山东半岛蓝色经济区建设中的地方政府间合作研究

李 辉，王学栋

(1．中国石油大学经济管理学院，山东青岛266555;2．中国石油大学文学院，山东青岛266555)

山东半岛蓝色经济区建设中的地方政府间合作研究

李 辉1，王学栋2

(1．中国石油大学经济管理学院，山东青岛266555;2．中国石油大学文学院，山东青岛266555)

山东半岛蓝色经济区建设是国家海洋战略的一部分，是中国区域发展版图中的重要一块，也是促进山东半岛区域经济一体化的重大举措。区域内地方政府间的互利合作将对山东半岛蓝色经济区建设起到至关重要的作用。与国内其他区域内政府间合作相比，山东半岛蓝色经济区建设中的地方政府间合作在作用空间、合作动因、推动力量、合作策略和实现路径等方面都具有自身特点。地方政府领导者应着力转变思维、探索规律、树立共赢观念、不断提高合作能力，以促进区域融合，实现协同效应。省级政府及相关部门也应在区域内地方政府间合作中起到积极的规划、指导、协调和规范作用。

山东半岛蓝色经济区;地方政府;政府间合作;区域发展

一、引言

蓝色经济区是以临港、涉海、海洋产业发达为特征，以科学开发海洋资源与保护生态环境为导向，以区域优势产业为特色，以经济、社会、生态协调发展为前提，具有较强综合竞争力的经济功能区。根据《山东半岛蓝色经济区城镇体系规划》，山东半岛蓝色经济区城镇体系范围南起日照市，北至滨州市，包括青岛、烟台、威海、潍坊、日照、东营和滨州七个地级市以及临沂市莒南、淄博市高青、德州市乐陵和庆云四个县的全部行政范围。2011年1月4日，国务院以国函［2011］1号文件批复《山东半岛蓝色经济区发展规划》(以下简称《规划》)，这是“十二五”开局之年第一个获批的国家发展战略，也是中国第一个以海洋经济为主题的区域发展战略。《规划》的批复实施是中国区域发展从陆域经济延伸到海洋经济、积极推进陆海统筹的重大战略举措，标志着全国海洋经济发展试点工作进入了实施阶段，也标志着山东半岛蓝色经济区建设正式上升为国家战略，成为国家海洋发展战略和区域协调发展战略的重要组成部分。

从产业特色来看，山东半岛蓝色经济区建设是国家海洋战略的一部分，发展蓝色经济，抢占蓝色发展制高点，是山东半岛蓝色经济区的重要内容之一;从区域发展来看，山东半岛蓝色经济区建设是促进山东半岛区域经济一体化的重大举措，为山东经济再次腾飞提供了有利契机;从国家区域经济版图的整体规划来看，山东半岛蓝色经济区建设更应看做是中国区域发展版图中的重要一块。它将成为黄河流域出海大通道的经济引擎、环渤海经济圈的南部隆起带、贯通东北老工业基地与长三角经济区的枢纽、中日韩自由贸易的先行区。［1］统筹规划、协调发展是山东半岛蓝色经济区建设的要旨之一，区域内地方政府间的互利合作则对这一要旨的实现起到至关重要的作用。那么，山东半岛蓝色经济区建设中，地方政府应着力加强哪些领域的合作?应采取何种合作策略和路径?各级政府在促进地方政府间合作中应发挥何种作用?本文在对区域发展中地方政府间合作的基本问题进行理论阐述的基础上，结合山东半岛地方政府间合作的现实情况，对未来山东半岛蓝色经济区建设中地方政府间合作的作用空间、推动力量、合作策略、实现路径等提出总体设想。

二、区域发展中地方政府间合作的理论分析

进入21世纪以来，经济全球化与区域一体化并行不悖，经济竞争的主战场逐渐由区域内转向区域之间，区域内主体间关系则逐渐从竞争走向合作。区域发展模式正由传统的区域行政走向全新的区域治理，地方政府间合作对区域发展的作用不断凸显，甚至可以称为区域发展的主线之一。具体来说，地方政府间合作在区域发展中的作用主要表现在:第一，地方政府间通过合作打破行政壁垒，促进资源和要素自由流动，从而消除行政区划界限对区域一体化进程的负面影响。即避免因行政壁垒导致资源和要素无法在地方间自由流动。第二，通过合作建立起互利共赢的伙伴关系，以推动民间合作进程，实现地方间资源共享和优势互补。第三，地方政府间广泛、深入、常态化的交流和沟通，有利于保证信息的充分性，促使地方政府跳出保护主义的短视思维，站在区域发展高度，统筹思考区位功能、产业布局等基本问题，避免信息阻塞带来的负面影响。第四，地方政府间合作也有利于行政主体自身决策水平和公共服务水平的提升，为区域发展提供良好的政策环境和制度环境。

从合作动因来看，现有地方政府间合作主要包括:(1)为应对突出问题而采取的“回应性合作”，如生态治理中的地方政府间合作、区域综合治安管理中的地方政府间合作等。(2)为适应区域发展机遇而主动采取的“开发性合作”，如广佛同城化建设中的地方政府间合作。“回应性合作”一般具有被动性、临时性、局部性等特征;“开发性合作”则更具有主动性、战略性和全局性等特征。从合作的推动力量来看，主要包括:(1)地方政府起主要推动力量的“自发性合作”，如成渝地方政府间合作。(2)上级政府起主要推动力量的“诱导性动因”，如太湖流域治理中的地方政府间补偿。［2］一般而言，“当合作成本或交易成本较低，或从共同提供的公共物品中所获得的预期收益大于预期成本时，地方政府间倾向于自发性合作;当协商成本高时，地方政府缺乏共同提供公共物品的激励，中央政府可以通过统一的意识形态诱导地方政府间的合作，来满足公共物品的供给。”［3］现实中，由于区域资源相对稀缺、短视观念等因素的影响，自发性合作往往不容易形成。

合作从根本上说是主体间通过建立相互作用关系，从而实现合作收益的过程。建立何种相互作用的关系，如何实现合作收益则涉及各级政府间合作的策略选择。一般而言，主体间关系可以分为双向互赖关系和单向依赖关系。合作收益的获取方式可以分为资源整合和利益交换。根据主体间关系和合作收益的获取方式，可以将现有的政府间合作分为:(1)通过双向互赖关系，实现资源整合的合作策略，可称为“共享型合作”，如广佛同城化建设中的地方政府间合作。(2)通过双向互赖关系实现利益交换的合作策略，可称为“互补型合作”，如成渝地方政府间合作。(3)通过单向依赖关系实现资源整合的合作策略，可称为“吸纳型合作”，如上海都市圈政府间合作。(4)通过单向依赖关系实现利益交换的合作策略，可称为“补偿型合作”，如太湖流域治理中的地方政府间合作。不同合作策略所面临的问题和需要注意的事项具有一定的差别。吸纳型和互补型合作由于主体间资源和要素具有较强的互补性，较容易达成合作共识。特别是互补型合作中，主体间既具有较强的互补性，又具有相对平等的地位，有利于博弈和协商的充分性，合作策略更容易实现。共享型合作策略中，虽然主体间处于相对平等的地位，但资源同质性较强，容易受到“囚徒困境博弈”和“集体行动困境”等方面的负面影响。只有当主体间权力归属、利益分享和责任承担方式十分明确、监督和激励机制相对健全的情况下，才有可能顺利实现合作收益。必要时，可能还需上级政府的引导和规范作用。补偿型合作策略中，合作双方处于力量悬殊或信息不对称的状态下，合作共识不易达成，一般需要上级政府的引导、规划、协调甚至用强制力量加以推行。［4］

关联方式也是表征合作的重要维度，它能够在一定程度上反映出地方政府间合作的深度和稳定性。从合作深度来看，地方政府间合作可以分为项目合作式、联合行动式、战略联盟式以及全方位整合式合作。前两种关联方式的合作深度和稳定性都处于较低水平，合作多具有任务性和临时性特点，如西气东输项目中的地方政府间合作、公安部门跨省联合执法等。与之相比，后两种关联方式更具有长期性、稳定性等特点。特别是全方位整合式合作，合作深度和稳定性方面都达到较高水平，如广佛同城化建设中的地方政府间合作。

三、山东半岛地方政府间合作的现实状况

在蓝色经济区概念提出之前，山东半岛地方政府间合作就已存在。但与长三角、珠三角等地区相比，半岛地方政府间合作起步较晚，尚处于初级水平和探索阶段。与此同时，区域发展的现实压力又迫切要求地方政府间合作层次的迅速提升，半岛地方政府间合作面临着巨大挑战。

第一，合作范围、深度处于初级水平，合作影响力较低。为加强城市间合作和联动，形成城市集群效应，山东省从2002年开始启动山东半岛城市群项目规划，2007年正式公布总体规划。但实践中，半岛内政府间合作推进缓慢，并未形成城市群迅速联合、技术经验迅速扩张、产业结构协调、优势互补、资源共享的一体化态势。且从现有的合作来看，项目合作和联合行动式多于战略联盟和全方位整合式，回应性合作多于开发性合作。如，青岛、淄博两市的经贸合作，日照、临沂、济宁、菏泽四市就加强区域通关及共建共用日照口岸的合作等，合作领域仅仅涉及某一方面。以区域一体化为导向的开发性合作仅有青岛、日照规划部门的一体化发展规划合作，青岛与潍坊的一体化合作。其中，青日两市一体化合作也仅停留在规划部门的合作，未上升到市级合作水平。可以说，半岛城市群中的地方政府间合作基本处于初级水平和探索阶段，尚未形成巨大的影响力和规模效应。

第二，外部延展性合作多于内部融合性合作，区域内非理性竞争行为依然存在。山东半岛蓝色经济区概念的提出，为地方政府间合作提供了新的动力。但就现有合作来看，以山东省政府或区域内市县级政府为主体与国家有关部门或省外其他地区政府、企业建立合作关系的，远远多于省内市县政府间的合作。如，山东省政府与国家海洋局、江苏省、铁道部等主体间的合作，青岛市政府与香港特别行政区政府、青岛海关与重庆海关、德州市与天津市红桥区等合作项目都属于外部延展性合作。区域内部融合性合作却始终“犹抱琵琶半遮面”。城市群内部市场的行政性分割以及为在半岛蓝色经济区规划中获得一席之地市县政府间重复建设和恶性竞争的现象依然存在。

第三，诱导性合作多于自发性合作，合作的行政主导色彩较强。山东半岛城市群、山东半岛蓝色经济区概念的提出，基本源自省级或省级以上政府的规划和指导，而非地方政府自发性的合作和融合。行政规划和指导的力量在半岛地方政府间合作中起到主要的推动作用，地方政府自发合作的动力尚待加强。与长三角、珠三角等区域相比，半岛地方政府间合作的自发性和积极性明显不足。除潍坊市、日照市明确提出在半岛城市群框架内主动接轨青岛外，其他城市间的自发性合作并不多见。

第四，合作常态化程度较低，合作机制尚未建立，合作模式尚待探索。首先，半岛内政府间合作的功能性组织机构和合作制度尚未建立，沟通渠道和协调机制尚未建立，合作的规范性和稳定性尚待加强。这些因素可能导致交易成本过高、合作的可操作性降低、合作的稳定性降低以及合作风险过高等问题。一些有合作意向的地方政府可能会因此对合作望而却步。其次，合作模式尚处于探索阶段，主体间合作关系和合作收益的获取方式均不明朗。青岛市对区域内其他城市的辐射作用尚不明显，而各城市间广泛融合的趋势也尚未出现，未来山东半岛政府间相互作用关系和合作收益方式都不明确。

总之，就目前情况来看，山东半岛内政府间合作尚处于探索阶段和初级水平。与长三角、珠三角等发达地区政府间合作相比，半岛内政府间合作的动力有待加强、范围有待扩展、深度有待挖掘、合作模式也有待进一步探索。但与此同时，不得不面临的现实情况是，山东半岛区域经济发展的现实压力迫切要求半岛内地方政府间合作层次的提升。首先，后金融危机时期中国区域经济发展格局正在发生新的变化，区域一体化步伐不断加快，若干新的强势区域发展板块逐渐形成，势必对山东省区域经济的发展带来巨大的挑战。自2009年起，《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》、《江苏沿海地区发展规划》、《关中－天水经济区发展规划》、《辽宁沿海经济带发展规划》等一系列区域发展规划陆续出台，加之已有的东南沿海地区、西部大开发、中部崛起、东北老工业基地振兴等战略的共同作用，山东省区域经济板块将面临着来自南部的“长三角”和“珠三角”板块，北部的“京津冀”和“辽宁沿海经济带”板块，西边黄河中上游地区“中原城市群”、新兴的“关中－天水经济区”和“新疆喀什经济特区”等板块，西南边的“武汉城市群”和新兴的渝陕“西三角经济区”等板块的直接或间接的多重“挤压”。其次，半岛区域经济发展的结构性问题依然突出。产业结构中，服务业增加值和就业比重偏低;社会资本结构中，民营经济不够发达;区域内产业布局中，地方间产业同质化严重;节能减排任务异常艰巨;企业自主创新能力不足;等等。这些问题事关半岛区域经济发展的长远大局，而问题的解决在很大程度上与半岛内政府间合作密切相关。

四、山东半岛蓝色经济区建设中地方政府间合作的策略

由于不同的区域特点和发展阶段，山东半岛地方政府间合作必然与其他区域内政府间合作存在差异;由于功能定位与区域发展战略不同，蓝色经济区视野下的政府间合作也会与以往所提半岛城市群建设中的地方政府间合作有所不同。

第一，从作用空间来看，山东半岛蓝色经济区建设中的地方政府间合作应主要围绕以下几个方面展开:(1)加强沟通和协商，统筹区域发展，避免重复建设。山东半岛蓝色经济区的发展大致属于先规划、后筹建的发展顺序，目前正处于规划期和筹建初期。在此阶段，最为重要的任务是区域内的功能定位和产业布局的统筹设计。区域内结构分工和产业布局的最后形成，可能受到三方面主体的影响:一是中央大政方针的指导和要求;二是省政府的合理规划和协调;三是区域内地方政府的合作和博弈。利益的和谐是最大的和谐，区域内主体间分工明确、利益协调、互利共赢局面的形成有赖于地方政府间的充分沟通和协商。半岛蓝色经济区建设中地方政府间合作的首要任务是通过沟通和协商，统筹区域分工和产业布局，避免重复建设。(2)共建基础设施，实现共建共享和成本分摊。基础设施建设是区域发展的硬件，综观各区域一体化的发展进程，都离不开交通、通信等基础设施的不断完善。如何在基础设施建设中实现共建共享和成本分摊，是半岛蓝色经济区建设中地方政府间合作的又一重点。如半岛内城际公路和城际铁路建设，城市间通信一体化管网建设等。(3)加强政策合作，推进半岛蓝色经济区政策一体化。蓝色经济区必然涉及区域一体化的进程，而打破行政壁垒，实现政策一体化，是区域一体化的关键环节。实现政策领域的互惠合作，是区域内地方政府间合作向纵深发展的一个关键指标。(4)建立伙伴关系、搭建合作平台，促进民间合作和海洋经济链形成。地方政府间合作限于行政主体间的合作收益，更有利于为民间合作搭建平台。通过建立伙伴关系，为上下游企业间经济链衔接提供信息和平台，是区域内地方政府间合作的重要任务。(5)加强公共管理和公共服务领域的合作，实现从区域行政到区域治理。随着半岛蓝色经济区建设的不断深入，公共管理和公共服务的跨界性会明显增强，逐步推行公共管理和公共服务领域政府间交流合作，实现公共管理和公共服务的一体化，是区域一体化的重要标志，也是实现真正意义上区域治理的重要标志。

第二，从合作的诱发因素和推动力量来看，山东半岛蓝色经济区建设中的地方政府间合作更适宜开发性和诱导性合作模式。从半岛蓝色经济区概念出发，其指向主要有:一是实施海洋战略，抢占蓝色发展制高点;二是成为中国区域经济版图中的一部分，即“黄河流域出海大通道经济引擎、环渤海经济圈南部隆起带、贯通东北老工业基地与长三角经济区枢纽、中日韩自由贸易先行区”;三是统筹发展、互利共赢，资源整合、优势互补，实现半岛区域经济一体化。开发性合作一般具有主动性、战略性和全局性特点。这就要求对合作方向、进程、实现形式等有充分的统筹规划，且规划始终以半岛蓝色经济区的发展战略为核心，充分考虑到全局性和长远问题。同时，与长三角、珠三角相比，山东半岛蓝色经济区除具有海洋经济特殊性之外，另外一个重要特点就是区域内各城市同属一省行政区划。省级政府及相关部门也应站在半岛蓝色经济的高度，对区域内地方政府间合作予以统筹指导和协调。这就决定了半岛蓝色经济区中的地方政府间合作应以上级政府的计划、指导、协调为主导力量。这种主导力量主要体现在:通过统筹规划和宏观指导，确定区域内地方政府间合作的基本方向和进程;在地方间功能分工、产业布局、权责利划分中起到引导和协调作用;通过举办论坛、研讨会等形式，为地方政府间合作搭建平台;适时放权，促进区域内地方政府间充分沟通。

第三，从合作策略和层次来看，山东半岛蓝色经济区建设中的地方政府间合作应采取共享型合作策略，并实现从项目合作、联合行动到战略联盟和全方位整合式合作的逐步推进。与上海都市圈、武汉都市圈等区域不同，半岛蓝色经济区中地方间实力对比差异和产业结构的互补性均不明显。青岛市在半岛经济中只能起到准核心的作用，而对其他地方的辐射作用并不突出。如，青岛与潍坊在纺织服装业方面不相上下，汽车工业方面青岛与烟台几乎相当，船舶制造业方面威海与烟台不分伯仲，在省经贸委重点圈定的汽车、船舶、石化、化工橡胶、新材料、电子信息、家电、纺织服装、食品、医药等10大产业中，青岛、烟台、威海、潍坊、济南的布局也是相互交织的，这使得各城市之间的差别只是在于规模上，而在产业结构上失去了差异与分工，无法形成梯度层次。［5］因此，半岛蓝色经济区建设中地方政府间合作不宜采取吸纳型合作策略，而更多是城市间共建共享、互利共赢、双向依赖的合作，即共享型合作策略。从合作层次来看，尽管全方位整合式合作将成为未来半岛蓝色经济区中地方政府间合作的最终形式，但由于区域内政府间合作尚处于起步阶段，合作基础薄弱，应逐渐从项目合作和联合行动等层次的合作入手，逐渐深入。在青岛与潍坊、青岛与日照等具备合作基础的地方之间，可以尝试推行战略联盟式合作模式。

五、小结

总之，在全球一体化与区域一体化的发展趋势下，地方政府间从竞争走向合作已经成为一种必然趋势，山东半岛蓝色经济区建设中地方政府间合作又具有自身的特色和阶段性特征。区域内地方政府领导者应着力培养战略思维，树立共赢观念，跳出竞争关系的短视思维，站在半岛蓝色经济的前瞻性和全局性高度，积极寻求合作的利益结合点。应着重培养协调和谈判能力，促使合作信息的对称性和利益协调机制的建立，以保障合作的公正性和可持续性。省级政府及相关部门应在区域内地方政府间合作中起到积极的规划、指导、协调和规范作用，同时应充分重视合作主体的积极性和创造性，保证合作双方的充分协商和博弈。

［1］张华，郑贵斌，王志东．山东半岛蓝色经济区战略研究［M］．济南:山东人民出版社，2009:20-24．

［2］徐传谌，秦海林．地方政府合作机制新探［J］．江汉论坛，2007(6):52-55．

［3］Tiebout Charles．A Pure Theory of Local Expenditures［J］．Journal of Political Economy，1956(64):416-424．

［4］麻宝斌，李辉．中国地方政府间合作的动因、策略及其实现［J］．行政管理改革，2010(9):63-68．

［5］王佃利．半岛城市群发展动力与障碍的行政学分析［J］．东岳论丛，2005(5):30-34．

［责任编辑:陈可阔］

A Study of the Inter-Government Cooperation in Building the Shandong Peninsula Blue Economic Zone

LI Hui1，WANG Xuedong2
(1．College of Economics and Management，China University of Petroleum，Qingdao，Shandong 266555，China;2．College of Arts，China University of Petroleum，Qingdao，Shandong 266555，China)

The Shandong peninsula blue economic zone is a part of national maritime strategy，as well as an important part of the domain of China's regional development．Building the Shandong peninsula blue economic zone is also an important measure to promote the regional economic integration．Mutually beneficial cooperation within local governments in the area plays a critical role in building the Shandong peninsula blue economic zone．Compared with other domestic inter-governmental cooperation，the one being built in the Shandong peninsula blue economic zone has its own characters in various aspects，such as the interaction space，cooperation motivation，driving force，cooperative strategies，and implementation path，etc．Local government leaders should focus on changing their mind，exploring the law of development，establishing a win-win concept，and continuously improving the ability of cooperation，so as to promote regional integration and achieve synergistic effect．Provincial government and relevant departments should also play an important role in planning，directing，coordinating and regulating the cooperation within local governments in the area．

the Shandong peninsula blue economic zone;local government;inter-government cooperation;regional development

D035(252)

A

1673－5595(2011)06－0053－05

2011-06-27

中央高校基本科研业务费专项资金资助项目(09CX04049B)

李辉(1978－)，女，辽宁沈阳人，中国石油大学(华东)经济管理学院讲师，博士，研究方向:地方治理、当代中国政府改革等。