和领地政府负责管辖区域内的实际落实与运行。

三是成立专门的管理机构、研究机构、评估和监测机构。成立专门机构负责学前教育决策调控、质量监测和专题研究，这对规范和支持学前教育发展发挥着重要作用。1999年，英国成立教育标准办公室，负责制定学前教育质量标准并监督检查。2001年，成立早期教育质量监督委员会，负责学前教育督导工作。所有幼儿园必须接受监督。各地也建立教育质量监督网络，支持督导工作。2007年，英国整合多个监管机构，成立教育、儿童服务和技能标准局，负责学前教育、儿童社会照护等方面的质量管理。通过设立独立的标准制定和监督机构，英国形成了统一的学前教育督导体系，有力促进了学前教育发展。2012年，澳大利亚联邦和州政府共同成立了澳大利亚儿童教育保育质量管理局，通过监管审核、数据统计研究和员工培训等方式，为儿童提供最佳的学习和成长环境，在保证和提升学前教育质量方面发挥了关键作用。2019年，新加坡成立国家儿童早期发展研究所，该研究所为多个教育机构提供统一的高质量师资培训，并负责审核现有课程，确保课程覆盖范围和质量标准的一致性。

三、为学前教育纳入义务教育提供资金保障

研究表明，义务制是实现学前教育普及的最佳手段，对保障弱势儿童受教育权有一定效果[4]，同时也需要政府大量财政投入。目前，全球仅22%的国家实现了学前教育完全免费，只有约45%的国家提供一年免费学前教育[5]。数据显示，OECD国家学前教育财政投入占GDP的平均比重为0.63%。其中卢森堡高达3.14%，丹麦为1.4%，西班牙为0.9%，法国、瑞典为0.7%，新西兰和德国为0.6%，挪威为0.5%，芬兰和意大利为0.4%，澳大利亚只有0.1%[6]。虽然各国学前教育经费支持占GDP的比例存在差异，但在学前教育经费支出方面存在以下共同特征。

一是坚持公共财政优先，中央和地方财政共同筹资。公共财政投入在学前教育发展中起主导作用。学前教育的公益属性决定了政府应优先通过公共预算支持其发展，并由中央和地方财政共同承担。中央财政负责统筹规划、制定标准，地方财政负责具体运营和建设。例如，英国政府高度重视学前教育发展，2007～2008年度预算拔款的数额约为2003～2004年度预算拔款数额的3倍之多，达到了17.6亿英镑，主要用于向3—4岁儿童提供每周30小时的免费学前教育[7]。其中，中央财政承担主要资金来源，同时地方政府也会配套提供资金，负责组织提供额外15小时免费入园机会。荷兰为2.5—4岁的学前教育阶段提供大量公共资源支持和高福利保障。2009年，学前教育经费约占GDP的0.4%，其中98.7%来自政府投入[8]。政府对公立私立学校经费投入均等。

二是统筹直接资助和家庭减负措施。直接资助学前教育机构是主要方式，同时也采取教育券、减免费用等方法减轻家庭负担，保证普通民众甚至弱势群体都能获得平等机会。英国政府根据家庭收入情况，对低收入家庭的3—4岁学前教育阶段儿童提供入园补贴或者减免部分费用。法国制定了不同收入家庭可享受减免幅度的渐进标准，收入越低减免越多，大幅降低了低收入家庭的入园门槛。日本对公立和部分私立教育机构给予直接补贴，同时实施收入比例分担制，低收入家庭只需要承担很小比例的入园费用，有效减轻了家庭经济压力。荷兰通过发放教育券，使家长实际只需支付很少费用，这样的措施消除了家庭收入对子女入园的影响[9]。墨西哥对贫困家庭学生减免或者完全免除膳食费等费用项目[10]。

三是注重城乡、区域均衡发展。财政资源兼顾城市和农村地区需求，缩小区域教育差距。法国通过向农村和贫困地区提供儿童保育项目，增加这些地区的教育经费，鼓励这些地区扩大学前教育规模，提高覆盖面。日本启动“学校创生计划”，通过财政支持帮助偏远地区改善学前教育设施和师资队伍建设，推动城镇和农村地区均衡发展[11]。英国在发放教育券时会区分地区差异，对贫困地区给予更多补贴，确保不同地区儿童享有平等获得优质学前教育的机会。荷兰在学前教育公共支出方面，农村地区占比高于城市，反映出对农村地区的倾斜[12]。加拿大政府通过补贴幼儿园教师薪酬，保障贫困家庭儿童能够得到财政援助。

四是采取多元化的運行管理体制。发展公立和私立并举的办园体制，兼顾发展公立和私立学前教育机构以照顾不同群体需求，同时引入竞争机制以提高效率。例如，英国、日本等国都发展了公立和私立学前教育机构并存的体制，既满足大众需求，也照顾特殊群体需求。法国实行中央政策指导下由地方具体运营的模式，发挥地方优势。以色列明确了“统筹兼顾，财力保障”的运行机制，在学前教育投入机制方面，中央政府负责提供教育所需经费、制定课程标准、编写教材、组织教师培训等事宜；地方政府负责所辖区域内具体的学前教育学校建设、设备配置、维修经费支出等事务。对于市立幼儿园和托儿所，全部运行费用由地方财政承担。但是，中央财政也会向地方提供一定比例的教育经费转移支付。另外，对于社会团体、个人自主举办的民办园所，国家也给予一定的补助性资金。

当前，越来越多的国家将1～2年的学前教育纳入法定义务教育阶段，这预示着学前教育义务化将成为未来发展的主流趋势。在推进学前教育义务化过程中，不同国家和地区采取了各具特色的做法，有些国家通过立法一步到位，将学前教育全部纳入法定义务教育阶段，如墨西哥；有些国家则是采取渐进的做法，先从提高入园率做起，逐步扩大覆盖面，如日本和英国。此外，不同国家义务教育的起始年龄也各有差异。有些国家逐年扩大免费范围，从一年扩充到两年乃至三年；有些国家采用分阶段方式，先从城市或经济发达地区试点，或采取学费减免和津贴支持等多种形式，逐步扩大学前义务教育普及面。这些措施均取得明显成效，显著提升了学前教育的普及程度和公平性，实现了多种形式的学前教育义务化。

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International Experience of Integrating Preschool Education  into the Compulsory Education System

OUYANG Ye

（Changsha Vocational and Technical College ， Changsha， 410217 Hunan）

Abstract： In recent years， the topic of making preschool education compulsory has gained significant attention in the education field. It has also become a prominent trend in education reforms worldwide. To promote compulsory preschool education， many countries have adopted several important measures. They have formulated relevant laws and regulations to establish the legal status of preschool education， and clarified the regulatory responsibilities of governments at different levels to ensure the quality and equity of education. Additionally， they has increased financial investment in preschool education through public funding. By analyzing and comparing these measures across different countries， the study aims to provide valuable insights for establishing a more equitable and high-quality preschool education system in our own country through advancing the preschool education reform.

Keywords： International comparison; Preschool education; Compulsory education; Education equity; Education funding