“县权公开”面临的困境及解决思路

资金议

（中共湘潭市委党校，湖南湘潭411100）

“县权公开”面临的困境及解决思路

资金议

（中共湘潭市委党校，湖南湘潭411100）

“县权公开”对于加强党的执政能力，巩固党的执政基础，推动党内民主发展和防治县权腐败具有非常重要的价值。但当前“县权公开”改革仍然面临着困境，如怎么追究违犯规定后的责任、如何处理权威与公开的关系等。造成上述困境的原因是多方面的，既有体制制度方面的原因，也有领导干部个人方面的原因。要真正实现“县权公开”，还需要相关部门在建立健全权力运行制度、改革完善监督制度、规范约束县委书记权力、提高县级领导干部思想认识等方面下工夫。

县权公开；特征和价值；困境；有效思路

县委权力公开透明运行简称为“县权公开”，是指县委权力在党内法规的框架内实现包括权力授予、权力行使、权力运行程序、权力监督等在内的权力运行全过程的公开透明。县权公开对于提高党的执政能力，巩固党的执政基础，推动党内民主发展和防治县权腐败具有非常重要的价值。近年来，推动“县权公开”虽然取得了一定的成绩，但仍面临着困境，迫切需要理论界和相关实践部门积极探索有益思路，以更好地推动“县权公开”落到实处。

一、“县权公开”的特征和价值

“县权公开”应体现在权力运行的全过程中，它具有以下特征：一是权力的来源合法化，即县委作为党的一级组织，其权力来源于县域内普通党员的个人权利的让与，并且通过党章和党内有关的法规加以确认。二是权力运行的程序制度化，即权力在已有的制度轨道上按预定步骤运行，不存在制度之外的运行轨道，不存在利用潜规则代替显规则的情形，不存在个人凌驾于规则之上的情形，不存在以领导个人言论代替规则等各种与制度化精神相悖的情形。三是权力的行使公开化，公开的范围包括对党内公开和对社会公开，公开的内容包括重要的决策、人事任免、重大资金的使用等，公开的原则是除涉及党和国家秘密的内容外都要公开。四是权力监督的有效性，其判断标准为是否有完善的监督制约机制，是否有与目标权力相抗衡的监督力量，是否建立了违法处理机制。

现阶段加强“县权公开”具有非常重要的现实价值。主要表现为以下四方面：第一，有利于加强党的执政能力。县权的公开透明运行既有利于规范县委权力系统内部授权、行使、监督等流程的正常运行，建立科学规范的执政程序，也可以矫正一些地方党委系统权力侵蚀政府、人大等其他系统权力的现象，可避免以党代政、以政策代法律等问题的发生。第二，有利于巩固党的执政基础。县委权力公开透明运行既有利于巩固党的阶级基础，也有利于扩大党的群众基础，能够让群众更容易理解执政党的执政意图和动机，从而形成一种合理、和谐的阶级阶层状态。第三，有利于发展党内民主。“县权公开”是发展党内民主的具体形式，党内民主则是“县权公开”的目的和方向，无论是厘清党内各部门的职责还是规范权力运行的程序，都有利于促进党内民主的发展。第四，有利于防治县权腐败。权力腐败必须具备两个因素：一是拥有权力；二是权力得不到有效的监控。当前的县权无疑具备这两个特征。人民论坛列出的官场十大高危职位中县委书记高居第三名，在一定程度上证明了县级政治生态是最脆弱、最容易出事的。解决这一问题的有效方法只能是加强对县委权力的监控，而“县权公开”无疑是有效的方法。

二、当前推进“县权公开”面临的困境

毋庸置疑，近年来我国不少地方关于“县权公开”的探索取得了一定的成绩，使县委领导班子职权不明晰、县委书记权力过于集中、县委决策不够透明等状况得到了一定的改善，有力地提升了县委班子的政策执行力和领导科学发展的能力。但从一些地方在实践中存在的问题来看，推进“县权公开”仍然面临着不少困难，主要表现为以下几个方面：

（一）如何追究违犯规定后的责任

权责对应、责罚相当，这是权力系统运作中很重要的原则，也是一个完整政治流程设计的必然要求。但在实践中要做到这一点却并非易事。权力公开后发现问题怎么处理？由谁来问责？应该担当什么样的责任？通过什么形式来进行裁判？不管在制度设计上还是在实践探索中这些都是不容回避的问题，也不是仅仅用已有的问责制度就能够简单解决的问题。

（二）如何处理权威与公开的关系

“县权公开”是对当前过于集权的县级政治生态的一次矫正。众所周知，我们党实行的是民主集中制，但实际上在县级政权中是集中有余而民主不足。正如邓小平所说：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”〔1〕这也是一些县委书记出问题的原因所在。事实上，我国目前的发展阶段还离不开具有绝对权威的政权，这既是我国发展阶段的要求，也是我国历史发展的要求。从发展阶段来看，当前我国正处于社会急剧发展的关键期和矛盾凸显期，需要一定程度的集中。从历史发展来看，高度集中的体制形成于战争年代，并在计划经济时期得到加强。这一贯性的存在也意味着我们在这方面的改革将是一个长期的过程。我国经过改革开放三十多年的快速发展之后，迫切需要政治领域的改革来响应，迫切需要调动全社会的积极性，这就离不开公开和民主。因此，在“县权公开”探索过程中如何保证县权的权威、效率和稳定，同时又能够对县权进行约束和规范，这是我们必须思考的问题。

（三）如何把官员的政治自觉与制度约束有效地结合起来

当前各地在“县权公开”的探索实践中有一个共同的特点，就是希望“一把手”能“自我限权，主动还权”，即靠官员的政治自觉来推动“县权公开”。正如睢宁县委书记王天倚所言：“如果一把手不想动、不愿动、不真动，那么在现有的政治管理体制下，县委权力的公开透明，特别是一把手权力的公开透明，就很难推行。即便有所动，也容易沦为作秀表演。”〔2〕依靠“一把手”的政治自觉来推动改革，实质上是依靠人治来解决人治，很难使“县权公开”的探索取得实效。我们不能否认有一些县委书记的道德极为高尚，但在当今社会中其毕竟是少数，正如孟德斯鸠在《论法的精神》中所指出的，一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。制度设计的前提只能是人性本恶，至少存在恶的一面，如果仅凭官员的政治自觉、道德自律就能解决各种问题，也就用不着进行政治体制改革和完善制度设计了。因此，我们必须认真思考这些建立在个人政治自觉基础上的改革成果是否具有普遍适用的价值。在县级层面的权力运行过程中，如何将“一把手”的政治自觉与有效的制度约束有机地结合起来，是“县权公开”能否取得实效的关键。

（四）如何对县级党委、政府、人大的权力作出清晰的界定

推进“县权公开”是个系统工程，并不单纯是党委系统内部的事情。与西方国家政党不同，中国共产党作为执政党，其改革不仅涉及到如何正确处理党与同级政府的关系，而且涉及到与同级人大等部门的系统配套问题。目前县权存在的一个主要问题就是权力边界问题，有很多人不知道县权的边界究竟在哪里，甚至有相当多一部分县委书记也不清楚自己到底应该有多大的权力，有的县委书记甚至认为自己“除了国防和外交不管外，其他的事情都要管”。同级人大作为国家权力机关，本应有效地行使其职能，对县权进行监督，而事实上大多数成为县委决策的贴牌机构，难以发挥其应有的作用。因此，推进“县权公开”就必须对县级党委的权力、政府的权力、人大的权力作出清晰的界定。这既是“县权公开”探索必不可少的内容，也是依法执政的内在要求。

三、“县权公开”面临困境的原因分析

“县权公开”改革当前面临的困境，既有体制制度原因，又有县级执政者个人方面的因素。如现有的县级权力配置不够合理，现行的县级监督体制不够科学，党内基层民主发展不充分，以及部分县级领导干部个人方面的原因等。

（一）县委权力固有的体制弊端

一是领导体制方面的问题。县级政治生态集权过度是造成县委权力不能公开有效运行的重要原因。权力公开透明运行的根本是权力运行脉络的清晰化，而集权式的治理必然趋于隐蔽和不透明。二是权力配置机制方面的问题。由于在县级政权系统中，依法执政得不到有效的落实，在一定程度上致使权力系统运行紊乱，过度地扩大了县委的权力，更扩大了县委书记的权力，使其他系统的权力受到侵蚀。三是干部委任制不规范的问题。多年来，我们对县委主要领导干部的任命，一直采取的是自上而下的考察任免制，换届选举前将拟任命的干部委派下去，尽管也走考察、评议、选举等程序，但党员群众对其任免缺乏实质性的决定权。

（二）既有监督机制的漏洞

现有制度对县权的监督，表面上看疏而不漏，实际上却难以到位。对县权的监督总体上可分为三个层次，即省级监督、地级市监督、本级监督。现实情况是，省级和地级市监督机关由于存在空间距离难以进行有效的监督，偶尔到县里检查一次也很难发现问题。而同级的县纪委是在上级纪委和本级县委的双重领导下开展工作的，同级县委掌握着纪委的人、财、物和有关的干部任免，其对同级县委进行监督的效果也就可想而知了。检察院和人大系统的情况与纪委类似，而县级媒体和社会团体本身就不发达，对县级政权的监督作用有限。以上因素的存在，在一定程度上造成了对县级权力监督的真空，使县级主要领导在行使权力时常常缺乏制约。

（三）基层党内民主发展不充分

当前基层党内民主发展不充分在一定程度上制约了县委权力公开透明运行的推进。一是部分地方党内权力行使错位。有些地方有意无意地混淆党内权力机关和执行机关的区别，把县党委会与常委会的执行权与县党代会的决策权混为一体，实际上代行了县党代会的决策权，从而导致党委会甚至是常委会集决策权、执政权、监督权于一身。二是选举制度不完善，选举流于形式。在部分地方选举流于形式，过分强调“组织意图”而忽视本单位和本地区党员群众的意志，甚至有少数领导打着党管理干部的口号行任人唯亲、唯利之实。三是党员权利得不到有效的保障。一方面，部分党员群众自身民主意识淡薄，认为民主、公开等与自己无关，忽视自己的民主权利。另一方面，少数领导干部官本位意识太强，有意无意地忽视对党员权利的保障，使得党员的知情权、参与权、监督权、选举和被选举权利得不到有效的保障和落实。

（四）领导干部自身原因

一是部分领导干部对权力观念存在错误认识。在现有体制下，部分县委领导干部的权力可以说是“无拘无束”，而强调县委权力公开透明运行无异于给其带个紧箍咒，必然招致其反对。二是一些领导干部心存顾虑。由于现在党对领导干部进行考核时对于出现影响稳定的事件实行的是一票否决，不少县级主要领导干部怕改革引起局面的动荡，因此在推进县权改革的时候，再三权衡，顾虑重重。

四、推动“县权公开”的有效思路

（一）健全党内权力运行制度

要按照党内有关法规文件，明确划分县党代会，县委全委会、常委会及其成员，县委各职能部门的职责和权限，编制职权目录。首先，要理顺党内权力的权力授受关系和行使决策主体。县委常委会在全委会闭会期间行使全委会的职权，主持经常性工作。必须严格按照党章的要求，充分发挥县党代会和全委会的职权，避免县常委会和县委书记的权力过分扩张。其次，要进一步发挥县党代会作用，充分发挥其决策功能。应明确县党代会和县全委会的职权界限，避免二者的相互影响和错位。在具体制度安排上可试行党代会常任制和党代表任期制。再次，要完善县全委会制度，发挥全委会的决策功能。在县党代表大会闭会期间，县委全委会是最高的决策机关，但实际情况是长期以来县全委会和常委会的权力边界比较模糊，有很多事情常常不经县全委会而直接由县常委会讨论决定。因此，必须严格划分县全委会和常委会的职权，健全和规范常委会定期向全委会报告工作并接受监督制度。

（二）进一步完善监督制度

近些年来大量的县级官员腐败案件的发生在一定程度上暴露了县委权力监督环节存在的漏洞。要改变这种状况，单纯整合原有监督机构已不能解决根本问题，必须对现有的监督体制进行改革。一是对监督机构进行垂直化改革。现有的党内监督机构即县纪委是在上级纪委和同级党委的领导下工作的，而且以同级领导为主，这种“同体”监督模式的实践效果很不理想。笔者认为，应建立以垂直管理为主的模式，即监督部门应从本级权力系统中独立出来，改由省级纪委派驻工作机构的方式对县级权力进行监督。监督机构的人事任免、运行经费等全部由省级纪委统筹，最大程度地发挥监督机构的效能。二是为防止监督机关与县级权力机关达成利益共识，在监督机关内部设立相互制约的机制。可在监督机关内部设置独立的监督机构和内控机构，以对监督机关工作人员的行为进行监督和制约。

（三）对县委书记的权力进行规范和约束

“县权公开”的一个重要内容就是对县委的权力予以规范，其中对县委书记的权力进行规范是重点。在现行体制中，县委书记拥有非常大的权力，在重大事项决策和用人方面拥有最后的拍板权。这种最后决策权的逻辑起点是书记负总责的制度规定，即根据权责对等原理，既然要负总责，那书记肯定有必要控制全权。“在这种逻辑下党内民主就转变为领导干部的个人作风；集体领导就变成了集思广益的工作方法。从正面讲，一把手政治是以一票否决制为基础的目前行之有效的领导岗位责任制；从负面讲是新形势下形成高度集权的微观运作机制，甚至导致了集体决策的失效”〔3〕。笔者认为，现阶段推进“县权公开”必须从理顺权责关系入手，减轻书记的责任，为后续削弱其权力作准备。在实践中，一要采取切实可行的措施规范县委书记的决策权和用人权，防止个别酝酿代替集体决策，即对县委书记进行适当的分权，在不影响其领导权的前提下，对其权力的内容和边界进行明确规定，实行严格意义上的集体决策和分工负责制，确保权力在程序框架中运行。

（四）推动县级领导干部树立正确的认识观

在“县权公开”改革中县级领导干部的观念转变至关重要。常言道：思想是行动的先导。县级领导干部作为“县权公开”的实际推动者和实践者，其所持观念的正确与否直接关系到“县权公开”改革的效果。因此，应加强教育和培训，使县级领导干部转变观念、提高认识，以高度的政治自觉推动“县权公开”取得实实在在的效果。一要明白“县权公开”是县委必须履行的义务而不是权利。“公开不是党组织的权力，而是必须切实履行的职责，这就要求必须从权力公开向责任公开转变”〔4〕。要从“单向公开”向“互动公开”转变，做到党员群众有需求，信息公开就有所回应；要从单纯的“结果公开”向“全程公开”转变；公开的原则应该是凡无禁止都应公开，凡不属于党规党法保密范畴的都应公开。二是要对“县权公开”有正确的认识。“县权公开”不是单纯地限制县委权力，更不是削弱领导干部的权力，它是对以往权力畸形的一次矫正，目的是建立科学合理的县委权力运行制度。同时，它也可以有效预防腐败的发生，对领导干部来说是一种保护。因此，相关部门要通过各种途径对县级领导干部进行宣传教育，使他们自觉地参与改革活动，实现“县权改革”的最优化。

〔1〕邓小平文选：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1994：328-329.

〔2〕陈泽伟.探路县级党委权力变革〔J〕.瞭望，2010（42）.

〔3〕陈冬生.中国政治的民主抉择——党内民主与政治文明〔M〕.南昌：江西高校出版社，2004：51.

〔4〕肖延.县委权力公开透明运行的价值及深化方向探析〔J〕.中共珠海市委党校珠海市行政学院学报，2011（6）.

Solution to Difficulty in Opening he Exercise of Power of the County Party Committee

ZI Jin-yi
（The CPC Xiangtan City Committee Party School，Xiangtan 411100，China）

The Opening of the exercise of power of the county Party committee is of great significance for strengthening the Party’s governance capability，reinforcing the Party’s governance foundation，expanding intra-Party democracy，and fighting corruption.At present，this work is facing much difficulty.So in opening the exercise of power of the county Party committee，the relevant departments must concentrate their efforts on establishing and improving the system of power exercise，reforming and perfecting the supervision system，standardizing and restraining power of the secretary of the county Party committee，and deepening county-level leading cadres’understanding.

opening of the exercise of power of the county Party committee；feature and value；difficult situation；effective train of thought

D26

A

1009-1203（2012）03-0037-04

2012-04-01

资金议（1980－），男，湖南衡阳人，中共湘潭市委党校党建教研部讲师，主要研究方向为党史党建。

责任编辑 冯耀明