福建省集体林权制度改革初步研究

孙永涛 李明华 王世浩 岑伯军



福建省集体林权制度改革初步研究

孙永涛 李明华 王世浩 岑伯军

（国家林业局华东林业调查规划设计院 浙江金华 321001）

简要介绍了福建省集体林权制度改革的基本情况，全面总结了改革取得的主要成效，主要体现在森林资源培育和保护、林业生产经营、林农增收以及社会主义新农村建设等方面，深入分析了目前存在的主要问题和困难，包括林木处置权放活与木材采伐限额管理之间的矛盾、生态公益林补偿机制不健全、林业投融资难、促进林业发展的长效机制尚未形成等，并进一步提出了相应的对策和建议，包括改革林木采伐管理制度、创新生态公益林管护和补偿机制、推进林业投融资体制改革、完善林业产业发展体系、规范森林资源流转制度、完善林业服务体系。

福建；林权；改革；研究

2009年5月，结合本年度国家营造林综合核查，我们对福建省集体林权制度改革情况进行了专题调研。在省级调研的基础上，选取了漳平市作为林改典型县，与漳平市林业局和双洋镇、和平镇、拱桥镇等乡镇林业服务中心的相关负责同志进行了座谈，并走访了上述3个乡镇9个行政村的近百户农户。

1 福建省集体林权制度改革基本情况

福建省是我国南方重点集体林区，又是老林区，包袱重，困难多，长期以来，集体林产权不清、经营主体缺位问题一直困扰着福建林业的发展[1]。经过多年的思考和探索，福建省委、省政府于2003年在全国率先开展了以“明晰所有权、放活经营权、落实处置权、确保收益权”为主要内容的集体林权制度改革，以期实现 “耕者有其山”的目标[2]。福建省各级党委、政府高度重视集体林权制度改革，先后出台了《福建省人民政府关于推进集体林权制度改革的意见》(闽政[2003]8号)、《关于加快林业发展建设绿色海峡西岸的决定》(闽委发[2004 ]8号)、《关于加大力度全面推进集体林权制度改革的通知》（闽委办[2005]61号)等文件加快推进林权制度改革[3]。2006年福建省集体林权制度改革任务基本完成。“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”的目标得以实现，经营主体多元化，权、责、利相统一的集体林经营管理新机制基本建立。为巩固和扩大集体林权制度改革成果，完善林业发展新机制，促进社会主义新农村建设，2006年福建省委、省政府出台了《关于深化集体林权制度改革的意见》，重点提出了“稳定一大政策、突出三项改革、完善六个体系”的意见和措施，拉开了全省范围内深化集体林权制度改革的序幕。2007年10月，福建省政府出台了《福建省人民政府关于推进生态公益林管护机制改革的意见》，提出“落实主体、维护权益、科学利用”的总体要求[4]，在全国率先开展了生态公益林管护机制改革。至2008年底，该省已完成生态公益林改革面积3642.55万亩，占应改革面积的95%。

2 取得的主要成效

2.1 森林资源培育成绩突出

福建省于2002年确立了以资源培育为中心的林业发展总体思路，并着力从体制、机制和政策上下功夫、求突破，先后制定出台了推进集体林权制度改革、建设绿色海峡西岸、加快人工用材林发展、调整商品林采伐管理、鼓励企业办工业原料林基地、推进非规划林地植树造林等一系列政策性文件，如《福建省加快人工用材林发展的若干规定》、《福建省人民政府关于推进集体林权制度改革的意见》、《中共福建省委、福建省人民政府关于加快林业发展，建设绿色海峡西岸的决定》、《中共福建省委、福建省人民政府关于深化集体林权制度改革的意见》、《关于非规划林地植树造林的若干规定》等，为加快森林资源培育注入了新的活力。随着福建省林业政策机制的配套完善和这些政策作用的显现，特别是集体林权制度改革的深入开展以及各地扶持非公有制造林优惠政策的出台，确立了农民在林业经营中的主体地位，广大农民发展林业的积极性得到了前所未有的提高，同时也大大调动了社会各界参与林业生产经营管理的积极性，各地不同程度地出现了“争山、争种、争苗”造林的喜人局面，实现了造林从“要我造”到“我要造”的转变。全省造林绿化步伐不断加快，造林成效与质量不断提高。2005年以来，全省植树造林总面积连续三年超过200万亩，比林改前翻了一番。国家林业局公布的第六次森林资源连续清查结果表明:福建全省有林地面积比前期净增500万亩，达1.15亿亩；森林覆盖率增长2.44个百分点，达62.96%，持续居全国第一；活立木蓄积量达4.967亿m3，净增长7910万m3[4,5]。

2.2 森林资源得到有效保护

2.2.1 森林防火组织严密

围绕林改后如何抓好森林防火工作的问题，福建省不断创新森林防火工作机制，尤其是在民间森林防火组织建设方面。本着自愿组合、灵活多样、民办民管、互惠互利的原则，大力引导林农群众因地制宜地建立各种形式的民间护林防火协会或组织，逐步形成集约化群防联防机制。仅2007年一年该省各地就新建了各类乡村、护林协会扑火队伍3635支，大大提高了森林火灾防控能力。2008年全省森林火灾发生率和受害率两项指标继续在全国保持良好成绩。

2.2.2 集体公益林管护落实到个人

围绕生态公益林管护难、补偿难、利用难等突出问题，福建省政府出台了《福建省人民政府关于推进生态公益林管护机制改革的意见》，提出“落实主体、维护权益、强化保护、科学利用”的总体要求，在全国率先开展了生态公益林管护机制改革工作[4]。在整个改革过程中，突出了“均”、“联”、“管”三个字，切实维护了广大林农的根本利益。“均”是指按照林改“均山、均权、均利”的精神和“公开、公平、公正”的民主决策程序，将集体生态公益林均山到户；“联”是指在均山均权均利后，引导林农实行联合管护，做到“均”与“联”同步；“管”是指建立健全监管责任制度，将监管责任落实到具体工作人员和山头地块，实行包片包地块负责制，对辖区内生态公益林进行全面监控。主要采取了“落实到户、联户管护”、“责任承包、专业管护”、“相对集中、委托管护”三种管护模式[4]，建立起管护主体落实和监管到位、补偿合理、利用科学的责、权、利相统一的管护机制。关于管护主体的权益，主要体现在“一个没有，三个只有”上，即管护主体没有林木的所有权，只有限制性的经营权和处置权以及政策性补偿和限制性利用的收益权。至2008年底，该省已完成生态公益林改革面积3642.55万亩，占应改革面积的95%。

2.3 林业生产经营规模化、集约化程度越来越高

2.3.1 山林集约化经营程度显著提高

林改后，林权明晰到户，山林经营由过去被动、粗放的经营管理转变为主动的参与式高效经营管理，在广大农村出现了农民“把山当田耕，象种粮一样育林；把竹子当菜种，象管菜一样管林”的良好局面，农民的林业生产经营管理理念发生了深刻改变[3]。

2.3.2 林业生产组织化程度明显提高

为了防止出现小农化倾向，实现千家万户对接大市场，促进农村经济结构优化，合理配置林业生产要素，福建省加快了林业合作经济组织和专业协会建设，取得了显着成效。截至目前，福建全省已成立林业合作经济组织25000多个，比2003年林改前的6840多个增加了18160多个，增长了265%；林地经营面积1110多万亩，相关人数达50万人。组织形式呈现多元化发展，有股份合作林场、家庭合作林场、林业原料林基地、林业专业协会等多种形式[1，4]，有力地促进了林业由分散经营向规模化、专业化、集约化经营的转型。漳平市已成立了多家林业合作经济组织，其中影响较大的云中山林业合作社经营林地面积2万亩，森林蓄积3.1万m3，毛竹立竹数19.3万根；天宁竹业专业合作社入股农户48户，经营竹林面积3810亩、苗圃91亩；永福镇鳌头自然村林场入股农户已达348户，经营林地面积3754亩。

2.3.3 林业产业迅速发展

通过集体林权制度改革的逐步推进，林农的责权利明确，林业税费减轻，经营市场进一步放活，森林资源流转逐步规范，林业经营效益不断提高，各种社会经营主体投资林业的积极性大大提高，大量社会资金正在加速向林业产业涌流集聚，促进了林业产业快速发展。福建省已形成了租赁造林、股份制造林、独资造林、企业造林、林农自主投劳造林等多种新型主体参与的林业开发模式。如漳平市的青菁公司通过与原菁林公司合作经营山林10万余亩，后以2300万买断菁林公司股权，总计投资5000万元，独家经营；德诺公司经营山林面积3.8万亩，投资1600万元，独资经营。2003年林改以来，福建省林业各产业产值总体上保持持续增长态势。以2007年为例，福建省2007年林业总产值达1180.75亿元，比2002年增长85.67%，年均增长约17%，是历史上增长最快的时期。其中，规模以上林业工业企业总产值达731.43亿元，比2002年增长195%[6]。林业产业加快集聚，初步形成了海峡两岸（三明）现代林业合作实验区、莆田秀屿国家级木材贸易加工示范区、闽北林产工贸园区、中国（建瓯）笋竹城等林业产业集中区，林业产业成为许多市、县的支柱产业。林业产业结构不断优化，林产工业发展领域不断拓展，已经由原来单一的木材利用向生物制药、生物化工、生物农药、生物质能源开发等方面转变；森林旅游业发展势头良好，全省已建成80多个省级和国家级森林公园，面积达250多万亩。已经实施的品牌战略成效显著，截至2007年底，福建省林产品中有2项被评为“中国名牌产品”、 4项被评为“中国驰名商标”、 7项被评为“国家免检产品”、 86项被评为“福建省名牌产品”，大力推动了林业产业发展[1，4，5]。漳平市2008年林产工业产值达7.15亿元[7]，形成了以木村、丽菁、龙祥、德诺林业等为龙头的产业集群，所生产的欧建板、木屋、户外家俱、儿童乐园等产品全部出口，产品呈现外向化趋势。漳平市森林旅游产业也发展迅速，2004年12月被国家林业局正式批准建立的漳平天台山国家级森林公园的九鹏溪景区已发展为国家AAAA级景区，并顺利通过了省林业厅“森林人家”四星级评定，该景区仅2008年一年就创产值530万元。

2.4 林农持续增收能力增强

林改后广大农民有了真正属于自己的山林和独立的生产经营权，林业从业人员数大幅增加，从事林业生产经营的热情空前高涨，山林价值大大提升，效益成倍增加，从根本上奠定了农民持续增收的基础。漳平市自2003年以来农村林业从业人员数占农村从业人员数的比例一直保持在70%以上[7]。目前，福建省林地租金平均每亩每年为10-30元，森林资源流转价格平均每亩为1000-2000元，林改前分别为3-5元和300-500元，平均上涨３倍左右。据统计，2003年以来全省农民人均林业收入每年增长30%以上[5]，漳平市农民人均林业纯收入已由2003年的510元上升至2008年的955元，增长了87%。2008年漳平市双洋镇农民从林业生产经营中平均每人获得1350元收入，占全镇农民人均纯收入的1/3以上。

2.5 农村的民主建设和社会和谐进程加快

林改推动了大量涉林矛盾和山林纠纷等问题的根本速解决，据统计，福建省自林改以来共调解处理各类涉林纠纷2.2万多起，涉及有争议林地面积193多万亩，大大调和了农村邻村关系、邻里关系，密切了农村干群关系，维护了农村社会，推动了农村和谐发展。林改促进了农村民主管理，乡村干部尊重群众意愿处理村务、依法办事的意识明显增强，群众依法维权也明显增强，主动参与村集体重大事项的决策和监督。漳平市市委组织部主持召开双洋镇东洋村民主听证会，通过对林改收益资金的使用情况进行听证，确定东洋村林改收益资金100多万元用于村部综合楼建设，通过科学民主的决策，实现了村级财政的可持续增收。

2.6 社会主义新农村建设步伐加快

林改促进了福建省乡村公益事业发展，不少村庄把林改收益用于乡村自来水、道路、绿化等基础设施建设，村容村貌大大改善[5]。漳平市赤水镇自2003年以来完成农村公路建设47.6km，投入725万元，其中大多数资金来自林改的收益。林改还促进了农村的乡风文明建设，林改后农民的林业生产积极性大大提高，生活越来越充实，精神面貌和生产经营理念发生了较大变化，科学技术在林业生产中的作用逐渐被林农接受，学科学、重技术、靠科技发财致富的观念深入人心，自觉主动学习科学技术的风气在广大农村逐渐形成。

3 存在的主要问题和困难

3.1 林木处置权放活与木材采伐限额管理之间存在矛盾

林改后，1987年国务院批准颁布的《森林采伐更新管理办法》规定的林木采伐管理制度已不能适应新形势下林业发展的需要，应该对林木采伐管理制度进行改革，科学安排伐区，合理分配采伐指标，真正落实林业生产经营者的处置权，以适应林业生产经营需要。

3.2 生态公益林补偿机制不健全

生态公益林补偿标准过低，生态补偿机制不健全，给生态保护和长远发展带来巨大压力。福建省4294万亩生态公益林中，有3876万亩属于集体林，这些林木是当地农民生活的主要来源之一。虽然福建省4294万亩生态公益林补偿标准已由原来的每亩每年7元全部提高到每亩每年12元（省级以上自然保护区15元），但荒山林地租金每亩每年都达到了15-20元，随着集体林权制度改革的深入，林业经营效益提高，林地价值逐步体现，生态公益林补助标准与商品林经营收入相比形成巨大的利益反差，在一定程度上影响了农民的经济收入，严重挫伤了林农管护公益林的积极性，势必影响到生态公益林的保护与建设。

3.3 林业投融资难题有待解决

林业投融资难题主要体现在：信贷支持面小、成本高，一些地方融资成本接近民间借贷水平，林农普遍反映成本过高，成为制约林业发展的瓶颈；贷款期限短，目前除国家开发银行的贷款期限较长以外，其它金融机构的贷款期限一般约为一年，贷款期限不适应林业生产特点，贷款期限较短与林业生产经营周期较长的矛盾比较突出；贷款手续比较繁琐，既要审查项目，又要评估、担保，有的还要投保；在利用林权担保贷款中，金融机构要求既要进行森林资源资产评估，又要参加森林保险，融资成本较高；缺乏有关政策的配套支持，保险分散，保险费用负担较高，难以形成规模效益；弱势群体贷款难，目前贷款的对象主要还是林业大企业，而林农合作经济组织特别是广大林农贷款难的问题至今仍未得到较好地解决。

3.4 促进林业发展的长效机制尚未形成

主要体现在：林业增长方式比较粗放，林业发展的组织化、产业化程度低，市场配置资源的作用未充分发挥，管理手段和管理方式比较落后；林地产出率、资源利用率仍需进一步提高；木材等主要产品供给能力弱，难以满足经济社会快速发展的需求，推动各项配套改革的任务还相当繁重。

4 对策与建议

4.1 改革林木采伐管理制度

不断加大林木采伐管理制度的研究和推动改革试点工作的顺利开展，分级逐步放活商品林采伐管理政策，有效保护公益林，逐步建立既能保证森林资源消长平衡，又能适应林业生产经营需要的新的林木采伐管理制度，真正落实林业经营者对林木的处置权。对于林农合作经济组织经营林业达到一定规模的，允许单独编制森林经营方案，单列采伐限额指标。探索引导广大林农自主编制和实施森林经营方案，让老百姓能公开、公平、公正地获得林木采伐指标，有效落实林农对林木的处置权。

4.2 创新生态公益林管护和补偿机制

按照“落实主体、维护权益、强化保护、科学利用”的原则，完善生态公益林管护和补偿制度。借鉴商品林林改的程序、原则和做法，根据群众对山林的依赖性程度，因地制宜地采取多种管护形式，进一步落实管护主体，形成责权利相统一的管护机制。根据《福建省森林条例》关于筹集森林生态效益补偿资金的规定，建立健全森林生态效益补偿资金制度。省级财政每年要安排一定资金以转移支付的方式专门用于重点生态公益林区群众经济损失的补偿。建立江河下游地区对上游地区森林生态效益补偿机制，江河下游的市、县（区）人民政府要安排一定资金用于上游生态公益林的补偿。依托森林资源发展旅游的，应从旅游经营收益中提取一定比例的资金，对生态公益林所有者进行补偿。考虑到生态公益林保护和建设的成本，对利用水资源发电企业收取水资源费，并从所收取的水资源费中安排一定比例用于生态公益林补偿[8]。政府应鼓励各地积极探索以森林资源入股方式参与新建水电站和旅游区的开发。积极开展非木质利用，除自然保护区核心区、缓冲区和生态脆弱区域外，允许管护主体科学合理地利用林地资源和森林景观资源，发展种养业和森林旅游业。大力宣传生态公益林保护在落实科学发展观、促进人与自然和谐中的重要意义，提高公众责任意识，使之自觉参与生态公益林的保护。

4.3 推进林业投融资体制改革

建立林业投融资平台，通过林权抵押贷款和森林保险制度创新，解决融资困难和森林保险等问题。稳步推进林权抵押贷款试点。商品林发展应以市场投入为主，政府予以适当扶持。林业主管部门与金融部门密切配合，完善林权抵押贷款办法。采取更加简便快捷的融资方式，进一步简化贷款手续，降低融资成本；开发适应林业生产特点的金融新产品，扩大贷款规模，拓宽林业信贷空间；结合信用村建设，加大农户联保和小额贷款力度，支持农民发展生产。加快林木收储中心建设，进一步降低林业信贷风险。林业主管部门应对林权抵押贷款做好林权证合法性和真实性的确认，在抵押贷款期间未经抵押权人同意，不得发放林木采伐许可证、不予办理林权变更手续。对贷款到期后无法还贷，且经招标拍卖仍无法变现的抵押林木，符合采伐条件的，林业主管部门应合理安排采伐指标，盘活信贷资产。按照“低保费、低保额、保成本”的原则，大力开展森林保险业务。在林权抵押贷款和森林保险业务起步阶段，各级财政安排专项资金，用于林业小额贷款贴息和森林保险补贴，为金融支持林业发展营造良好的环境。

4.4 完善林业产业发展体系

坚持以科学发展观为指导，正确处理好兴林与富民、保护与利用、生态与产业的关系，科学引导林业产业发展。实施“以二促一带三”战略，通过改造提升第二产业，促进第一产业，带动第三产业发展。根据林产加工业发展导则，引导加工企业规范、有序、健康发展。按照资源节约型、环境友好型的要求，进一步优化产业结构，大力发展以终端产品为主的精深加工业和以森林旅游、花卉、生物制药、物流配送、野生动植物培育和加工利用等为主的新兴产业，逐步淘汰生产工艺落后、产品质量低下、污染环境、浪费资源的木材加工企业，推动产业升级。大力推进产业集聚，培育和壮大一批市场前景好、带动能力强、技术含量高、经营规模大的木竹加工龙头企业，鼓励小企业向龙头企业链接配套，延伸产业链，逐步形成各具特色的产业集群。鼓励和支持木竹加工企业建设原料林基地，提高原料自给率。严格新建木竹加工企业的准入条件，促进规模、高效经营。打破区域封锁，促进林产品自由流通，进一步完善银企、科企、政企、农企对接平台，强化服务质量，优化产业发展环境。

4.5 规范森林资源流转制度

认真贯彻落实《福建省森林资源流转条例》，规范商品林流转秩序，加快流转市场建设，推动林业生产要素合理流动和优化配置。商品林流转必须通过县、乡（镇）林权交易管理中心进行信息发布、交易和林权变更。采取限期（一般为1个轮伐期，短周期工业原料林可放宽到2-3个轮伐期）、限量（部分林权）、现货流转的办法，引导经营者流转商品林，做到既盘活森林资源，又防止炒买炒卖山林，造成农民失山失地。完善商品林流转权属凭证的发放办法，明确出让方的延包依据和受让方的权益凭证。生态公益林的林木所有权不得转让。

4.6 完善林业服务体系

林改后，经营主体日趋多元化，加快完善林业服务体系建设，加强对林农在政策、技术等方面的服务成为迫切需要解决的问题。一是在县、乡两级建立林业服务中心和分中心，形成县乡一体、互联互动的服务网络。二是引入市场竞争机制，建设森林资源评估、伐区设计、木竹检验、林业物证鉴定等社会化中介组织，为林农提供便捷、优质、高效的服务。三是建立县级以上的林业科技推广机构，成立乡镇林业技术推广站，形成省、市、县三级林业科技推广体系。开展科技服务林改活动，实施科技入户工程，开通林业服务热线，为农民发展林业提供技术咨询和科技服务。

（致谢：感谢福建省林业厅、漳平市林业局在调研过程中给予的大力帮助！）

[1] 宋家健.集体林权制度改革促进了福建林产业大发展[J].2008,(9):32-35.

[2] 吕月良,施季森,张志才等.集体林权制度改革与社会主义新农村建设——以福建省为例[J].2006, (3):68-74.

[3] 徐济德，许传德，黄东等.福建林权制度改革的调查与思考[J].林业资源管理,2005,(6):1-34.

[4] 董妍. 远山的呼唤——中央10号文件发布后的福建集体林权制度改革现状[J].林业经济, 2008,(10):36-41.

[5] 吴志明.关于集体林权制度改革情况的报告[EB/OL].http://www.fujian.gov.cn/zwgk/ztzl/jnggkf30zn/zh/200811/ t20081121_100169.htm,2008-09-03/2009-11-0

[6] 福建省统计局.福建统计年鉴[M].北京:中国统计出版社,2008.

[7] 漳平市统计局.漳平统计年鉴[M].北京:中国统计出版社,2008.

[8]《国土绿化》编辑部.福建建立江河下游对上游地区森林生态效益补偿机制[J]. 国土绿化,2007, (6):23.

A Research Report on Fujian Collective Forest Tenure Reform

SUN Yong-tao，LI Ming-hua ,WANG Shi-hao,CEN Bo-jun

(East China Forest Inventory and Planning Institute,State Forestry Administration,Jinhua 321001,Zhejiang Province,China)

This paper introduced the basic operation on the reform about forest property system in Fujian Province briefly, summarized roundly the effect from the reform about forest property system, mainly reflected in the cultivation and protection of forest resources, the forestry production and management, farmers' increasing income, as well as the building of new socialist countryside, etc. Then it analyzed the the main problems and difficulties about forest property system, including the contradiction between the flexible right of timber disposal and the timber harvesting quota management, the unsound ecological non-commercial forest compensation mechanism, the forestry investment and financing difficulties, the unformed long-term mechanism to promote the development of forestry, etc. Finally corresponding countermeasures and suggestions were put forward, which were the timber harvesting management system reform, the ecological non-commercial forest protection and compensation mechanism innovation, the forestry investment and financing reform, the improvement and perfection of forestry industry, the forest resources circulation system to be standardized and the perfection of forest service system.

Fujian;forest property ;reform; research report

F326.22

A

1004-7743（2010）03-0001-07

2010-03-08