走向制度性协同
——档案局馆协同机制优化研究

郑 俭 聂勇浩

（1.中共广东省委党校，广东广州， 510053；2.中山大学信息管理学院，广东广州， 510006）

2018年，机构改革的启动推动了地方各级档案局、档案馆职能和关系的基础性变化。2023年，全国档案局长馆长会议指出，要巩固地方档案机构改革成果，进一步探索局馆工作协同的有效模式。［1］局馆协同成为地方各级档案局和档案馆转变工作机制、深化机构改革的重要课题。

现有文献对档案机构改革的研究主要有三个方面：一是讨论档案机构改革的发展演变［2-3］，二是分析档案机构改革的实施情况和存在问题［4-6］，三是探讨2018 年机构改革背景下的局馆定位与关系［7-9］。对于局馆协同这一主题，已有学者讨论了机构改革背景下档案局馆的工作机制、模式以及对策建议等问题。［10-12］现有文献为充分理解档案管理体制在机构改革背景下面临的新挑战提供了理论基础，但目前对于档案局馆协同机制的研究以学理性探讨为主，针对协同实践的总结和归纳相对较少。对此，研究面向东南沿海某省的省、市、区（县）三级共14 个档案局、馆的协同现状开展实地调研，旨在总结地方经验的基础上，分析现有协同机制建设方面存在的不足，进而从协同理论的视角为优化局馆协同机制提供政策建议。

1 研究框架

1.1 理论基础

“协同”的概念最初由德国物理学家赫尔曼·哈肯提出，主要用来解释复杂系统中各子系统之间的协作关系。［13］在公共管理和跨部门合作中，“协同”强调彼此独立的主体和部门之间的协作与互动。［14］基于协同理论，档案局馆协同是在局馆分设的背景下，地方同级档案局与档案馆为了推动档案事业现代化和高质量发展而开展的协作与互动，是管理体制变革前提下的工作机制创新。

从理论上来说，协同机制包括关系性协同和制度性协同两种典型类型。关系性协同是基于社会关系网络互动而自发形成的协同机制。在类型上，社会关系网络包括个体关系网络和群体关系网络。一般而言，个体经济社会地位的高低与权力的大小会对关系网络中的其他行动者产生影响，具有较高地位与握有较大权力的人能发挥更积极的推动作用。另一方面，群体关系网络可以产生较强的“熟人信任”，具有协调行动的功能，在一定程度上能减少制度成本和降低道德风险，在缺乏正式规则的情况下起到较好的促进协同的作用。［15］

制度性协同是有意识建立起的、正式化的协同机制，强调通过制度化和规范化的方式促进协同。制度性协同能避免因社会关系网络瓦解而出现协同负效应。在协同推进过程中，通过正式制度建立刚性整合是实现协同整体性效果最大化的根本保障。如，经济合作与发展组织（OECD）就指出要在结构和程序两个层面建立正式协同机制，并提出了“结构性机制”和“程序性机制”，其中结构性机制关注构建协同的组织载体和制度政策，程序性机制则关注实现协同的程序性安排和技术手段。［16］

1.2 研究方法

在资料收集上，研究选取东南沿海某省的省、市、区（县）三级共14 个档案局和档案馆作为调研对象，包括2 个省级、7 个市级和5 个区（县）级。在调研程序上，于2020 年12 月—2021 年1 月开展机构改革后第一次实地调研，调研方式为深度访谈，受访人员包括馆长、分管领导、部长（科长）以及各业务部门的工作人员等；后于2023 年5 月从省、市、区三级的档案局和档案馆各选一个机构进行回访调研。最终获得了15 份、共计22 万字的访谈文本。

在文本处理和内容分析上，借助 NVivo 11 质性研究软件，遵循扎根理论的编码原则对文本内容进行编码、分析和研究。第一阶段，开放式编码，对访谈录音文本逐份、逐句以贴标签的方式进行初始概念化，最终提取出179 个初始概念（节点）。第二阶段，主轴编码，将179 个初始概念归纳成8 个群组类属，再将它们进一步范畴化，聚类为“协同内容”“协同方式”“协同特征”3 个概念类属作为主轴编码，第三阶段，核心编码。对主轴编码进一步分析和提炼，得到“关系性协同”“制度性协同”两个核心概念。基于访谈文本和三级编码，研究归纳了档案局馆协同的现有方式和特点，为局馆协同机制优化的政策建议提供了必要基础。

2 关系性协同的现有方式与局限

调研的14 个机构中，80%的档案局、馆没有制定专门的、成文的协同工作制度或规范，在制度性协同尚不健全的情况下，局馆之间主要依靠关系性协同来促进联动协作。这一协同机制可以进一步区分为基于个体关系网络的协同和基于群体关系网络的协同。作为一种替代性机制，关系性协同固然在机制建设尚不完善的情况下发挥了重要的作用，但是不可避免地存在非常态性、非正式性和非系统性的局限。

2.1 关系性协同的现有方式

2.1.1 基于个体关系网络的协同

基于个体关系网络的局馆协同主要体现在领导层面，表现为依赖局（馆）长的个体能力、权力地位、领导权威、人脉关系等因素来协调相关工作。实践中，档案局、馆领导的个体关系网络往往能产生一定的转化作用，消解行政权力结构和科层级别中内在的张力，推动局馆之间的联动合作。

例如，调研案例中的某市级档案局、馆，由于新任领导之间关系较好，在局馆分设初期便能够做好领导与领导之间的沟通，并在加强局馆联动协作方面建立了相关共识，使得局、馆内各部门在实际工作中也都能密切配合，做到“分工不分家，局馆一家亲”。在另一个市级档案馆的调研中，也有访谈对象明确指出目前开展局馆工作协同主要是靠人，而不是靠制度。该市档案局、馆在机构改革后，实现了彻底的局馆分设、人员分流，但局馆之间的联系依然比较紧密，工作开展也较为顺利，主要原因在于局馆合一时期，档案行政管理和公共服务工作由同一个领导统筹分管，因此即使局馆分设后，行政和专业职能由两班人马执行，他也依然能起到桥梁和纽带的作用。一方面，以个人的人际关系来施加人情影响，促进局馆两个工作队伍之间的融合；另一方面，以出色的档案工作处理能力来增加信任的基础，所以能快速建立起该市档案局、馆之间的协作和配合。总的来说，档案局长、馆长这两个机构领导的个体关系网络作为一种隐性的社会资本和动员资源，对构建融洽的局馆关系、促进局馆工作协同具有重要作用。

2.1.2 基于群体关系网络的协同

基于群体关系网络的局馆协同主要体现在两个机构的工作人员层面，借助在工作互动中所形成的同事关系、人情、熟悉感和信任感等因素来促进局馆工作的配合支持。调研发现，群体关系网络在实际工作中所产生的“熟人信任”对等级制度与命令机制具有明显的替代作用，不需要在机构之间或机构内部建立正式规则也能起到维持运行、约束行为的效果。

调研中的某市级档案局、馆便是基于同事之间的群体关系网络建立了良好的局馆协同，业务工作上的沟通协作较为顺畅。受访人员表示目前档案局的人都是原来档案局（馆）的人分流过去的，保留着原来的情分和感情，沟通起来比较容易，也熟悉彼此的工作业务，因此大大减少了沟通不畅的问题。多个区（县）级档案馆的受访人员也表示局、馆工作人员彼此较为熟悉，在以往长期的工作互动中产生了普遍信任，即便机构分设后在局馆协同工作方面没有建立专门的制度，也能积极给予配合和支持。

2.2 关系性协同的局限

2.2.1 非常态性

在实际运行中，局馆间的关系性协同具有明显的非常态性特征，具体表现为工作开展临时、经办人员随机。其一，大部分的局馆协同都是短时间内应对档案工作中突发的 、亟待解决的或者需要对方配合支持的问题所采用的权宜之计，存在临时召集、临时开展的情况，问题一旦解决，局馆协同也随之结束，具有较为明显的临时性。其二，每次负责相关协同工作的局、馆经办人员具有随机性，不是专人专项，导致协同推进局馆工作得不到足够重视，若是存在不和谐的关系网络，更是导致协同效果不佳。究其原因，在于现有实践中，档案局、馆尚未深入考虑哪些档案业务工作可以列为常规性、长期性的协同内容，也没有从机构职能层面制定详细的协作清单和责任清单，导致局馆协同随意性大、职权不清，难以形成长效的工作机制。

2.2.2 非正式性

缺乏正式规则的约束，依靠人际关系的运转协调往往体现出浓厚的因人而异特点。关系性协同虽然在短期内能够保障局馆协同的效果，但是若没有形成模式化的工作原则和标准化的协作流程，也没有通过相对成熟、相对定型的制度设计对局馆协同进行规范化约束，局馆内的人员流动和更替将有可能淡化或瓦解社会关系网络，从而为局馆协同带来不确定性，这是非正式性所带来的不可忽视的弊端。因此，完善制度设计，建立正式协同机制，努力克服人为因素造成的不稳定性，使得局馆即使处在不同的关系网络中，也能通过高度一致性的规则和方式维持合作与协同，对于加强局馆协同十分重要。

2.2.3 非系统性

关系性协同的另一个局限在于局馆协同是自发生成的，而非有意规划的，应用的范围局限于特定区域或者特定业务。一方面，目前国家层面尚未制定和出台明确的政策指南，我国省级及以下地方档案机构在具体实践中大多都是自发性的探索，是一次自下而上的工作机制创新，因此产生了形式各异的协同机制和方式，使得地方各级档案局馆协同推进程度参差不齐。另一方面，关系网络辐射范围有限，以利用关系网络作为主要手段来动员局馆之间的协同合作会因各地各异的关系网络而有所差异，难以形成具有可复制性的经验方法来落实和推进。

3 制度性协同的建设维度与策略

目前，各地在实践中已经就制度性协同开展了自发探索，如“办局一体、局馆联动”模式、局馆长联席会议制度、档案局长馆长“一肩挑”模式。然而，各地的制度性协同存在较大差异，具有较强的地方色彩。进一步推动制度性协同的建设，化解关系性协同的局限性，需要从协同方式和协同内容两个维度进行机制优化。协同方式建设主要关注在结构和程序两方面促进工作融合的具体措施和方式方法，解决关系性协同的非正式性、非系统性问题。协同内容建设旨在明确哪些领域、哪些工作需要档案局与档案馆开展协同合作，消解关系性协同存在的非常态性。

3.1 协同方式维度的建设策略

3.1.1 跨界的结构安排

跨界的结构安排意味着通过组织结构再造的途径，消除分设后的地方各级档案局、馆以及各部门之间的壁垒和缝隙［17］，确保局馆协调联动、工作融合。

一是建立局馆议事协调机制，形成以组织权威为依托的纵向协同，依法依规地明确局馆的协同事项范围。实践中目前主要有联席会议与领导跨界两种形式。联席会议通过正式文件的形式对联席会议的组成人员、主要议题和会议规则等作出具体规定，为促进局馆工作协同形成强大推力。领导跨界则一般由党委办公厅领导兼任局馆长，一方面体现党管档案的制度优势，强化党委对档案工作的统一领导，充分发挥党办“牵头抓总、统筹协调”的职能优势；另一方面有利于强化履行档案工作的主体责任，由同一领导一体推进，确保档案工作任务统筹谋划、协调贯通。

二是建设专项工作联合小组，形成面向特定任务的横向协同，合法合理地推进工作联动。在实践运用中，联合小组通常由档案局、馆负责某项专项业务的工作人员组成，一般设置牵头机构作为行动发动者和组织协调者。在档案检查、档案宣传、档案培训、档案收集等涉及局馆双方职能的工作中都可采取这种跨界的结构安排。例如档案检查中既包括档案局的执法检查，也包括档案馆的进馆档案质量检查，通过组建联合检查小组，由档案局牵头推动，档案局和档案馆分别履行自身的行政职能和专业职能，确保档案工作的合法性、专业性和实效性，各司其职的同时有助于实现力量互补、质效提高。

3.1.2 可操作的协作流程

“可操作”是协同流程优化的关键。第一，协同流程应是具体化的，需要详细阐明局馆双方开展某一协同工作的任务和目标、角色和职责、阶段或步骤等关键要素。如安徽省档案局、省档案馆就分设后档案局、馆之间的工作衔接问题制定了一套程序方案，共包括6 个方面26 个大项42 个具体事项。第二，协同流程应是可执行的，确保在局馆协同的工作实践中切实可行并形成具体的操作方案或工作指导。流程设计包括深思熟虑和应急两种类型。深思熟虑的流程设计应当具有前瞻性，针对明确任务、制定方案、抽调人员、临时专班等协同环节作出正式的、系统的设置，并经局馆双方审议通过，形成共同的行动共识。应急的流程设计则突出灵活性，针对突现的协同任务或工作需求制定大体的指导方向，但是为局馆双方留出相当的自由选择权。

3.2 协同内容维度的建设策略

依据《档案法》，档案局和档案馆作为监管与被监管的关系，两者应当在明确职责、科学分工的基础上，在法治框架和职能边界范围内有序协作。因此，科学把握局与馆的关系、明确二者协同内容是优化档案局馆协同机制的基本前提。

3.2.1 协作事项的清单式管理

制度性协同首先要在法治的大框架下正确处理机构间关系，以职能职责为依据建立工作内容清单，明确两者之间需要彼此合作、共同完成的协作事项。清单式管理是针对某项职能范围内的管理活动，将其职权、流程及环节一一分解、细化及量化，并以目录清单形式列举出具体管理内容或控制要点，以此作为执行、考核和督查依据的管理模式。针对局馆之间不同的协作事项，清单式管理具有简便、直观、可操作性强的特点。

协作事项清单式管理包括五个方面：一是作为协同动因的任务清单，包括档案局馆协同的常规任务清单和重点任务清单；二是作为协同依据的权责清单，以档案行政管理和公共服务职能为权责界限，指明并细化档案局、馆在协同过程中的权力和责任，包括机构（部门）责任清单和岗位责任清单；三是作为协同行动的措施清单，在理清具体任务和职能责任的基础上，分门别类地列出具体的推进落实措施；四是作为协同保障的资源清单，包括财政资源、数据资源、人力资源、物质资源等所有对局馆协同过程发挥支持性功能的资源；五是作为协同效果的结果清单，依据机构改革的优化协同高效等原则对档案局馆协同的情况进行评估，包括绩效评估清单和满意评价清单等。任务清单、权责清单、措施清单、资源清单和结果清单五位一体，共同构成了局馆协同内容维度的清单式管理链条。

3.2.2 协作任务的层级式商办

协作任务是履行协作事项时需要开展的具体业务活动，应根据局馆之间的职权配置，在不同的行政层级上分别协商协办。档案局、馆的领导与业务经办人员彼此建立对应层级的信息共享和沟通协商程序。第一，在领导层级实行重要工作通报告知。针对需要协同开展的全局性、战略性问题和重点难点工作，档案局、馆两个机构在领导层面进行协商沟通，形成总体方向和大致的协作行动指南。面对常规性、阶段性任务，档案馆领导可定期进行书面汇报，实行定期工作汇报交流制度，增强局馆之间的沟通信任和配合支持。面对重点性或专项性工作，档案局、馆领导可以档案专项工作会议的形式，对需要局馆相互配合的重点事项进行沟通协商和通报落实。第二，在业务人员层级上实行日常业务常态联系。针对需要协同开展的临时性、日常性业务或具体工作，在业务人员层面进行协商沟通即可，由档案局、档案馆两个机构的业务经办人员直接进行操作和协办，提高工作协同的效率。

3.2.3 协同层次的体系化建构

第一，在事务层次，加强信息共享和联合行动。档案局要为档案馆更好履行公共服务职能创造有利条件，档案馆要发挥专业优势支持保障档案行政工作。就档案局的事务而言，发展规划编制、标准制定、业务指导、宣传培训等方面需要纳入局馆协同框架；就档案馆的事务而言，档案接收、资源建设、信息化建设、公共服务创新等方面也同样需要纳入协同范围。档案局、馆既需要在基础性、常态化的工作过程中做好信息共享，保障双方的信息对称，也需要增强在各项日常性事务层面的联动性，实现档案局的宏观管理与档案馆的专业保障有机结合，促进档案工作协调发展。

第二，在规则层次，档案馆应当运用自身的专业能力为档案局制定业务标准提供支持。联合标准既包括辖区范围内档案行业管理的工作标准，也包括档案局在开展业务指导、监督检查等工作时的技术标准，还包括档案馆在开展档案接收、质量检查时的技术标准等，这些技术标准都涉及双方的工作范围，存在密切联系，无法绝对切割。档案局、馆双方需要相互参照和配合，共同协商制订既符合档案局行政职能要求又满足档案馆专业职能要求的联合标准，保证双方工作在技术标准上的协同。

第三，在机制层次，通过联合决策的方式形成具体的工作机制及实施细则。局馆分设后，为了更好地反映不同业务的协同要求，档案局、馆需要通过联合研究、联动部署的方式完善工作机制和工作方法，形成科学的、可持续性的工作协议以及实施细则，使得局馆协同得以在合法合理的框架下开展并得到相应保障，进一步增强局馆在日常工作开展过程中协作的协调性和有序性。

4 结 语

建设局馆协同机制是对档案机构改革的深化与完善，目标是推动局馆之间形成既分工负责又协同配合的新型关系。关系性协同可作为局馆协同机制尚未健全情境下促进局馆工作协作的一种必要手段，只有建立起以制度性协同为主导的“硬性”协同机制，局馆之间才能在法治的框架下建立一种正式、稳定、可持续的协作关系。同时，也有助于发挥关系性协同的“软性”力量，建构一种“硬法”和“软法”相结合的协同机制。

出于可进入性的考量，本文研究选取的调研对象集中在一个省内，在调研范围上存在一定局限，形成的结论还有待于更大范围内实证调研的检验。此外，后续研究还可通过持续跟踪、归纳和提炼实践中自发涌现的协同经验，进一步丰富制度性协同的理论观点和政策建议。