新时代党内法规公开的逻辑起点、实践特征与优化进路

李少杰

（中国人民大学 中共党史党建学院，北京 100872）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着眼于党长期执政和国家长治久安，旗帜鲜明地将党内法规制度建设作为全面从严治党的长远之策、根本之策，开辟了新时代依规治党的新境界。2021 年初，党中央公开印发了《法治中国建设规划（2020—2025 年）》，明确指出要“加大党内法规公开力度，提高党内法规的普及度和知晓率”〔1〕，建设全国统一的党内法规信息平台。党内法规公开有助于我们开展党内法规学习宣传教育，推动全体党员尊规懂规守规，从而进一步推动依规治党。笔者基于党内法规公开的必要性，对党的十八大以来党内法规公开的情况进行了考察，分析总结出党内法规公开的实践特征，进而提出优化党内法规公开工作的针对性建议，以期为推进党内法规制度建设贡献些许力量。

一、党内法规公开的逻辑起点

党内法规公开是指制定主体为了推动党内法规实施，将业已在党内发布的制度经各种形式向社会传播的活动。党内法规具有法属性、制度属性和政治属性，法属性要求其尊重法的公共性进行公开，制度属性要求其依照制度规范予以公开，政治属性要求其实现自身政治功能做好公开，这三方面的必要性构成了党内法规公开的逻辑起点。

（一）法的公共性要求党内法规公开

党的十八届四中全会将完善党内法规体系列为中国特色社会主义法治体系建设的目标，明确了党内法规的法属性。法具有规范性、普适性、公共性、目的性等基本特性。其中，法的公共性是指法律基于公共事务制定、由公共权力保障实施并为全体公众所知悉的特性。法的公共性要求党内法规面向全党和社会公开。一方面，党组织和党员有遵守党内法规的义务。法律规定公共事务规则以及相应主体的权利和义务，须向相应主体公开法律。党内法规公开使党组织和党员能够依据明文规定预测行为后果、权衡行为利弊，从而引导二者规范行使权利、主动履行义务。另一方面，尽管并非每一个公民都有义务遵守党内法规，但党内法规规范的内容是“党的领导和党的建设活动”〔2〕10，其效力会影响社会的方方面面，基于党内法规效力外溢性的现实考量，党内法规也具有面向全社会公开的必要性。

（二）既有制度规范规定党内法规公开

党内法规的制度属性要求其依照相关制度规范的要求予以公开。当前，明文提出党内法规公开要求的制度规范包括一个意见、一部条例与两项规划。其中，《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》要求：“将重要党内法规纳入法治宣传规划内容。加大公开力度，建立健全党内法规制度统一发布平台。做好党内法规制度降密、解密和汇编出版工作。”〔3〕在该意见的指导下，党中央于2019 年印发了修订后的《中国共产党党内法规制定条例》，提出“党内法规除涉及党和国家秘密不得公开或者按照有关规定不宜公开外，应当在党报党刊、重点新闻网站、门户网站等党的媒体上公开发布”〔2〕295。除前述的《法治中国建设规划（2020—2025 年）》外，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017 年）》也明确提出党内法规“公开是原则、不公开是例外”〔4〕20的基本要求，指出凡是能公开的就不定密，能解密的要及时解密公开，公开时要做好配合宣传工作。

除明文要求外，党章等制度规范也间接提出了党内法规公开的要求。例如，《中国共产党章程》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》明确了党员有阅读党的有关文件、接受党务公开的权利，《中国共产党党员权利保障条例》《中国共产党党务公开条例（试行）》规定党内法规制定者有及时公开党内法规的义务。

（三）实现政治功能需要党内法规公开

党内法规有自身的政治功能，体现着党的执政价值导向，表现出鲜明的政治属性。党内法规公开有助于其实现自身政治功能，彰显党的执政个性，具体表现在三个方面：

第一，党内法规公开可以保障党员权利，促进遵规执纪。一方面，党员对党内法规是否了解是党员权利的重要体现。党内法规公开既能传达全党集中意志的制度化成果，又有效保障了党员对党内法规等制度规范的知情权。2021 年1月修订的《中国共产党党员权利保障条例》要求：“党组织应当按照规定为党员提供阅读党内有关文件的必要条件。党员因缺乏阅读能力或者其他原因无法直接阅读文件的，党组织应当按照规定向其传达 文件精神。”〔5〕900这一 规 定强化了党员权利保障的法定效力，为党员权利的实现形式增加了程序化、规范化的内涵。另一方面，党员对党内法规的了解程度影响着党内法规的执行效果。党内法规执行中的认知梗阻需要通过党内法规公开来破除，通过提高党员对行为程序、权利义务、违规行为性质认定、违规行为惩处结果的知晓程度，可以增强全体党员对党内法规的敬畏和了解，进而将其转化为遵守党内法规的自觉性和运用党内法规的自主性。

第二，党内法规公开可以带动政治社会化，宣示从严治党决心。党内法规在公开的同时也承担了教育功能，将党内法规中的价值传递至全体党员乃至全体人民群众。党内法规的具体条款可以作为群众进行自我教育、获取政治知识、形成政治立场、塑造政治心理的素材。例如，2020 年6 月，某大学教授身为党员却在社交平台多次发布“涉日”“涉港”的错误言论，校方依据《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党纪律处分条例》等党内法规对其予以开除党籍等处分，这一处置向社会表明了党加强政治建设实现从严治党的坚定态度。

第三，党内法规公开可以提供研究素材，推动理论研究。对党内法规进行研究和完善，需要全面掌握研究素材，这需要以党内法规公开为前提。在学术界，曾有观点认为，党内法规对党外事务的规范效力是有限的，仅限于党管军队、党管干部、党管意识形态等重要领域，或安全生产、环境保护等党政同责的特定领域〔6〕。但是，通过对党的十八大以来公开施行的209 部党内法规进行研究统计可以发现，诸如《关于严禁在历史建筑、公园等公共资源中设立私人会所的暂行规定》《国有文艺院团社会效益评价考核试行办法》《科研诚信案件调查处理规则（试行）》《党政机关、事业单位和社会组织网上名称管理暂行办法》等138 部党内法规在文化、教育、社会组织管理等领域同样具有规范作用。这也能解释为何在2019 年修订的《中国共产党党内法规制定条例》中，党内法规规范作用的范围从党组织的工作、活动和党员行为扩展至党的领导和党的建设。

二、党内法规公开的实践特征

党的十八大以来，“党主动将依规治党自觉置于群众监督的视野，党内法规的传播在注重党内传播的同时也愈加注重大众传播”〔7〕。通过整理党的十八大以来党内法规公开的资料，从中提炼数据并进行分析，可以发现，新时代党内法规公开具有完整性、时效性、可及性与权威性四种特征。

（一）党内法规公开的完整性

党内法规公开的完整性是指党内法规文本的公开程度。以公开程度为标准，可将党的十八大以来党内法规公开的形式分为：名称公开、通稿公开、答问公开、摘要公开与全文公开。其中，名称公开是党内法规公开的底线要求，全文公开是最高程度的党内法规公开。当党内法规涉密或不宜公开时，多采用介于名称公开与全文公开的中间形式被公开，以向社会说明其重点内容与主要精神，具体而言：通稿公开是指党内法规的发布主体借助各类新闻媒体，以新闻稿件传达党内法规相关信息的形式。如果全文不宜立刻公开，通稿公开可以有效传递党内法规的制定目的、指导思想、核心内容等信息。答问公开传递的信息较通稿公开更为深入，采用采访、专访、解读的形式，以一问一答的方式介绍党内法规的具体内容。在明文规定了解释主体的70 部党内法规中，有66 部党内法规的答问公开是由解释主体主导进行的。摘要公开保留了党内法规全文的章结构，比上述方式更接近于全文，但内容会有所省略。《湖南省党政领导干部交流工作实施办法》《符合政府安排工作条件退役士兵服役表现量化评分暂行办法》等少量党内法规以此形式出现。

总体来看，党的十八大以来党内法规公开的完整性表现在以下四个方面①：第一，209 部已公开的党内法规中的多数（60.3%）能实现全文公开（见表1）。第二，在非全文公开的83 部党内法规中，涉密性较强的军队党内法规占40 部。第三，从主体看，中共中央政治局或政治局常委会议审议通过的43 部党内法规，均为在一定工作领域的标志性、引领性、关键性法规，具有较高的公开性，其中有39 部法规已经实现全文公开。第四，2 部党章、2 部准则、41 部条例、78 部规定、20 部规则、60 部办法、6 部细则等不同类型的党内法规的全文公开比例分别为：党章与准则（100%）、条例（87.8%）、办法（61.7%）、规定（51.3%）、细则（50%）和规则（30%），可见党内法规的公开性与其效力位阶呈正相关关系。

表1 党的十八大以来党内法规公开形式数据统计

（二）党内法规公开的时效性

党内法规公开的时效性是指党内法规面向社会公开的及时程度。一部党内法规的诞生需要经历会议审议、面向党内印发、施行生效调整和面向社会公开等阶段，党内法规一般先面向党内印发，在经过一段时间的施行生效调整后才会面向全社会公开。党内法规公开的时效性所讨论的正是党内法规从实施生效调整到面向社会公开之间的时间差。笔者统计的209 部党内法规中，有121 部党内法规能明确查询到施行生效调整与面向社会公开之间的精准时间差（见表2），对其进行分析可以发现，自党的十八大以来，大多数党内法规是在施行生效调整之后才面向社会公开的，面向社会公开比施行生效调整的时间平均滞后26.8 天，时间差最长的为《中国共产党党内法规解释工作规定》（1822 天）。

表2 党的十八大以来党内法规公开时效性数据统计

从便于全社会了解学习、增强党内法规普及性、最大限度发挥党内法规社会效用的角度看，应当提升党内法规面向社会公开的及时性，引导党内法规公开实务工作趋向更为理想的“先公开后施行”模式。具体而言，应当在党内法规施行生效前就将其面向社会予以公开，从而为全体党员和社会公众了解和学习党内法规预留出一定的时间，为党内法规的实施提供充分的思想准备和舆论准备，提升党内法规执行落实和社会监督的质量。

（三）党内法规公开的可及性

党内法规公开的可及性是指党内法规受众搜索获取党内法规相关信息的便捷程度。尽管多数党内法规处于公开状态，但搜索难易程度并不相同，部分党内法规经网络搜索即可查看，部分党内法规只收录于新闻媒体、文献汇编或电子数据库中，还有少部分党内法规较难从公开渠道了解详情。制度传播“依据制度内容、传播主体、传播形式、传播工具的不同而呈现不同的效果”〔8〕，是否有效传达会影响主客体的理解程度和接收程度。部分党内法规较为隐蔽地公开，在事实上相当于没有公开，因此，党的十八大以来，我们党进一步强化了党内法规的传播力度，通过新闻媒体、文献汇编和电子数据库等多种渠道公开宣传党内法规的内容。在新闻媒体方面，党内法规大多经过新华社、人民日报等权威媒体的途径进行公开。党的十八大以来，全文公开的126部党内法规中，共有76 部党内法规遵循了新华社发布、人民日报次日刊载的全文公开路径。在文献汇编方面，中共中央办公厅法规局等党政部门按照一定的主题与标准对已经颁布的党内法规进行系统汇总整理，出版了相应专题的文献著作，能帮助党员群众集中阅读党内法规，具有一定的便捷性。例如，中共中央办公厅法规局（曾为法规室）出版了《中国共产党党内法规汇编》《中国共产党党内法规选编》和《中央党内法规和规 范 性 文 件 汇 编（1949 年10 月—2016 年12月）》。此外，各出版社也根据党内法规公开工作的实际需要，出版了相应专题的文献著作，如《中国共产党反腐倡廉文献通典》《纪检监察工作常用法规全书》等。一些重要党内法规如《中国共产党党内法规解释工作规定》就是在《中国共产党党内法规制定条例及相关规定释义》等文献汇编中首次全文公开的。在电子数据库方面，目前大量收录党内法规的电子数据库有：共产党员网党章党规数据库、北大法宝、中央纪委国家监委党纪法规库、党建网的党建文库、中国共产党新闻网党的建设数据库、中共中央对外联络部中共之窗、汇法网等。

以上各类渠道都可以增强党内法规公开的可及性，但在肯定相关成就的同时也要看到，这些渠道由于自身特性存在着一定的劣势与不足。例如，新闻媒体能在大范围内快速宣传党内法规，但只是党内法规公开的初始状态，对党内法规的记录转载零散不系统，便于寻找某一部而不是某一类法规。文献汇编的结构体系相对健全、内容专业，但出版周期较长、内容更新慢，在新时代党内法规步入科学化、体系化建设快车道的背景下，文献汇编会因党内法规高频率的更新换代而弱化实际使用价值。电子数据库能较为便捷快速地汇集、存储、公开党内法规，能够克服上述渠道的固有弊端，具有系统性强、灵活性高、成本低等优势，应当作为今后党内法规公开的主要渠道。但党内法规的电子数据库建设目前存在两方面不足：一方面，北大法宝等部分内容较全、检索便利的电子数据库有偿公开，局限了使用受众的范围；另一方面，多数党内法规电子数据库存在收录不全的情况，还有部分电子数据库存储的党内法规信息不准确、更新不及时，弱化了党内法规公开的实际效果。

（四）党内法规公开的权威性

党内法规公开的权威性是指党内法规公开信息的可信服程度。可及性讨论传播“量”的问题，权威性关注信息“质”的要求。党内法规公开因信息的真实而具有权威性，这种权威性通过公开平台层级、信息准确度等方式表现出来。

以新华社、人民日报为代表的主流新闻媒体在党的指导下，起着传递大政方针、通达社情民意的重要作用。这些平台发布的信息编辑过程严谨，内容真实可靠，是确保党内法规公开权威性的主要力量。其中，新华社主要公开由中共中央或各部委印发的党内法规，人民日报公开的党内法规层级相较更高，主要公开由中共中央、中央办公厅、中纪委印发的党内法规。此外，其他党报党刊和党政新闻网站也承担了部分党内法规全文公开的任务，如中国组织人事报、国家公务员局官网、人力资源和社会保障部官网主要公开由中组部制定、印发的党内法规；解放军报与中国军网、国防部官网是军队党内法规的主要公开载体。与此同时，也存在部分党内法规经非权威渠道公开的情况，即有部分党内法规不是经较高层级的官方媒体渠道公开的，而是由基层党政机关、企事业单位或个人通过非正式宣传渠道公开的。

当前各类平台公开的党内法规内容有较高的准确度，但也存在一些问题。首先，版本信息不明，有的平台未标注党内法规的时效或版本更新信息，虽然同时收录历版《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党纪律处分条例》，但是未标注何者有效、何者失效，容易产生误导。其次，内容完整性不足，有的平台收录的党章不包含总纲，《中国共产党支部工作条例（试行）》未加试行二字。最后，个别信息有误，有的平台混淆了党内法规的生效时间与新闻通稿的发布时间，还有个别平台将《事业单位人事管理条例》《机关团体建设楼堂馆所管理条例》等国务院颁布的行政法规误认为是党内法规。

三、党内法规公开的优化路径

进一步推动党内法规公开，需要完善党内法规公开机制，在当前的研究成果中，学者们提出了建立降密解密的科学审查机制〔9〕、建立党委新闻发言人制度〔10〕、打造“互联网+党建”平台〔11〕等对策，对完善党内法规公开工作具有重要价值。基于前文对党内法规公开的实践特征的分析，笔者从完整性、时效性、可及性、权威性四个方面提出针对性建议，以供党内法规制度建设工作者参考。

（一）把握党内法规公开的完整性，主动利用多种形式分梯次公开

党内法规公开要改变“要么公开，要么非公开”的二选一模式，可以按照涉密程度，多形式、分梯次的进行公开。对于没有涉密或已解密的党内法规，尽量采取全文公开的形式进行党内法规公开。对于涉密或不能全文公开的党内法规，应采用名称公开、通稿公开、答问公开、摘要公开等非全文公开的形式，说明此党内法规的制定目的、适用范围、一般原则与施行日期等基础内容。但需要明确的是，名称公开等非全文公开形式是在党内法规涉密或不宜立即公开的情况下，采取的退而求其次的办法，不能代替“公开是原则，不公开是例外”〔4〕20的基本要求。

（二）把握党内法规公开的时效性，明确从施行到公开的时限性要求

党内法规公开时限与其本身的密级有关，如党内法规的密级不影响其最终公开，则应当明确其公开的时限。《中国共产党党内法规制定条例》对党内法规的报备、审核、纠正等每一个环节分别提出了30 天内完成的时限要求〔5〕939-941；由前述党内法规公开时效性统计可知，党内法规面向社会公开比施行生效调整的时间平均滞后26.8 天，一般不超过30 天。参照条例规范和统计数据，可以先对非保密的党内法规提出自施行生效起30 天内公开的要求，在衔接既有规定的同时照顾党内法规公开的实际情况，之后再根据具体情况作进一步调整。至于随时间推移而解密的党内法规，也可参照规定将解密到公开的时间限制在解密后30 天内。

（三）把握党内法规公开的可及性，充实完善电子数据库，提高公开效率

尽管新闻媒体与文献汇编在党内法规公开中自有其价值，但电子数据库是目前公开效率最高的渠道，应当成为党内法规公开的主要渠道。在现有的电子数据库中，共产党员网党章党规数据库和中央纪委国家监委党纪法规库具有权威性强、无偿开放、结构完整、内容翔实等明显优点，应投入更多资源，对其进行充实完善，具体包括以下四点：一是扩展数据库收录范围，要在收录现行有效且能够全文公开的党内法规的基础上，尽量收录中央、部委制定的非全文公开的党内法规，还应逐步将失效的党内法规、地方法规纳入数据库收录范围。二是增加或完善高级检索功能，实现标题、发布单位、发布时间等多种检索条件的设置，提高检索效率。三是进行标签分类，按照效力层级、时效状态、适用领域、内容归属等对党内法规进行标签分类，提升检索的便利性。四是添加“热搜”推荐，根据检索查阅的量化数据形成“热搜”，将常搜常用的重点检索词置顶，提供快速检索相关党内法规的便捷操作。

（四）把握党内法规公开的权威性，强化密级意识，清理非权威信息

统一的发布平台为公开权威而准确的信息提供了源头保障。针对非官方渠道披露未公开党内法规的现象，既要督促信息发布者进行自查自纠、强化其密级意识，避免今后再出现泄密的情况，又要对平台进行整治，凡涉及党内法规公开的信息，必须标注相关内容已解密，并在明显位置说明信息来源，提醒阅读者注意信息真实性。针对部分平台存在的问题，建议对新闻媒体、文献汇编，特别是电子数据库中公开的党内法规进行系统筛查与清理，对照权威来源进行核查，对缺失或错误的党内法规信息进行补充纠正。

四、结语

理论源自实践，也要回归现实。延续既有实践与研究的路径，以开放的视野和理论敏感性对制度建设中的经验加以观照，是党内法规研究的重要使命。党的十八大以来党内法规公开的研究取得了一定成果，对其进行实证分析，提炼实践经验，有助于促进党内法规制度建设的良性发展。新时代党内法规公开工作需要回答的问题还有很多：地方党内法规工作部门如何在参照中央党内法规公开经验的基础上因地制宜开展相关工作？增强法规文本的公开力度如何与党内法规教育相衔接？如何进一步拓展数字党建在党内法规建设工作中的运用，发挥党内法规资源与信息技术的集成联动作用？总的来看，党内法规公开问题还有相当宽阔的研究空间，亟待学界加以关注。

〔注 释〕

①笔者基于人民日报等新闻媒体、《中国共产党党内法规选编》等文献汇编和共产党员网党章党规数据库等电子数据库的资料，以2012 年11 月至2022 年10 月为时间范围，整理出了此期间由党中央和部委颁布生效且可查的209 部党内法规（含党章2 部、准则2 部、条例41部、规定78 部、规则20 部、办法60 部、细则6 部）公开情况的数据。