社会保险标准化:欧洲国家的改革与启示

汪建强

(山东工商学院公共管理学院，山东烟台264005)

社会保险标准化:欧洲国家的改革与启示

汪建强

(山东工商学院公共管理学院，山东烟台264005)

社会保险标准化是提高社会保险服务质量和服务能力的重要手段，是促进社会保险事业可持续发展的基本途径。文章在考察和反思部分欧洲国家相关建设历程的基础上，对我国社会保险标准化建设需要注意的问题进行了论述，提出标准化建设是当前完善我国社会保障制度的重要任务，是提升社会保险信息化水平、促进社会保障实现现代化的基础性手段，且不能再因袭原来的各地各自为政的老路，需要有全国层面的统一考虑与筹划。

社会保险;标准化;启示

一、概念的厘清

当今世界，标准已成为国家核心竞争力的基本技术要素，而标准化作为一种技术制度，是管理和规范国民经济与社会发展的重要技术保障，是现代化建设事业的重要组成部分。美国科学管理理论的奠基人泰勒在二十世纪初提出了“每个工人在劳动中每个动作都实现标准化才是科学的，每项工作只有一个最好(标准)的方法，一种最好(标准)的工具和一个明确(标准)的时间里完成”。他把这种“使所有的工具和工作条件实现标准化和完美化”列为其科学管理四大原理的首要原理。

改革开放以来，我国一直非常重视标准化工作的建设。1983年我国在GB3935《标准化基本术语》中便提出，标准化是指“在经济、技术、科学及管理等社会实践中，对重复性事务或概念，通过制定、发布和实施标准，达到统一，以获得最佳秩序和社会效益”;在2003年1月1日实施的 GB/T20000.1－2002《标准化工作指南第1部分:标准化和相关活动的通用词汇》中对标准化的定义是:为了在一定范围内获得最佳秩序，对现实问题或潜在问题制定共同使用和重复使用的条款的活动。据此，我们可以判定，社会保险标准化即是指为了在一定范围内(全国或某省某市)获得最佳秩序，对社会保险领域中的现实问题或潜在问题制定共同使用和重复使用的条款的活动，其基本的表现是制定、发布和实施有关社会保险的各种标准。

2007年12月，国家标准委员会批准设立全国社会保险标准技术委员会，经过一年半的筹备，2009年7月30日全国社会保险标准化技术委员会在北京成立，成为我国社会保险事业迈入规范化和高标准建设阶段的标志性事件。这契合了我国当前建设服务型政府的改革理念，同时于社会保险自身而言，标准化也是其改进、完善与成长的必然选择。由于我国社会保险标准化工作起步较晚，发展较慢，一些地方虽有某些改革尝试，但总体而言，无论是社会保险标准化的理论探索还是实践工作的推进，都存在着各种不足甚至空白。在社会保险发展历史更为悠久的一些欧洲国家，他们的社会保险标准化工作无疑要领先于我们，虽然他们的建设探索也仅仅开展了十多年的时间，但了解和总结其建设经验和教训可为我们提供很好的参照与借鉴。

二、部分欧洲国家的社会保险标准化建设

作为现代社会保险制度的发源地，欧洲国家社会保险管理服务的内容非常广泛。随着信息化手段与人文思想的不断渗透，社会保险管理效率和服务理念也不断得到提升，许多国家对社会保险机构的服务质量和内容进行了标准化的要求和改造，如制定服务目标并拟定保证书，明确限定服务的方法、时限和要达到的标准，建立信息化交互平台，完善以被保险人(服务对象)为中心的服务体系，最终力求实现减少管理成本、提高服务供给的准确性、挖掘监管潜力、提高服务对象满意度等四项基本目标。

20世纪80年代，英国总人口为5800万，但本应一人一个的社会保险号码却有7900万个，多出了2100万个，其中虽然也有部分是合法的(如寡妇靠去世丈夫的养老金生活而继续使用他的号码)，但绝大多数都是非法的。这当中既有社会保险经办人员与欺诈者合谋串通的情况，也有很多是源于社会保险各业务处理方式与流程因缺少标准化的限定、各经办机构或人员无章可循导致自由裁量空间过大和人为干扰因素过多，从而在客观上造成了一定程度的制度漏洞而被欺诈者所利用。针对这种情况，撒切尔政府曾进行过改革，但效果不彰。1997年上台的布莱尔政府除了从经济处罚和司法定罪等外在方面进行惩戒外，还进行了社会保险管理的信息化、业务经办流程的标准化建设，这成为了其在社会保险制度领域内重要的改革措施，以减少管理成本和提高服务供给的准确性。英国中央政府的就业与养老金部设计出单一、标准的电子档案，代替了过去申请不同保险福利需要填写的不同表格，这一档案包含了被保险人的主要信息，一旦需要即可调取，既避免了重复收集信息的麻烦，也减少了人为做祟的机会;在社会保险的登记、申报、审核、收缴、发放、稽核等环节，英国政府也在逐步设计各自特定的办理程序，以期尽量压缩人为随意操作的空间，实现工作流程的标准化运行。但在此需要注意的是，布莱尔政府的上述改革仍然有所欠缺。根据英国本土学者的调查研究，在英国，包括社会保险标准化改革在内的公共管理改革实践更多地体现在了政策的制定上而不是政策的执行上，即执行问题被相对淡化了，或进展缓慢或甚至基本未曾执行，“虽然绩效指标的数量大幅增加，但服务标准发展得更为缓慢……(有些)改革实际上并没有真正发生”。［1］究其原因，主要是在于英国的福利体系和行政管理体系建成历史较长，运作效率低下、官僚私利习气等顽症长期存在，造成了设计新结构和新过程相对容易而真正的实际改变却极为棘手，所以英国的社会保障体制改革、社会保险标准化改革还有很长的路要走。

相对于英国，爱尔兰、西班牙等国的社会保险标准化管理水平要高，在管理服务过程中已经形成了比较成熟详尽的具体操作规范或准则。爱尔兰的社会与家庭事务部制定有《社会福利业务操作指南》，共由八章构成，对社会保险各个项目的各自特定的业务操作流程和步骤做出了非常细致的要求，而且严格遵循“一套统一制度、一套统一操作规则、一套统一工作章程”的原则。这一操作指南适用于从中央层面到地方层面各级社会保障机构，指南本身将中央与地方社会保障机构各自不同的职责、需要做到的业务程序进行了清晰的划分与界定，为各级社会保障机构的管理者和经办人员提供了一种标准化的模板，以使其达到科学化的工作效益、人员配置效益。此外，这一指南在对各级业务流程进行监督方面做出了明晰的、操作性很强的规定。以上因素使得该指南成为了爱尔兰社会保障制度平稳发展的一大重要基石，也赢得了较好的国际声誉。

其他的西欧国家在社会保险标准化方面也正逐步展开工作。比利时的雇员家庭保险福利办公室通过立法，将本机构各项保险福利业务的服务项目、操作质量标准、达到目标的方式方法以及所需的费用等都归置到一张积分卡之中，向各地的社会保险机构下发，要求其遵照执行，积分卡将所有的活动和项目都联系起来，划定责任范围，并对实际效果进行评估，以此来改进各机构的服务，提高工作效率。

三、对我国的启示

社会保险标准化是完善社会保障体系、创新社会保险工作机制的重要组成部分，也是提升社会保险管理服务能力的科学基础和重要手段。基于对上述国家情况的简要考察，我们需要认识到以下几点。

(一)社会保险的标准化建设是我国社会保障事业改革当前需大力推进的重要方面

我国社会保障事业正处在快速发展的历史时期，覆盖人口正大量增加，某些制度或环节上的疏漏很难避免，经办机构或人员也带有传统行政机关的某些工作弊病，服务思想尚不到位，这些都需要通过标准化工作的建设来加以改善。过去曾有学者认为，我国的社会保障事业正处于过渡期，还没有达到欧洲国家那样的高水平，所以在我国推动社会保险标准化建设似乎为时过早，超越了社会发展的阶段性特征。［2］但笔者认为，正是由于我国社会保障事业处于尚未完全定型的加速发展时期，标准化的建设也才正逢其时，可以与社会保障事业其他制度的设计、推行和完善同步展开，以免像英国那样，在制度建设基本定型多年后，或者说已经形成了某种程度的历史惯性的状况下，再试图将标准化的内容嵌入，这无疑会使付出的代价或成本更高。再者，我国社会保障体系建设原则的完整表述除了广为人知的“低水平、广覆盖”外，还有“可持续、严管理”，建立社会保障的目标管理责任制、设计制定科学有效的业务流程标准体系和指标评价体系无疑都应是“可持续、严管理”的题中应有之义。

(二)社会保险的标准化建设不能再走各地各自为政的老路，应制定并执行国家统一的标准

我国当前的社会保障制度已经呈现出了某种“碎片化”的状态，各地区之间存在着一定的差异甚至是鸿沟，各类制度和其下各子系统之间也存在着不甚协调的诸多问题，这种“碎片化”的形势已成为我国社会保障事业前进的一大掣肘，更不相容于和谐社会的基本要求。如果在社会保险标准化建设的问题上，各地区再各行其是、各自做各自的标准，无疑将会对目前的“碎片化”状态与已经存在的社会公平正义“缺失”的状态起到加剧和固化作用。美国学者卡普洛认为，通过加入一些额外的、涉及公平的程序和规范可以使福利达到更高程度的精确性，这其实也是一种提升福利的方式和替代工具，甚至比福利本身的增减变化更加令人期待。［3］换言之，公平的、规范的程序设计在促进自身的精确性、可衡量性的同时，更能增进社会保障的公平意义，使呈现出一定差异化的保障结果更容易被认可和接受。于此而言，目前我国有些地方进行的社会保险标准化探索与改革既值得肯定和鼓励，但同时也须有清醒的认识，这些工作是日后全国统一标准制定和出台的前期准备与铺垫，是实现全国一套标准、一套规范的协调制度状态和彰显社会保障公平正义的准备与铺垫。

(三)社会保险的标准化建设是我国缩短与发达国家在社会保障信息化方面差距的切入点之一

与欧洲发达国家运用社会保障卫星定位系统相比，我国在提供社会保障高质量服务的现代化手段和信息化服务方式上还比较落后。从20世纪80年代末开始，我国便逐步探索社会保障的信息化系统建设，到2002年启动金保工程，2005年专门提出社会保险规范化、信息化、专业化的三化建设目标，社会保障的信息化基本上贯穿于我国社会保障改革的整个过程。在取得一定成绩的同时，目前的信息化建设工作正遭遇到了一大瓶颈，即社会保险的标准化水平太低，各地各部门之间信息、数据、指标的不相匹配使得更进一步的信息化进程严重受阻。按照金保工程的要求，这一社会保障电子政务工程在技术上既要实现纵向上的一体化，即全国、省、市三级系统之间要从全国的大局出发，统一规划、统一标准、统一联网，下级系统要在满足上级系统需求的基础上进行设计和延伸，又要实现横向上的一体化，即各业务系统之间要统一规划、协同发展、相互呼应，并遵循相同的信息标准，各业务系统需共享的基本信息要一致。然而现实情况却是:金保工程建设要求统一，而我们的业务却是分部门办理的;信息系统建设要求标准化，而我们的管理和服务流程在各个地区、各个业务部门之间存在着较大的差异。标准化水平太低，核心平台不经本地化就无法使用，这又引发了本地人力物力的消耗，造成重复劳动。可以说，标准化的问题已经成为了影响金保工程深入推进的主要难点，也是阻碍社会保险规范化、信息化实现的核心难题。［4］如果再不将社会保险的标准化工作重视起来，再不将社会保险的标准化工作置于社会保险规范化、信息化、专业化建设目标的核心基础地位之上，则缩小与发达国家的差距、五年内实现全国统一的社会保障信息网络、使我国社会保障真正走向现代化等目标都有可能难以实现。

四、结语

社会保险标准化的建设是一项长期、系统的复杂工作，随着我国社会保险覆盖面的不断扩大、参保人数的不断增加，社会保险服务不但要实现均等化，而且还要实现服务的标准化，变目前的经验型服务为标准化服务，改善服务质量，推动社会保险事业的科学发展，同时也可提升公信力，适应人民群众对社会保险的要求和期望，助力社会主义和谐社会的构建与繁荣。

［1］［英］乔治·伯恩，凯瑟琳·约尔.公共管理改革评价:理论与实践［M］.北京:清华大学出版社，2008:171－172.

［2］万明国.社会保障的市场跨越［M］.北京:社会科学文献出版社，2005:308.

［3］［美］路易斯·卡普洛，斯蒂文·沙维尔.公平与福利［M］.北京:法律出版社，2007:292.

［4］夏波光.社保事业迈向标准化［J］.中国社会保障，2009(9):18－19.

(责任编辑 刘成贺)

Abstract:Standardization of social insurance is important means to improve the service quality and competence of social insurance，is basic way to promote the sustainable development of social insurance.This paper discusses the problems which should be paid attention to in the construction process of Chinese social insurance standardization on the base of reviewing the construction process in some European countries，puts forward that standardization of social insurance should be an important task for perfecting Chinese social security system，should be a fundamental measure to improve social insurance informatization level and make the modernization of social security come true，besides，standardization of social insurance should be well planned.

Key words:social insurance;standardization;enlightenments

Standardization of Social Insurance:Reform and Enlightenments of European Countries

WANG Jian－qiang
(School of Public Management，Shandong Institute of Business and Technology，Shandong Yantai 264005，China)

F840.32

A

1008－3715(2011)01－0021－03

2010－12－02

汪建强(1975—)，男，重庆人，博士，山东工商学院公共管理学院副教授，主要从事中外社会保障制度与社会问题比较研究。