新型网络犯罪治理体系化研究

陈龙鑫，沙 莎

（上海市松江区人民检察院，上海 201620；上海市松江区人民法院，上海 201620）

近年来，随着金融、互联网和通信技术飞速发展，传统网络犯罪逐渐衍生出新型样态，新型网络犯罪日益滋生蔓延，严重危害了网络安全与秩序，侵害了公民合法权益。作为网络空间社会化发展的产物，新型网络犯罪呈现出新的特点和发展趋势，对网络空间治理提出了更高的要求。应进一步加强对新型网络犯罪的研究，有针对性地开展犯罪特征分析和治理困境检视，继而提出规制新型网络犯罪、推动网络空间综合治理的有效路径。

一、新型网络犯罪的特性

（一）新型网络犯罪概念及样态

1. 新型网络犯罪的概念。关于新型网络犯罪的内涵与外延，存在不同观点。有观点认为，新型网络犯罪是指新出现的、新类型的网络犯罪；①参见皮勇：《新型网络犯罪的防范与治理》，载《犯罪研究》2021年第6期，第11页。有观点认为，新型网络犯罪是指非法利用信息网络罪、帮助信息网络犯罪活动罪和拒不履行信息网络安全管理义务罪；②参见黄京平：《新型网络犯罪认定中的规则判断》，载《中国刑事法杂志》2017年第6期，第3页。也有观点认为，新型网络犯罪是网络犯罪从“犯罪对象”“犯罪工具”发展到“犯罪空间”的阶段性产物。③参见周芬：《新型网络犯罪技术行为的司法认定》，载《中国检察官》2021年第3期，第38页。上述第一种观点以犯罪手段的新旧为界分标准，虽然能够涵盖所有新类型的网络犯罪，但涉及面太广，不利于归纳新型网络犯罪的独立特征并提出针对性对策建议。第二种观点以刑法修正案（九）新增的三个罪名为界分标准，虽然能够从刑法“罪名”角度解决新旧问题，但未能涵盖侵犯公民个人信息等其他新型网络犯罪的情况。第三种观点以网络犯罪的发展阶段为界分标准，较为清晰地反映了新型网络犯罪的特征，但对新型网络犯罪的内涵界定及类型划分仍然比较模糊。笔者认为，新型网络犯罪是网络空间社会化发展阶段的产物，是以网络黑灰产业链为主体、以信息数据安全为核心的，妨害信息网络安全与秩序的新类型犯罪行为的总称。

2. 新型网络犯罪的具体样态。以信息网络的作用划分，新型网络犯罪可以分为针对网络实施的新型犯罪和利用网络实施的新型犯罪，前者如木马病毒攻击、窃取信息数据等，后者如网络洗钱、网络赌博、网络色情等。以犯罪行为的专业分工划分，新型网络犯罪可以分为物料供应类犯罪、技术支撑类犯罪、引流推广类犯罪和资金结算类犯罪。物料供应类犯罪主要是指收集提供各种网络黑产资源的犯罪，如非法买卖身份证、银行卡、U盾、手机卡、支付宝微信帐户等；技术支撑类犯罪主要是指提供专门用于违法犯罪活动的程序工具、非法网站源代码及系统维护升级等技术支持的犯罪，如恶意注册网络账号、提供移动恶意程序、仿冒银行制作钓鱼网站等；引流推广类犯罪主要指通过网络与被害群体联系，并通过话术、技术等手段将其推送给诈骗或网络赌博团伙的犯罪，如利用域名劫持或流量劫持等手段为色情、博彩等非法网站提供违规广告链接等；资金结算类犯罪主要指为犯罪钱款提供资金支付结算平台或通道的犯罪，如利用虚拟货币或“跑分”等形式进行洗钱兑付、利用大量他人账户帮助转移账款等。

（二）新型网络犯罪的主要特征

1. 社会化分工明显。相较于传统网络犯罪，新型网络犯罪分工更加明确、精细化程度更高，从提供作案工具、雇佣作案人员、建立非法网站或组群、买卖公民个人信息到提供技术支撑、非法引流推广、提供支付结算帮助等各个环节一般都有专门的人员分工负责。整个犯罪呈现组织化、职业化运作，各环节协同配合，有的犯罪团伙甚至成立专门公司，对外宣传、招聘，实行专业化培训，利用合法外衣掩盖非法行为，迷惑性极强。

2. 产业化链条突出。随着网络空间社会化发展，新型网络犯罪呈现出明显的产业化特征。产业链上游负责收集提供身份证、手机、账号密码等各类黑产资源；产业链中游负责提供自动化工具以帮助他人组合利用各种黑产资源实施违法犯罪活动；产业链下游负责违法犯罪资金支付结算、变现。产业链上、中、下游呈现职业化、产业化发展趋势，各犯罪产业均独立生存，一般不参与其他环节犯罪行为，但对于整个犯罪实施又是不可或缺的。

3. 积量构罪较普遍。新型网络犯罪主要是利用信息网络的广泛性和用户的不特定性，通过海量实施侵害低危害性的单次行为，积累的危害后果或危险已经达到应予刑罚处罚的严重程度，有学者将其称为“积量构罪”。①参见皮勇：《论新型网络犯罪立法及其适用》，载《中国社会科学》2018年第10期，第126页。如为实施电信诈骗或网络赌博活动提供海量信息发送服务，共计向2000个以上用户账号发送有关信息的，构成非法利用信息网络罪。此类犯罪在过去被认为是一般的网络违法行为，但随着网络空间社会化发展，其危害程度越来越严重，刑法修正案（九）将此类网络违法行为纳入了刑事打击的范畴。

（三）新型网络犯罪的发展态势

1. 犯罪手法更新迭代迅速。随着大数据、区块链、人工智能能新技术的快速发展，犯罪作案手段不断翻新，新技术被运用于网络犯罪各个环节，诸如“嗅探”、流量劫持、“爬虫”、人工智能换脸、“DDos攻击”等新型网络犯罪层出不穷，涉案产品类型、技术快速更新迭代。如通过“嗅探”设备可以劫持相同基站下的手机号和短信内容，再借助查询部分手机对应的身份证号码，并通过短信验证登录等方式转移被害人手机绑定账户的钱款，犯罪的隐蔽性更强。

2. 逐步呈现高发频发态势。随着更多的互联网技术和互联网应用场景普及，传统的犯罪日益向网络空间迁移扩张。从近年来的司法实践情况来看，街面盗窃、聚众赌博、接触式诈骗等传统型犯罪明显减少，电信网络诈骗、网络赌博、网络盗窃等新类型网络犯罪显著增多。传统犯罪网络化对周边配套产生了巨大的需求市场，推动了以网络黑灰产业链为代表的新型网络犯罪日益高发多发。如2021年全国检察机关起诉帮助信息网络犯罪活动罪将近13万人，同比上升超过8倍，已成为继危险驾驶罪、盗窃罪后的第三大罪名。①参见《检察机关全链条惩治电信网络诈骗犯罪 2021年起诉4万人》，载最高检微信公众号2022年3月2日。

3. 跨境、跨地域特征明显。新型网络犯罪不受时空限制，网络的虚拟性、瞬时性使得犯罪分子可以远程作案，社会化分工、产业化链条更是降低了集中犯罪的必要性。当前大部分新型网络犯罪主体呈现跨境、跨地域式布局，物料供应、技术支撑、推广引流、具体犯罪实施和支付结算的行为人均可能分布在不同地区，分散的犯罪行为隐蔽性更强、侦查取证难度更高。

二、新型网络犯罪治理面临的挑战

（一）新型网络犯罪侦查取证难点

1. 立案管辖问题。根据刑法及相关司法解释规定，对新型网络犯罪一般由犯罪地公安机关立案侦查，如果由犯罪嫌疑人居住地公安机关立案侦查更为适宜的，也可由居住地公安机关立案侦查。现实中的困境是，由于新型网络犯罪分工精细化、产业独立化，犯罪行为跨境、跨地域特征明显，同一个案件的犯罪行为地包括网站服务器所在地，网站管理者所在地，犯罪嫌疑人、被害人所用信息网络终端所在地，电话短信或邮件发送地、到达地，以及具体犯罪行为的准备、实施、途径、结束地；同一个案件的犯罪结果地包括被害人被侵害时所在地，被侵害财物实际取得地、转移地、使用地等，并且上述行为地和结果地可能均不在同一地区，甚至跨境。这就容易导致管辖冲突或涉外刑事管辖权行使不畅等问题，而指定管辖或跨境刑事司法协助往往程序繁琐、耗时长，影响对新型网络犯罪及时有效打击。

2. 侦查取证问题。新型网络犯罪的隐蔽性、智能性、分散性特征给侦查取证工作带来了诸多困境。一是线索发现难。新型网络犯罪技术含量高、犯罪工具更新迭代快，产业链上各类“积量犯罪行为”相对独立，且大多企业化经营模式，具有很强的隐蔽性、迷惑性。二是取证成本高。新型网络犯罪的犯罪嫌疑人、被害人分布广，涉案人数众多，要奔赴各地对海量证据进行调查取证，成本较高、难度较大。三是证明难度大。新型网络犯罪黑灰产业链分工精细化、行为相对独立化，不同犯罪主体之间单线联系、犯罪产业链之间互不牵涉，并且假冒他人身份现象较为普遍，导致证据关联性弱、对应关系不清晰，难以建立完整的证据链。

3. 追赃挽损问题。在赃款转移方面，新型网络犯罪通过迅速分账、层层转账等方式迅速将赃款分散至海量账户，利用马仔取款、游戏充值、虚拟货币买卖、地下钱庄对冲等方式变现、洗钱或将赃款转移至境外。钱款转移迅速、去向难以查清、跨境追赃困难，这些问题给追赃挽损工作带来了非常大的挑战。即便有部分赃款账户被冻结，由于账户资金流动频繁，其中哪些资金属于赃款、哪些资金可以对应本案、赃款返还分配顺序及金额等问题都可能影响追赃挽损工作的顺利进行。

（二）新型网络犯罪法律适用难点

1. 主观方面认定难。由于新型网络犯罪产业链条长、彼此间独立性高，导致上下游犯罪之间犯意联络模糊。实践中，恶意注册账号、技术支持、广告引流推广、提供支付结算服务等上游黑灰产业行为人往往以“不知道”下游犯罪行为为由，来否定自己的违法犯罪行为。其中，技术支持者甚至提出“技术中立”的抗辩理由，主张自己只是客观上从事业务行为，主观上并不具备促进犯罪实施的目的。

2. 行为性质界定难。新型网络犯罪手段更新迭代迅速，很多行为手段以往并未见过，司法实践中也没有先例可循。立法上虽然针对新型网络犯罪增设了部分罪名，但法条及司法解释列举的行为方式存在相对滞后性，对诸如反向刷单、撞库、爬虫、VPN、变脸等新型技术、新型手段侵权犯罪的法律边界仍然存在一定争议，部分行为还游走在灰色地带，行为罪与非罪之间往往认识不一。

3. 罪名适用有争议。针对网络“黑灰产业链”中的帮助行为、发布信息行为和网络服务者拒不履行相关职责的行为，刑修（九）分别规定了帮助信息网络犯罪活动罪等三个新增罪名，最高人民法院、最高人民检察院亦制定了相关司法解释。但从实践情况来看，新增罪名适用程度不一，截至2022年底，中国裁判文书网上帮助信息网络犯罪活动罪有25021件、非法利用信息网络罪有643件，而拒不履行信息网络安全管理义务罪只有4件，说明实践中对三个罪名的适用认识还不够统一。即便是适用最多的帮助信息网络犯罪活动罪，实践中其与下游犯罪如诈骗或赌博罪，以及掩饰隐瞒犯罪所得罪、洗钱罪等罪名在具体适用过程中也经常存在分歧。

（三）新型网络犯罪行业监管难点

1. 监管机制不够健全。从新型网络犯罪的“积量构罪”特征来看，在未积累到严重危害程度前，绝大多数的行为均属于网络违法行为，需要从行政监管特别是行政执法角度加以规制。然而从实践情况来看，诸如帮助信息网络犯罪活动罪等新型网络犯罪所涉及的行为，行政处罚规定相对缺失，行刑衔接还存在空档。①参见《被起诉人数增加21倍！“帮信罪”为何成为电信网络诈骗犯罪链条上的第一大罪名？》，载最高人民检察院微信公众号2022年4月14日。对于海量的新型网络违法行为的行政监管，目前在规章制度及应对机制方面均不够健全，有时还存在捉襟见肘、难以兼顾的情况。

2. 监管技术相对落后。当前网络黑灰产业链职业化、专业化程度日益提高，手段的智能化、行为的隐蔽化给行政监管带来了巨大的挑战。传统人工监管模式即时性、覆盖面受限，已经难以适应网络社会监管形势的需要。同时，行政监管人员的专业能力、网络安全技术设备的投入使用，相对于新型网络违法犯罪的发展程度而言也仍显不足。

3. 多头管理更须配合。网络黑灰产业链长、涉及面广，如上游手机号、银行卡、身份证等物料供应可能涉及工信部门、人民银行、公安机关等；中游的技术支撑、广告引流等可能涉及网信办、工信部门、市场监管、公安机关等；下游的支付结算可能涉及人民银行、出入境管理、外汇管理、银监会等等。由于新型网络犯罪这种跨部门、跨行业特点深刻冲击着传统行政监管部门条块化的应对机制，若有关部门之间未形成全面、深度的协同联动机制，则难以有效应对、综合治理的监管合力。

（四）新型网络犯罪社会预防难点

1. 企业责任落实不到位。当前，一些企业在内部管理制度和安全管理措施方面还不够健全、不够到位，对安全主体责任的落实还存在规避责任的侥幸心理，没有切实履行企业义务，导致内部数据被窃取、转卖。随着互联网领域新技术、新业态不断出现，个别企业从事非法搜集客户信息、买卖信息数据、交易账号等网络黑灰产活动。个别员工利用企业掌握大量数据信息的资源优势，违反相关法律及内部制度规定，非法窃取、披露、贩卖数据信息，造成数据信息泄露。

2. 行业监管服务不到位。相关行业组织和平台运营商协同治理责任没有充分落实。行业协会等组织更多关注于履行服务职能，在推动制定或完善行业安全标准、信用管理和自律公约方面力度不够；平台运营商具备直接监管的优势条件，但需要投入一定的人力、物力、财力成本，也可能影响一些正常用户的使用体验，如何提高平台运营商协同监管动力亟需深入研究。

3. 公众防范意识不到位。新型网络犯罪手段更新迭代快速，多数群众的防范意识并不强，如在社会交往中随意填写个人信息、注册网站会员、授权APP采集信息，导致个人信息被大量采集甚至转卖；个别群众为了眼前利益轻易转卖自己的身份证、银行卡或者注册公司供他人使用，没有意识到背后可能隐含的法律风险；部分群众对违法犯罪的警惕性不高，轻易点击钓鱼网站链接、向所谓“银行”或“公安机关”人员转帐，导致财产损失等。

三、新型网络犯罪的体系化治理路径

（一）新型网络犯罪的立法防控

1. 织密网络安全监管法网。治理新型网络犯罪不应过于依赖刑法手段，应当加强前置网络安全监管法治体系，充分发挥前端治理的效用。近年来，随着《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等法律相继出台，网络安全监管法网总体框架已基本形成，但是在具体行业、领域方面落细落实的规范仍有欠缺。一方面，可聚焦电信网络诈骗等重点领域，加快制定专门性立法；另一方面，可围绕数据安全和个人信息保护等重点内容，加快推进部门规章和其他规范性文件的制定完善，为强化网络安全监管提供更为科学、精准的规范依据。

2. 完善刑事法律规制体系。新型网络犯罪刑事立法应突出风险社会法律的预防和治理功能，根据新型网络犯罪的发展及司法实践情况及时调整和完善相关刑事法律。一方面，针对网络刷单炒信、系统外干扰监测数据采样等新类型的信息网络妨害行为可增设专门的新罪名，①参见郭洪平：《新型网络犯罪：手段高度智能化》，载《方圆》2020年第9期，第38页。从而全面、准确保护法益，防止非法经营罪、破坏计算机信息系统罪等罪名沦为“口袋罪”；另一方面，对现有罪名可根据实践情况适当修改或通过司法解释细化完善。如对侵犯计算机信息系统安全犯罪可通过立法适当扩大其保护范围，以囊括新型网络黑灰产行为；对妨害信息网络安全管理秩序的犯罪应当兼顾信息技术发展规律，采用列举加定性方式表述罪状，并通过合理限定积量入罪标准防止该罪泛化适用。①参见皮勇：《网络黑灰产刑法规制实证研究》，载《国家检察官学院学报》2021年第1期，第40页。

（二）新型网络犯罪的行业监管

1. 完善监管制度机制。要强化监管机关的网络空间治权，尽快建立、完善相关领域安全监管机制，如行业安全评估与准入机制、涉诈信用管理机制、涉诈交易监测、识别和拦截机制、快速止付冻结机制等，有效应对网络社会快速发展及网络黑灰产的治理需求。要健全完善相关行业安全监管政策标准体系，如APP收集使用个人信息需要满足哪些安全标准等，以明确合法与非法界限，指导相关单位规范从严推进工作，为行政执法监管提供依据。

2. 推进相关行业治理。网络黑灰产等新型网络犯罪涉及电信、互联网、金融等多个行业领域，涉及违法犯罪上游、中游、下游等多环节，需要齐抓共管来推动全链条治理。2015年国务院批准建立有二十多家单位组成的打击治理电信网络新型违法犯罪工作部际联席会议机制，在治理电信网络诈骗中取得了明显成效。要进一步发挥该机制作用，加强跨部门联动，聚焦物料供应、技术支撑、引流推广和支付结算等网络黑灰产不同环节，开展集团作战、全链条纵深打击，让新型网络犯罪无处生根。长三角地区可深化一体化合作，探索开展新型网络犯罪跨区域协同治理，进一步扩大相关行业治理的覆盖面。

3. 筑牢技术监管屏障。技术反制是新形势下治理新型网络犯罪的必由之路，是基于网络社会化和信息技术快速发展而产生的一种可行性犯罪应对思路和方法。要打通各行业监管部门之间的数据流通壁垒，强化数据共享应用，为海量数据分析、实时监测、预警联动奠定基础。要充分发挥大数据、云计算、人工智能等技术手段，优化计算机网络安全技术，提升预警信息监测、发现和拦截的有效性和精准性，实现主动发现、风险预警、依法处置、责任追究的全流程技术监管闭环。

（三）新型网络犯罪的打击惩治

1. 加强行刑衔接联动。基于新型网络犯罪“积量构罪”特征，应当进一步加强行刑衔接联动，推动执法司法信息共享，完善案件线索互移，建立重大疑难复杂案件线索互移和信息共享，实现对该类犯罪全方位打击。行政监管部门发现涉嫌违法违规案件线索，应及时通报公安机关，构成犯罪的要及时移送案件。公安机关、检察机关经审查认为不构成犯罪但需要给予行政处罚的，应当将案件移送有关行政执法机关，有关行政执法机关应依法作出处理。人民检察院对于新型网络违法犯罪案件移送要加强监督，防止出现“以罚代刑”或“不刑不罚”等情况发生。

2. 提高专业办案能力。队伍专业化能力建设是有效打击新型网络犯罪的关键所在。在专业化队伍构建方面，可逐步扩大具有计算机和法学交叉学科背景复合型人才招录，加强与职能部门、科研院校、互联网企业常态化协作，推动挂职交流、人才智库建设等工作。在专业化队伍培养方面，要加强网络犯罪办案人才的深度挖掘、实战培训，及时更新信息网络技术知识储备，突出电子证据取证和大数据办案能力训练，探索实行“专案专办”，打造专业化核心团队。在专业化队伍保障方面，要加大技术和设备投入，给办案人员配备先进的“武器”，提高线索发现、侦查取证、数据审查分析等方面的质效与规范。

3. 强化办案协同协作。针对新型网络犯罪案件办理中存在的立案管辖、侦查取证、追赃挽损等问题，有必要进一步强化区域办案协作和跨境司法协作。在区域办案协作方面，建议对新型网络犯罪采取省级或较大的市一级公安机关统一部署、指挥协调的集团作战模式，整合刑侦、网警、治安等多方侦查力量开展专项打击，并加强与上级公安机关请示、外省市公安机关沟通协调，长三角地区可依托现有警务协作机制开展联合行动，以有效解决基层警力不足、经验不足、资源不足等问题。在跨境司法协作方面，要积极加入并推动制定完善有关国际公约，进一步探索扩大双边、多边协作范围，特别是对一些跨境违法犯罪比较集中境外“窝点”，要加强与所在国家和地区的沟通谈判，推动刑事打击、追赃追逃等工作顺利开展。

（四）新型网络犯罪的社会预防

1. 督促企业责任落实。各类涉互联网企业是防范新型网络犯罪的第一道关口，要深入推进企业责任落实，指导督促企业开展自查评估，建立健全安全管理机制。各类网络服务提供者是新型网络犯罪治理的关键。网络接入服务、网络平台服务、网络内容及产品服务提供者都属于网络服务提供者范畴，要充分承担起维护信息网络安全的社会责任，强化预警劝阻等机制建设、落实信息数据安全管理职责，充分发挥好违法犯罪监管和协助执法司法等义务。公安、网信等部门应当加强对企业及电信网络服务提供者的监督，对不履行法定义务的应当依法追究其法律责任。

2. 推动行业协同自律。行业协同与行业自律是新型网络犯罪治理的重要方面。当前网络黑灰产已形成完整产业链，并呈现跨平台、跨领域特征，单凭一家之力往往难以治本。应当充分发挥行业协会作用，积极倡导互联网各企业、各服务提供平台之间建立协同联动机制，包括行业标准和自律公约健全完善、网络黑灰产信息互通共享、治理技术措施协同互助、治理经验手段交流学习、诚信体系协同建设等等，通过行业协同自治，形成立体化、全方位的自律体系，进一步挤压网络黑灰产滋生的土壤。

3. 提高风险防范意识。新型网络犯罪迷惑性强、翻新速度快，涉及面广，要实现对该类犯罪的有效预防和打击，基础是加强社会面的普法宣传，全面提高人民群众防范意识。要加强以案释法，针对网络犯罪新形式、新手段进行剖析，提示防范要点；要丰富普法形式，充分利用在线直播、法治进社区、短视频等多种形式提升宣传效果；要坚持广泛宣传与精准宣传相结合，对重点行业、地区和易受害群体开展精准宣传，切实提升防范意识和能力。普通群众要养成良好的网络安全习惯，一是强化个人信息与账户安全意识，不要随意透露个人信息、访问不正规网站和应用商店，管理好身份证件、银行卡、手机卡和网络注册账户；二是做好密码管理，避免使用简单密码、同一密码，定期更换密码；三是安装并定期更新终端杀毒工具；四是严格遵守公序良俗，对发现的违法违规线索及时举报。

四、结语

新型网络犯罪不是数个网络犯罪的简单集合，而是彼此联系、互助生长的生态系统。对新型网络犯罪的治理，需要立足系统观念、全局思维，从事后打击向事前防范、事中发现和事后惩治并重转变，从刑事打击向立法防控、行业监管、打击惩治和社会预防的体系化治理转变，通过立体化、全方位治理，有效规制新型网络犯罪，共建网络安全生态，营造清朗网络空间。