试述南京国民政府对私立高等学校的管理

宋秋蓉

在20年代末至建国前夕的中国教育舞台上，曾经出现了一大批与公立高等学校平分秋色、竟显生命活力的私立高等学校，其中不乏饮誉中外、成就斐然的佼佼者。它们的成功除其他原因外，和南京国民政府的管理也是分不开的。

一、严格整顿私立高校

南京国民政府成立初期，我国私立高校的发展较为混乱。一方面，不少私立高校设备简陋，师资匮乏，办学水平与教学质量极为低下；另一方面，外国人把持的私立教会高校旨在培养传教人员，将宗教课程列为重要教育内容。对此，南京国民政府下力严加整顿，其中，强制私立高校注册立案，将其纳入国家教育行政体系，便是所采取的重要措施之一。

1927年12月，南京国民政府颁布《私立大学及专门学校立案条例》，正式宣布，“凡私立大学及专门学校须经中华民国大学院立案。”按照《条例》规定，申请立案的私立高校必须具备以下三个方面的条件；一是经费条件，“足以维持其学校之常年经费者”；二是设备条件，“有自置之相当校地、校舍、运动场、图书馆、实验室各项者”；三是师资条件，“教职员能合格胜任，专任教员占全数三分之一以上者；校长由中国人充任者”。在1933年修正颁布的《私立学校规程》中，又将立案条件由三项增到五项，新增的两项条件是“对于现行教育法令切实遵守并严厉执行学校章程者”，“学生入学资格合格，在校学生成绩良好者”。

1929年8月，南京国民政府首次颁布《私立学校规程》，该法规开始严格限制立案私立教会高校的宗教教育并立意收回教育主权。规定：“私立学校系宗教团体所设立，不得以宗教科目为必修科，亦不得在课内作宗教宣传，学校内如有宗教仪式，不得强迫或劝诱学生参加”。此外，在《私立大学及专门学校立案条例》之中，已设立了私立高校必须由中国人担任校长的条款，《私立学校规程》则进一步规定，“有特别情形者得以外国人充任校董，但名额最多不得过三分之一，其董事长或校董会主席须由中国人充任。”

为贯彻落实私立高校注册立案政策，南京国民政府采取了以下措施：一是对未立案私立高校不给予公费补助；二是对未立案私立高校的毕业生不给予与立案私立高校毕业生同等的待遇；三是停闭未立案的私立高校。强制立案措施取得很大成效。抗战前后两年，我国大多数私立高校都已注册立案，被纳入国家教育行政体系。从此，私立高校面貌大为改观。一方面，不少私立高校为了申请注册立案，想方设法筹措经费，努力改善师资、设备条件，从而使私立高校的总体办学水平有了长足的进步。另一方面，私立教会高校被迫取消宗教必修科，改由中国人担任校长，从而变“为教会而教”为“为教育而敦”、“为中国而教”。另外，立案政策的实施，也使未曾立案的少数私立高校面临严重的生存危机，并使私立高校从此获得了与公立高校同等的地位。

此外，南京国民政府还坚决取缔了不合格的私立高校。取缔的私立高校有以下两种类型：一是藉学敛钱，迹近营业的学店，如1929年4月取缔的南京的文化大学、女子政法学校，上海远东大学等等。二是不遵守私立学校规程、设备简陋的私立高校，如1930年9月取缔的私立上海艺术大学、新民大学、建设大学、华国大学、光明大学、文法学院等等。11930年6月，教育部停办上海东亚大学；1936年，教育部停办中国公学等等。1930年8月，为保证取缔工作的规范化与制度化，南京国民政府正式制订私立大学、专科学校取缔办法。

将合格私立高校纳入国家教育行政体系，将不合格私立高校予以取缔，这些措施无疑有助于保证私立高校的基本办学水平。

二、加强督导私立高校

通过立法加强督导权以及实施视导制度是南京国民政府严格管理私立高校的重要手段。

从私立学校的有关立法来看，南京国民政府对私立高校拥有很大的督导权力，并且，这种权力还通过不断修正法规而不断得到强化。在1929年8月颁布的《私立学校规程》中，南京国民政府明确规定：“私立大学独立学院及专科学校以教育部为主管机关。”根据该规程以及日后修订公布的规程，教育部除了拥有批准私立高校设立、立案、变更及停办，监督、指导私立高校，整顿、解散、停办、取缔办理不善或违背法令的私立高校，认可私立高校的校长，查核私立高校董事会财务及事务状况，清理校董会解散时的财产，处置私立高校解散时无所归属的财产，批准校董会的解散等等权力之外，还拥有以下两项特殊的权力：一是暂行遘任私立高校校长的权力。南京国民政府在1929年8月颁布的《私立学校规程》中规定：“主管教育行政机关如认校董会所选任校长或院长为不称职时，亦得令校董会另选之。另选仍不称职或校董会发生纠纷以致停顿时，得由主管教育行政机关暂行连任。”二是改组私立高校校董会的权力。在南京国民政府1933年10月修正颁布的《私立学校规程》中，便设立了“校董会发生纠纷以致停顿时，得由主管教育行政机关令其限期改组，遇必要时，得迳由主管教育行政机关改组之”的条款。可以看出，南京国民政府对私立高校的管理甚至已超出了监督、指导的范围，而接近于直接的领导。

视导制度是教育主管机关委派视学官或视察员视察、督导地方教育行政机关和学校执行教育法令以及办学的一种制度。我国自清末起，设有视学官；民国成立后，设有视学室和专职视学官；南京国民政府时期，视导制度趋于完备。委派视察员视察已未立案的私立高校，成为南京国民政府管理私立高校的重要途径，政府举凡做出私立高校立案、取缔、奖励、资助、改进、整顿等方面的决定，都以私立高校的视察员报告为基本依据。例如，1933年12月，南京国民政府教育部发布的改进私立复旦大学训令，便是建立在视察的基础之上。依据视察员的报告，训令指出，该校存在着“院系过多”、“兼任教员过多”、“实验设备缺乏”、“图书不多”、“对学分制度过于偏重”、“学生多趋奢华”等等问题，严令加以改进，并向该校提出“招收学生须严格审查其资格，入学试验尤须认真的举行”等等要求。一年多之后，教育部再度派员视察该校，检查训令落实情况，在肯定该校“对于前令改进各点，大致尚能注意办理”的前提下，再次指出该校存在的问题并督促改进之。

南京国民政府的视察工作有以下两个点特点：一是常抓不懈，二是深入细致。很值得参考借鉴。

三、资助奖励私立高校

就私立高校的发展而盲，资助与奖励政策无疑更富于建设性。

南京国民政府早期便以经费资助私立高校，但数额与规模仍然有限。30年代初期，正式确立资助私立高校政策，并制定了私立大学、专科学校奖助办法。办法规定：“(一)凡已经立案之私立大学、学院及专科学校成绩优良者，得由中央或省市政府酌量拨款补助，或由教育部转商各庚款教育基金委员会拨款补助。(二)

某学院或某科系在教育学术上有特殊贡献者，得由教育部或省市教育行政机关褒奖或给予补助费。(三)有实验性质而实验成绩优良者，得由教育部褒奖或给予补助费。”之后，奖励与资助私校条款被正式列入中华民国宪法之中。这种资助可以分为常规、非常规两种方式。常规资助始于1934年，从此，南京国民政府开始大范围地资助私立高校，每年定期发放，即便是抗战时期亦不曾中断。非常规资助始于抗战时期。根据已有资料，一是战时对私立高校教师、学生的补助。从教职员方面看，有救济金、校产保管费、教师福利金、学术研究补助费、奖金、奖助金等。从学生方面看，这一时期，私立高校的部分学生可以与公立高校学生一样享受政府的贷金和公费制。二是战后对私立高校迁校复员的补助。三是战后给私立高校图书、设备方面的援助。总的来看，与国立大学相比，南京国民政府对私立高校的资助数额是有限的。然而，资助虽少，意义却大，其不仅起到缓解私立高校经费困难、帮助私立高校提高办学水平的作用，而且还表明了政府积极鼓励私立高校发展的态度。

大力表彰捐资兴学和杰出办学者，是南京国民政府积极鼓励私立高校发展的又一举措。南京国民政府继承了民国建立以来奖励捐资兴学的传统，多次颂布并不断修正《捐资兴学褒奖条例》。按照《条例》规定，给奖方式分奖状、奖章、匮额三种。其中，奖状共分四等，“由省政府或直辖市给予之”；奖章为金质、银质两种，“由教育部给予之”；“匾额由国民政府给予之”。奖励捐资助学，有利于营造全社会热心教育、捐资助学的良好氛围，这从另一个侧面推动了私立高等教育事业的发展。据记载，从1929年至1949年；由南京国民政府褒奖的民间捐资助学者累计达7609个团体或个人，其中绝大多数的赠款对象是私立学校。在表彰杰出办学者方面，1941年，南京国民政府颁赠“二等嘉禾奖”以表彰陈嘉庚捐献巨资兴办私立厦门大学等学校的卓越业绩，并在厦大校内设“嘉庚讲座教授”和“嘉庚奖学金”。1944年1月，南京国民政府为褒奖张伯苓终身从事救育、创办私立南开大学和南开系列学校的优异成绩，颁布明令：授予一等景星勋章。

四、依法治理私立高校

南京国民政府十分重视教育法规建设和依法治理私立高校，有关私立高校的整顿、控制、奖励与资助都以相应的法规为依据。这些法规特点如下：一是较为完备。涉及私立高等学校的法规可以分为宪法、高等教育法、私立学校基本法以及私立高校具体法规，其中私立高校具体法规又涉及私立高校管理的许多方面，因而，是较为完备的。二是较为详细。不仅每一项政策都配备了相应的法规，而且政策实施的每一个环节都有相应的法规条款予以规范。例如，仅就常规资助私立高校一项政策，南京国民政府就先后颁布了《私立专科以上学校补助费分配办法大纲》、《私立专科以上学校补助费支给办法》和《私立专科以上学校补助费支给细则》三个法规。《分配办法大纲》之下又有更为具体的《支给办法》；《支给办法》实施后不久，南京国民政府又进一步颁布了《支给细则》。该细则详细到资助私立高校的每一个细小环节都可以找到相应的规定予以规范。三是较为周密。一项重要的政策性法规出台之后，往往伴随，着出台相关伪法规以避免政策可能带来的负面影响。例如，南京国民政府在颁布了私立高校立案法规之后，对无法立案、已停办或封闭以及立案前的私立高校，也制订了相应的法规予以妥善处理。如：《未立案及已停闭之私立专科以上学校毕业生肄业生甄别试验章程》、《私立专科以上学校立案前毕业生追认资格办理标准》等等。完备、详细、周密的法规有助于克服“人存政举、人去政息”乃至“朝令夕改”的弊病，保障教育主管部门的决策、管理和监督，保障私立高等教育健康稳定的发展。

作者系华中科大高教所99级博士生(武汉430074)

责任编辑：海文