当前奶站管理与奶源发展的问题探讨

○中国人民大学 孔祥智 钟 真 谭智心

为了掌握当前奶站清理整顿的基本情况，总结各地奶业发展管理中的主要经验，摸清各地奶站管理和奶源发展中存在的主要问题和困难，奶站管理与奶源发展研究课题组受农业部奶业管理办公室的委托，对全国9个省15个市（区）的奶站管理和奶业发展现状进行了实地调研。

调研中发现，通过政府、企业等多方共同努力，奶站管理和奶源发展取得了较大成绩，特别是奶站清理整顿的效果明显，但也存在着一些问题。

问题分析

一、奶站管理中存在的主要问题

1.奶站发证工作总体进展较慢。从调研的情况看，奶站发证工作建站缓慢的原因主要有：个体私营奶站经验主体的转换较慢；缺乏相对统一的奶站管理标准。

2.养殖小区地位尴尬。养殖小区不是《乳品质量安全监督管理条例》规定的三大合法主体之一，从产权角度看，养殖小区依然属于个体私营奶站，但同时它也有别于那些没有固定交奶户的个体私营奶站，因此，目前地位十分尴尬。

3.合作社奶站的作用不明显。

奶农专业合作社是《奶业整顿和振兴规划纲要》中明确规定的三个投资主体之一，合作社奶站是私人奶站和流动收奶站过渡的重要方向之一。但是从调研情况看，目前的奶农合作社不是发展较慢、数量很少（如内蒙古地区），就是强行推进个体奶站过渡，成立“虚”的合作社，流于形式，没有实现奶农专业合作社应有的功能。

4.“驻站员”制度的作用有限。对于企业来说，由于企业奶站数量庞大，驻站员的培训、管理、工资等开支，再加上监督所用检测器具等相关设备的开支成本很高，使得企业接管奶站能力有限。

对于畜牧部门来说，由于人员编制有限，也难以派出如此庞大的监管队伍，如四川眉山派驻的监管人员都是兼职在奶站进行工作。基层农牧业部门在人力、财力等各方面捉襟见肘，使得驻站监督的效果大打折扣。

5.监管范围不断扩大，但监管力量较为薄弱。从调研的情况看，若要进行全面的质量安全监管，目前的监管执法机构还不健全，执法力量还不够强大。一些地方特别是县级检验检测中心建设基本还处于起步阶段，检验检测专业人员缺乏，工作经费有限。

二、奶站自身建设中存在的问题

1.奶站基础设施建设总体较为落后。从走访的奶站看，除了企业奶站和规模化养殖场奶站以外，其他奶站普遍存在设施不齐全的状况。一方面，部分生鲜乳收购站只有收奶间，缺乏更衣室、洗手消毒室等消毒设施。另一方面，检验仪器设备不齐全，往往只有简单的实验台及实验架、紫外线灯、玻璃器具等简单的仪器设备，而缺乏乳比重计、脂肪测定设备、蛋白质测定设备、微生物培养箱、干热/湿热灭菌器等仪器设备。

2.奶站的社会化服务功能不到位。三鹿奶粉事件之后，由于政府、企业对奶站的管理十分严格，特别是企业对收奶标准十分苛刻，影响了奶站自身的盈利水平。奶站盈利水平的下降，必然导致奶站社会化服务功能的萎缩，这就导致“奶站所收奶质量难以提高－奶站盈利下降－奶站奶业社会化服务功能弱化－奶农生产水平和质量水平难以提高”的恶性循环。

3.奶站的质量检测能力有待提高。从调查的情况看，奶站的生鲜乳检测仪仅限于检测基本的理化指标，如蛋白质、干物质、水分等，对于抗生素、三聚氰胺等则缺乏相应的仪器，而且据了解，此类检测时间较长，需2～3个小时左右，检测费用也较高，奶站无法对每个奶农交来的生鲜乳都进行抗生素等的检测，所以只能是留样检测基本的理化指标。若某户交来的奶有问题，也只有等到问题生鲜乳与合格生鲜乳混合后一并送交乳品企业时，企业再对整罐奶进行进一步的检测，这样，往往导致许多没有问题的奶农受到牵连和蒙受损失。另外，奶站普遍缺乏专业技术人员，原奶质量的初步把关还不够，奶站工作人员和仪器操作人员急需进行相对完整的专业技术培训。

4.倒奶补偿机制不完善，奶农风险保障能力弱。由于散户的奶是经过奶站混合到一起后送交企业，企业再对整罐奶进行检测，因此只要其中一户的奶有问题，全罐都得倒掉。据调查来看，倒奶后企业、奶站对无问题奶农的损失均不予赔偿。最多是奶站经过留样测验后，公布问题奶户名单，由奶户之间进行进一步的协商和监督。奶站损失的仅为问题奶的管理费（实际上就是收这部分奶的水、电、人工等成本），而奶农损失的则是当日生鲜乳的全部成本。

三、奶源发展中存在的主要问题

1.散户数量多，分布广，集中困难。目前，我国奶牛养殖的基本情况是散户占到绝大多数，散养户的主要特征是饲养的奶牛数量不多，大多在20头以下，但是分布极其分散，集中起来较为困难。特别是山区和牧区，奶农居住非常分散，要克服交通不便和农户居住分散的特点，在短时间内实现奶牛的集中饲养或完全进园难度很大。

2.奶源基地建设相对滞后。奶源基地建设是奶业发展重点区域促进原奶生产、提高农民收入、推进新农村建设的重要举措。但是，从调研的各地奶源基地建设的情况看，依然存在诸多问题。首先，奶源基地的交通条件相对落后。其次，奶牛养殖场（区）的硬件设施建设相对落后。第三，奶牛建档工作存在一定困难。

3.乳品加工企业少收、限收、拒收生鲜乳现象较多。由于人们对乳制品质量安全信任的缺失，导致乳制品消费市场低迷，销售量锐减，乳品企业库存量增加，进而减少了生鲜乳收购量，降低了鲜奶收购价格，出现了卖奶难和奶款兑现难等状况。

发展建议

一、进一步加强对个体私营奶站的管理，推动经营体制的创新

在奶业危机和金融危机的“双重危机”下，实现奶站平稳过渡，对于目前占奶站数量大多数的个体私人奶站，要进一步加强管理和持续监督，督促其建立卫生消毒制度、生鲜奶日常检测制度、质量监督员工作制度等规章制度。要求其严格执行生鲜乳收购、销售、检测制度，明确质量安全责任，降低生鲜乳质量安全风险，提高监管的有效性，使之真正符合标准化、规范化等要求。

在推进个体私营奶站经营主体转换的过程中，不搞一刀切，不强行推进企业收购奶站，也不有意引导不符合条件的奶站领办合作社。建议在自愿的原则上，加快企业托管的进程，减少奶农与乳制品加工企业的中间环节；并根据实际情况探索符合本地奶业发展的新型奶站经营模式。

二、健全奶站管理标准，谨慎推进发证工作

针对目前奶站管理办法不够详细的问题，各地要对合格奶站的基本标准因地制宜地加以明细，这不仅有利于奶站发证工作的推进，还有利于奶站标准化的推进。在生鲜乳收购证的发证过程中，还要对奶站建设的报批申请、注册登记、资质审查等审批程序进行监管。加强对生鲜乳收购站建设场地、设备、卫生、人员和环保等条件的审查，推动奶站健全生鲜乳购销台账、收售奶记录、设备消毒、生鲜奶质量自检等制度。对于已经发证的生鲜乳收购站要加快建立奶站监督检查、例行监测、质量监督员工作规范等制度。尽早将奶站监督管理工作纳入制度化、规范化的轨道。

三、严格合作社奶站的审批，规范合作社的运作

对于向合作社方向转化的个体私营奶站，发证部门要严格审批过程，防止出现虚假合作社的现象。对于已经发放生鲜乳收购许可证的，要积极引导，加强专业合作社奶站的自身组织建设，建立真正的合作社制度，扩大奶农在合作社中的数量，赋予奶农管理合作社的权力，实现真正的合作社运作方式。对于不符合要求的，要限期整改，整改仍达不到要求的，要坚决予以关闭。

四、加强宣传和执法力度，提高行业自律性

各级政府部门要认真落实各项规章制度，一方面，要向生鲜乳收购站管理人员宣传贯彻规章制度，使之认识到原奶安全和奶业发展的重要性；另一方面，要对制度落实情况进行检查，并提高检查频率，严格检查要求，尽快把各项制度落到实处。同时，推动社会监督机制，开设举报电话，鼓励群众对掺杂使假等不法行为进行监督，加强行业自律，实现良好的行业秩序。

五、加大奶站扶持力度，完善奶站自身建设

为了使生鲜乳收购站具备与检测项目相适应的化验、计量、检测仪器设备，配备相应专业技术人员，实现按乳品质量安全国家标准对本站收购的生鲜乳进行常规检测。各地应认真实施相关奶站建设规划和奶源发展计划，进一步加大对奶站基础设施建设的投入力度，抓紧生鲜乳收购站购机补贴和扶持工作，提高机械补贴力度，争取使有购机愿望的生鲜乳收购站主体都能得到优惠政策的支持，确保补贴政策按时规范地落到实处，使奶站装备水平和自身建设上一个台阶。

六、强化养殖环节管理，加强奶源基地建设

奶源发展应该从养殖环节的管理上下工夫，加强奶源基地建设。有条件的地方要加大对标准化奶牛养殖小区、规模养殖场的投入与管理力度，对有一定规模的奶牛场，争取以县为单位，实施养殖备案和代码制度管理。推进牛奶生产、饲草饲料、疫病防治标准化生产技术，建立投入品和动物疫病治疗记录。对于散户，要提高其法治意识和养殖的技术素质，从源头上提高生鲜乳质量。

但是由于我国奶源发展以散户居多，散户集中养殖受地形、养殖条件的限制较多，而奶牛养殖又是这些散户奶农的生计来源，若强行取消散户，将对奶农的生产和生活造成巨大的影响，甚至可能会引发社会问题，对全国奶业的总体形势或形成一定的冲击。因此，建议在加强指导和监管的同时，有计划地、有条件地推动成立奶农合作社的发展和培育奶牛养殖大户，逐步引导奶牛散养户的集中化和规模化，切忌强行取消农户散养。

七、健全奶业社会化服务体系，稳定原奶生产

健全奶业社会化服务体系建设是促进生鲜乳生产，保证原奶质量安全的重要措施。首先，加强技术人员统筹管理，发挥各级、各类服务组织作用，做好饲养管理技术指导、奶牛选购和疫病防控等工作，提高生鲜乳质量。其次，加快品种改良步伐，提高奶牛饲养管理水平。第三，协调农业银行、农业发展银行和农村信用社等金融机构，加大对乳品加工企业建立、接管生鲜乳收购站的信贷支持，并考虑给予适当的财政贴息补助。

八、加快进行奶农风险保障体系建设，保障奶农利益

饲养环节是畜牧产业的低效环节，奶农在整个奶业产业链中处于弱势地位。为保护奶农利益，增强奶农积极性，需要加快建设奶农风险保障体系。一是制定统一规范的生鲜乳收购合同，规范生鲜乳交易行为。二是当地政府应当在本级财政预算内安排支持奶业发展资金，加大对奶农的扶持力度。三是当地政府价格主管部门应当加强对生鲜乳价格的监控和通报，及时发布市场供求信息和价格信息。四是探索建立由价格、畜牧兽医等部门以及行业协会、乳制品生产企业、生鲜乳收购者、生鲜乳生产主体代表组成的生鲜乳价格协调组织，确定生鲜乳交易参考价格。五是建议各地尽快与乳品企业协商建立奶款到户机制，减少奶站环节的交易费用，保障奶农利益。

九、加快实现第三方检测制度，实现公平交易

由于目前缺乏第三方质量检测机制，奶站与乳品加工企业、奶站与奶农之间发生原奶质量纠纷时，缺少仲裁机构。此外，第三方检测制度也有利于缓解畜牧部门的监管压力。所以，建议尽快成立地方性的生鲜乳第三方监测机构，成立生鲜乳价格协调委员会，使目前存在的因奶质和奶价认定不一而产生纠纷的问题得到较好的解决，也有利于规范乳品企业无理甚至随意拒收生鲜乳的情况，维护奶农利益。在地方性第三方检测制度运行相对成熟之后，逐步推进全国性统一管理的第三方检测体系。

十、加强宏观调控，推动奶业健康发展

从调研获得的各种信息看，奶站管理和奶源发展中存在很多问题，其原因并不在于奶站和奶源本身，而在于整个奶业甚至在奶业之外。因此，要解决这些问题就必须要发挥政府在宏观调控方面的优势。