我国地方政府债务风险及防范

王若宇

(西南大学 马克思主义学院,重庆 北碚 400715)

随着我国市场经济的发展,特别是国际金融危机的爆发,人们的风险意识空前提高,对财政风险特别是地方政府债务风险问题也更加关注。目前,地方政府的隐性债务风险实际上已经超过不良资产风险,成为威胁中国经济安全与社会稳定的头号杀手。国务院发展研究中心宏观部副部长魏加宁指出,中国地方政府的债务风险目前正处于失控边缘,且规模呈加速上升趋势。因此,强化地方政府管理,防范和化解地方政府债务风险,已成为进一步改革、发展中的重要议题。

一、当前我国地方政府债务的现状

地方债务是由地方政府承担偿还义务的债务,政府债务是指政府及其相关部门为实现其职能,通过直接借入,提供担保、反担保、欠账等形成的且最终必须由政府偿还的债务。我国各级地方政府债务包括:(1)地方政府的债务收入:地方政府各职能部门通过信用手段取得的财政收入;(2)准地方政府债务:地方政府职能部门所属机构举借的用于地方公共支出的债务; (3)地方政府的欠款和挂账;(4)地方政府担保的债务; (5)地方国有企业难以偿还的债务以及某些金融风险转嫁而来的债务。

近年来,为加快经济发展,各地方政府无不想方设法加大招商引资力度,鼓励负债经营,举债建设。诚然,在财力不足的情况下,地方政府通过举债方式筹集资金,可以有效缓解地方经济建设资金严重不足的困窘,引进和消化国外先进技术和管理方式,推动我国经济结构的调整和科技进步,改善投资的软环境,提供大量就业机会,提高人民的生活水平,化解部分金融风险,创造稳定的地方社会环境等,对促进地方经济的发展和维护社会安定起到了积极作用。

但是,在地方经济高速发展的同时,各级地方政府都在不同程度地负债运行,特别是随着农村费税改革和城镇清理乱收费力度的进一步加大,随着人民群众对政府提供公共产品、社会保障等的要求日益强烈,地县及以下政府的财政收支缺口越来越大。地方政府债务在运行过程中大多都存在举借行为不规范,使用效益差,管理不统一,以及干预地方金融机构等问题。

二、地方政府债务的生成及债务风险形成的原因

地方政府债务风险是指地方政府未来拥有的公共资源不足以支撑其未来应承担的责任和义务,以使经济、社会的稳定与发展受到损害的一种可能性。地方政府债务风险的最大化就是地方政府财政债务危机,因此,地方政府债务是债务管理的重点。

1.我国地方政府债务的生成

第一,中央政府债务转为地方政府债务。一方面,近年来,国家实施积极的财政政策,以国债的名义发行的中央政府债券规模有较大幅度的提高。同时,中央政府不仅自己直接发行国债,而且还以国债的名义代为地方政府发行债券,因而,中央政府相当规模的债务转贷给地方政府使用。另一方面,地方政府通过中央政府办理的外国政府以及国际货币基金组织的贷款数额也逐年增多。所以,地方政府承担着偿还中央政府相当一部分债务的责任。

第二,中央财政对地方财政的贷款。国家为提高财政资金的使用率,常常对一些由地方管理但属于中央宏观调控的政策性项目支出,采用对地方政府项目贷款管理的办法,而这部分资金就构成了地方政府对中央政府的负债。

第三,地方公共债务转为地方政府债务。地方公共债务包括地方政府各部门所属公共事业单位、地方国有企业的债务和地方政府担保的贷款等。这些债务在清债时,如果原借债主体不能偿还,将会转化为地方政府的债务。

第四,财政困难造成的地方政府债务,如拖欠的社会保障基金,公教人员的工资等。

第五,地方政府承担道义义务形成的债务,主要是指地方政府为了维护公众利益,维护社会经济政治生活的稳定而主动承担的非法律意义的债务,如城市商业银行破产的债务清理等。

为加速经济结构调整和产业的升级换代,各级地方政府直接或间接地借入了大量内外债务,还本付息压力巨大,财政运行艰难,债务风险加剧,直接影响到地方乃至国家政治经济生活的稳定。

2.我国地方政府债务风险形成的原因

第一,中央政府和地方政府财权、事权划分的不对称。公共产品理论依据收益范围将公共产品划分为全国性公共产品、地方性公共产品和中央与地方共享产品,分别由中央政府、地方政府、中央和地方共同提供。公共产品的这一层次性划分为中央政府和地方政府的财权和事权划分提供了理论根据。但目前,我国财权和事权划分不对称,财力向上集中多,但事权向下移动多。“地方收入占财政总收入比重,1993年为78%, 2005年下降到47.7%”[1],但地方政府所承担的经济结构调整、基础设施建设和社会保障等任务却愈来愈繁重。虽然地方政府财政支出有相当一部分有中央财政的税收返还和各项补助供给,但地方财政收支缺口明显在增大,为了弥补缺口,地方政府只有通过各种渠道举债融资。

第二,地方政府债务管理制度不完善。首先,地方政府债务管理体制分散,难以进行有效管理。目前,地方政府除了能对转贷性的债务实施较为统一的管理外,其他大部分的债务融资分散于众多的职能部门和所属的企事业单位,其总量难以把握。地方政府不能集中使用资金本身就隐含了债务资金使用效益下降的可能性,又由于债务融资的总量无法量化,控制债务风险的各种量化指标(负债率、偿债率等)也就无法操作,财政部门因而也就不能将有关政府债务的偿还纳入预算,而只在还本付息时被迫介入。显然,这种体制如果不能及时得到纠正,一旦出现偿债高峰期,且偿债数额巨大,很可能引发地方政府债务危机。其次,地方政府债务融资过程缺乏科学性和规范性。其一是债务融资缺乏整体规划。由于地方政府债务融资实行多部门分散管理,因而地方政府债务在总体上缺少科学合理的规划,低水平重复建设项目的融资相当多。一些地方领导在立项时常常只从政绩出发,较少考虑债务结构与实际偿还能力,结果或是为了提高举债的信用度而盲目提供担保,导致地方政府债务融资规模扩大,大大超过地方政府财力的承受能力,或是因为配套资金不足,项目建设半途停工,造成债务资金的大量浪费。其二是债务融资的偿还责任不明确,缺乏约束力。例如,地方政府大量的融资资金主要是依靠地方商业银行或者各职能部门所属的信托投资公司,这些机构具有商业属性,必然要考虑自身的经济利益,但同时又不得不兼顾地方政府的投资需求,力求体现社会效益,因此债务融资的投资主体和决策主体在责、权、利等关系上界限非常模糊,导致这些机构在无法偿还债务时,也往往依靠政府,从而加大了地方政府债务融资的风险[2]。

第三,市场经济体制不健全。由于我国正处于从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡的时期,因此地方政府债务带有明显的转轨性特征,突出表现为政府与市场以及政府与企业的关系尚未调整到位而带来的地方政府债务风险。伴随着以放权让利为特征的渐进式改革的开展,地方政府逐渐成为拥有自我发展目标的经济和行政实体,一方面拥有自己独立的经济利益,并且这种利益随着本地区经济增长而不断提高;另一方面,中央政府一步步下放的计划、财政、投资、金融等方面的权限,使得地方政府获得了前所未有的发展区域经济和谋取利益的权利和能力[3]。在强烈的利益驱使下,地方政府必然要追求本地经济的高速增长。但是在这一过程中,因为受计划经济体制下的惯性影响,地方政府往往热衷于“替代市场”,将大量财政资金投资于可能会带来较高利益的竞争性项目,使财政支出负担不仅无法减轻,反而加重。根源于这种财政支出的扩张,地方政府被迫通过各种融资途径筹集资金,导致债务负担越来越重。

三、地方政府债务风险的主要特点及表现形式

地方政府债务风险是存在于地方财政正常运行和地方政府债务危机之间的一个中间环节,如果不积极防范和化解,将会严重威胁经济安全和社会稳定。因此,研究我国地方政府债务风险的主要特点和表现形式,具有非常重要的现实意义。

1.我国地方政府债务风险的主要特点

(1)规模巨大,出现局部危机。据国务院发展研究中心地方债务课题组粗略统计,目前我国地方政府债务在10000亿元以上,其中,乡(镇)政府债务为2200亿元,平均每个乡(镇)负债400万元[4]。巨额债务与地方政府有限偿债能力的严重不对称,在一些地方已经引发了局部性债务风险,出现了债务危机。

(2)隐蔽性强,潜在风险大。当前,财政部门统计的直接债务中的大部分项目是由或有债务①世界银行专家把地方政府债务划分为直接债务和或有债务。与隐性债务转化而来的,如地方金融风险专项借款。因为或有负债具有不确定性,或有事项是否发生以及到底有多大比例由政府承担都是不确定的,而现行预算制度又对政府或有负债既无统计考核指标,也不在预算中给予反映,因而潜在债务风险很大。

(3)缺乏债务风险预警与控制机制。为克服中央政府为地方政府提供隐性担保而产生的道德风险——地方政府过度举债享受债务短期收益而未来债务成本由中央政府承担,西方发达国家都制定了地方政府债务风险预警机制,对地方政府债务进行监督控制。目前,我国地方政府债务种类众多,或有债务比重较大,而政府债务统计口径又不一致,导致中央政府无法掌握地方政府债务的真实规模,债务负担率、债务依存度、偿债率等指标也都难以运用,从而无法建立地方政府债务风险预警机制,使地方政府债务管理难度加大。

2.我国地方政府债务风险的表现形式

目前,我国地方政府债务的风险主要有以下几种表现形式:

(1)规模风险,即债务总量过大而可能导致的到期债务无法全部支付的风险。我国地方政府债务融资的机构分散,合法、不合法的债务并存,债务总量难以把握。但从一些地区的调查来看,债务规模很大,所以存在一定的规模风险。

(2)结构风险。首先,从直接显性债务风险来看,地方政府的直接融资渠道主要包括外债、国债转贷资金及地方政府以“多元化融资”名义举借的债务。因为缺乏直接融资手段,地方政府过度依赖对外借款,融资的结构失衡,融资的风险加大。国债转贷资金发行规模相对较小,但地方政府需因此投入的大量配套资金,其风险也应得到重视。同时,地方政府以“多元化融资”名义举借的债务,运作过程常常处于财政监督之外,风险也很大。其次,从或有债务风险与隐性债务风险来看,地方政府的或有债务和隐性债务包含的内容十分广泛,主要包括有社会保障资金缺口,农村合作基金会金融风险的转嫁,粮食的采购和流通中的积累亏损,地方政府担保等。近几年来,地方政府的或有债务和隐性债务规模在不断扩大,而政府在财政预算、债务统计甚至决策过程中,几乎都不考虑这部分债务。事实上,随着事物的发展变化,这些或有债务或隐性债务将会不断直接化、显性化,就可能造成损失。再次,从地方政府级次上看,县乡两级尤其是乡镇级政府财政风险,尤其突出。根据福建省2000年底的统计数字显示,全省乡镇债务逾期数占债务总额中的53.5%,其中,逾期1年以下者占债务总额11.5%,逾期1年以上3年以下者占债务总额16.9%,逾期3年以上者所占份额为25.1%[5]。

(3)效率风险。我国地方政府债务的效率风险一方面是指债务资金的管理效率不高,另一方面是债务资金的使用效率不高。首先,从债务资金的管理效率来说,到目前为止,地方政府连融资总量都难以把握,就更不用谈对债务的有效管理了。其次,就债务资金的使用效率而言,不管是投向地方交通、能源、农业等基础设施和产业的项目,还是投向竞争性生产项目,都较为普遍地存在着风险。

(4)外在风险。我国地方政府债务外在风险是指由地方政府及金融机构无法清偿到期债务而引起的其他风险。首先,增加税费或进一步加大债务负担的风险。为了偿还债务,避免发生债务危机,地方政府只能以举借新债或加征税收、收费的方式来筹集资金。这不仅会使地方政府面临累积债务日益加重,最终陷入积重难返的尴尬处境,而且纳税人与收费对象的税费负担也面临日益加重的风险。其次,向上级政府转嫁债务的风险。根据世界银行调查,从世界范围来看,财政当局常常都曾被迫对中央银行、国有企业与大型私营企业、预算内机构与超预算机构以及其他重要的政治机构的没有保证的损失和债务进行补偿。而在我国,现在各部门的这种责任虽然有所明确,但仍然有巨大隐患。如某些乡镇政府为了清理整顿农业合作基金会的债务,向上级政府申请了大量的专项借款,但由于乡镇政府财政普遍困难,事实上存在着向上级政府转嫁债务的可能性。再次,影响宏观经济政策效果的风险。我国地方政府的债务在一定程度上影响中央政府宏观经济政策的实施效果。这是因为地方政府债务的出现,本身就意味着地方政府在实行财政扩张政策。如果此时中央政府实施的是扩张性的财政政策,那么地方政府的债务政策实际上是加大了这一政策实施力度,反之,如果此时中央政府实施的是紧缩性的财政政策,那么其效果就会因地方政府的债务政策而大打折扣。因此,无论中央政府实行怎样的财政政策,都要考虑地方政府的债务状况,否则会影响宏观经济政策目标的实现。

四、防范与化解地方政府债务风险的对策

大量的地方政府债务在一定条件下容易诱发债务危机,从而影响科学发展观的落实与和谐社会的构建。因此,如何加强对地方政府性负债的监督管理,防范和化解地方政府债务风险,是必须破解的现实课题。

1.改革现行的分税制,健全财税体制

第一,进一步理顺财政体制,从政策与体制上理顺财权与事权的关系,最大限度地调动地方政府当家理财的积极性,同时加大对欠发达地区的转移支付力度。第二,要建立科学合理的地方税税制结构,弥补地方税体系的缺陷。根据我国分税实际,重新调整各类税收的归属,适度扩大地方政府的税收管理权限,在地方税中建立起主体税种。同时,还可以对具有地方区域性特点的税源停征或开征新税,从而增强地方政府依靠自身相对独立地防范和化解债务风险的能力。

2.按照公共财政要求,调整地方财政的支出结构

地方政府需要严格政企分开,不介入企业的经营活动,退出一般性竞争领域的投资;加大事业单位的市场化步伐,逐步削减财政拨款;以地方政府机构改革为契机,做好减员定编的工作,减少经费的开支;逐步规范财政资金供给范围,解决财政供养人口太多、包揽过宽等问题,提高财政资金使用效果。

3.建立防范地方政府债务风险的预警机制

为防范债务风险,地方政府应根据债务现状,研究并确定相对科学合理的债务监控指标体系,从而保证地方政府债务规模与当地经济发展水平和财政承受能力相适应。要跟踪和监控所有政府债务,特别是或有债务,要求涉及政府或有债务的单位提供真实准确的财务报告,建立政府的或有债务档案与资料库,以免或有债务转变为直接债务后对财政造成巨大冲击;要定期分析政府担保贷款项目实施、进展情况,以及偿债能力与偿债情况;要定期研究和分析宏观形势的变化,掌握债务结构和规模的变化趋势,评价政府或有债务转为直接债务的可能性,同时,就风险的轻重缓急,设定风险值参考区间,区分相应风险信号类别,以便为政府决策提供依据。

4.提高经济发展水平,培植地方财源

地方政府债务的存在本身并不是坏事,适当的地方政府负债能多方面发挥作用,但这必须有足够的未来资金来源给予保障。所以努力培植好地方财源是降低地方政府债务风险的最根本手段。地方政府应客观、科学地分析市场需求,积极发展适合本地实际并有较强竞争力的项目。目前,各地特别是乡镇政府的财政收入中起主导作用的都是一些临时性收入,如土地出让金等,而一个地方的繁荣发展仅仅依靠这些临时性收入是不够的。因此,各级地方政府应努力在培植财源和发展生产上下功夫,提高地方经济发展水平,逐步建立起支持财源建设的经济发展体系。

[1]蒋省三,刘守英,李青.土地制度改革与国民经济成长(上)[J].管理世界,2007,(9).

[2]张青,周菊芝.地方政府债务预算与地方财政风险控制[J].湖北财税(理论版),2003,(8).

[3]陈锡文.中国县乡财政与农民增收问题研究[M].太原:山西经济出版社,2003.

[4]傅道忠.地方政府债务问题探析[J].扬州大学税务学院学报,2005,(2).

[5]王美涵.中国财政风险实证研究[M].北京:中国财政经济出版社,1999.