非政府组织参与群体性事件治理初探

王静

（华东政法大学，上海201620）

非政府组织参与群体性事件治理初探

王静

（华东政法大学，上海201620）

社会日益多元化的发展趋势决定了群体性事件的治理不能单单依靠政府，必须构建多元治理机制，而非政府组织则是其中一支不可或缺的重要力量。非政府组织有民间性、灵活性等特性，且实力不断增强，具备参与治理群体性事件的优势，但也面临自身能力欠缺、社会认同度和公信力不高等制约因素。为了使非政府组织更好地参与群体性事件治理，非政府组织自身应加强能力建设，提高事件处理能力；政府应创新管理模式，完善相关政策法规，为非政府组织参与群体性事件治理创造良好的外部环境。

非政府组织；群体性事件；必要性；可行性；制度制约；对策建议

近年来，随着贵州瓮安、甘肃陇南等一系列重大群体性事件的发生，由利益多元化引发的不同群体间的利益冲突和深层矛盾日益显露，已经成为影响当前经济社会发展的重要因素。如何合理有效地应对群体性事件，是构建和谐社会、实现科学发展的必要条件，也是政府必须面对与认真解决的重要现实问题。但是，传统的以政府为中心的单一治理机制存在许多缺陷，单靠政府很难做到高效、快速、灵活地应对群体性事件，而非政府组织能以独特的优势弥补政府的某些不足。充分利用非政府组织优势，已成为我国应对群体性事件的一个趋势。

一、非政府组织参与治理群体性事件的必要性

首先，非政府组织参与群体性事件治理是治理主体多元化的客观要求。随着我国改革开放的深入和社会主义市场经济的建立与发展，整个社会越来越趋向多元化，在一些社会问题比较突出、矛盾比较尖锐的领域里，非政府组织的活动尤为活跃。让其参与到群体性事件的治理中来，既是社会多元化发展的必然，也是构建新型公共管理格局的需要。

其次，非政府组织参与群体性事件治理能弥补政府治理的某些不足。政府的能力是有限的，无法包揽所有公共事务。面对群体性事件，政府需要及早、及时、有效处理，但受信息获取、预警反应、处理能力等因素限制，政府行为可能会低效或无效率，甚至还会因为行为不当导致矛盾激化，这种局限性就决定了包括非政府组织在内的其他主体有必要参与到群体性事件治理中来。

二、我国非政府组织参与治理群体性事件的可行性

首先，我国非政府组织实力不断增强。随着经济社会的发展，其数量有了较大规模的增长。据官方统计，截至2009年底，全国共有社会组织43.1万个，其中社会团体23.9万个，民办非企业单位19.0万个，基金会1 843家。其业务范围涉及科学、教育、文化、卫生等社会生活的各个方面，在畅通诉求渠道、协调各方利益、促进福利和公益事业发展等方面发挥着重大作用，因此对由各种起因造成的群体性事件或即将发展成为群体性事件的潜在因素都有可能起到积极的协调、改善作用。

其次，我国非政府组织具备治理群体性事件的先天优势。市场经济条件下的政府不是万能的，其在群体性事件治理中往往会受到众多限制，而非政府组织在这方面具有独特的优势，可以弥补政府的某些不足：一是民间性。非政府组织产生于民间，容易深入群众听取心声，准确代表某个群体的利益，在利益整合、形成诉求之后，会以团体的形式通过合理合法的方式和正常的表达渠道与政府沟通，促进群体利益实现，从而把社会矛盾、问题化解在平时，避免了群体不满情绪的长期积聚，在很大程度上可以将群体性事件消灭在萌芽状态。二是灵活性。我国的权力结构呈现金字塔形式，在自上而下的权力运行过程中，行为主体的行动受形式化、非人格化、贯穿着理性精神的组织程序和行为规范的支配，面对纷繁复杂的群体性事件，政府机构往往会因措施僵化、体制迟钝处置不力，而非政府组织恰恰相反，扁平化的组织结构是其进行管理的主导模式，人员来自各行各业，不受严格的规章制度的约束，从而具备了机动、灵活应对群体性事件的先天优势。三是成本低。非政府组织的资金多来自社会捐赠，工作人员大多是志愿者，显性的运行成本就很低；此外，非政府组织还通过参与慈善公益活动、提供社会救助等产生外部效益，对于缓解社会矛盾、遏制群体性事件、维持社会安定来讲，隐性成本也很可观。

三、我国非政府组织参与治理群体性事件的制约因素

非政府组织可以利用自身优势为群体性事件的治理贡献力量，但同时也会面临很多问题和挑战。

首先，非政府组织自身能力欠缺。一是其资金筹集能力有限。囿于非营利性特征，非政府组织的正常运转和作用发挥受制于经费状况，在其资金来源构成中，最主要的是政府提供的财政拨款和补贴，这样，非政府组织很大程度上依附于政府发展，与政府联系过于密切就容易丧失独立性，甚至会逐渐偏离自身非政府性的定位，在群体性事件治理中功能作用就会呈现出与政府一定的相似或相同性，自身优势就难以发挥。二是其在人力资源开发与管理方面存在一些问题。不论是非政府组织的治理、管理还是实施效率的实现，最终都取决于非政府组织的人员构成。但是，目前我国非政府组织中专职人员较少，志愿者也很缺乏。而且很多非政府组织吸收机关事业单位离退休人员和下岗分流人员，他们的知识技能相对欠缺，也缺乏创新性和灵活性，应对群体性事件、解决社会问题的能力欠佳。

其次，非政府组织的社会认同度和公信力不高。一方面，这与其尴尬身份有着很大的关系。由于历史原因，我国非政府组织很多是从政府机关或事业单位分离出来的，他们有的还保留着官僚作风，加上自身的非营利性特征和筹资能力有限，便会对政府部门的财政拨付产生极大依赖性，从而呈现出“依附性发展”特征，导致行政化倾向严重，甚至被人称为“第二政府”或“准政府”。而同时我国传统的以政府为中心的治理模式依然存在，改革开放以来，我国政府对非政府组织的发展总体上积极鼓励，特别是在自然灾害救助、慈善公益等领域给予其施展能力的舞台。但是，传统的以政府为单一主体的管理机制依然存在，特别是在非政府组织参与防治群体性事件时，各级政府往往显得非常警惕谨慎，有的地方官员会依靠政府强大的资源调配和行为控制能力，采取紧急行动进行社会控制，有的地方官员会直接出面干涉非政府组织参与群体性事件防治。这种试图单独依靠政府行动来解决问题的行为，实质上是用政府集权来取代非政府组织的作用。这样，非政府组织在群体性事件治理中的身份就很尴尬，这种尴尬的身份使其难以取得社会认同。要发挥非政府组织在公民和政府之间的桥梁纽带作用，促进二者通过积极交流彼此的想法和意愿来化解群体性事件，必须同时获得公民群体和政府部门的信任。可是，实际情况是：非政府组织在政府相关部门难以获得合法身份，直接导致公众对非政府组织的社会活动合法性的质疑；公民因为认知水平有限对非政府组织这一概念非常模糊，同时，还过于依靠政府强大的行动能力而对政府之外的组织、团体缺乏信心，这就大大降低了非政府组织的公信力。另一方面，非政府组织的一些丑闻导致公众对其社会认同度的下降。我国非政府组织数量庞大，质量却参差不齐，有些非政府组织非法集资、非法牟利；有些争名夺利、内耗严重；有些财务混乱、贪污腐败。这些行为使公众逐渐对非政府组织的非营利性和公益性等特征产生了怀疑，同时也降低了对其的社会认同度，为其充分发挥群体性事件治理作用制造了很大的障碍。

四、促进非政府组织参与群体性事件治理的对策建议

首先，非政府组织要加强自身能力建设，提高事件处理能力。“心有余而力不足”是目前我国非政府组织难以很好地承担群体性事件治理重任的重要原因，所以其必须加强自身能力建设，以具备能够处置群体性事件的能力。一方面，非政府组织应拓宽筹资渠道，提高自身筹资能力，在争取政府财政支持的同时，要采取积极主动的筹资模式。另一方面，要加强人力资源开发，建立长效的学习培训机制，提高组织成员的业务水平和专业能力。同时，要有吸引人才的战略，既要善于利用志愿者资源，还要善于引进人才，尤其是要引进职业化、专业化水平高的精英人才。这样，不受资金和人员因素的牵制，非政府组织才可能有更自由的空间发展壮大，才能不断提高处理群体性事件的能力。

其次，政府应创新管理模式，完善相关政策法规，为非政府组织参与群体性事件治理创造良好的外部环境。非政府组织与政府的关系问题，一直是制约我国非政府组织参与群体性事件治理的重要因素，因此必须确立科学合理的“政府—非政府组织”关系。一是政府部门要顺应治理主体多元化的客观要求，顺应我国多元化社会发展的形势，加快观念转变，给予非政府组织更大的发展空间，并把它视为社会公共治理特别是群体性事件治理的重要力量与合作伙伴。二是政府部门要通过完善法律法规体系，从立法方面给非政府组织以合法身份，明确其地位、功能、社会作用，使其能发挥灵活、高效、低成本运作的优势和担当好“群众代言人”的角色，从而在群体性事件治理中很好地发挥作用。三是政府部门要通过信息公开等具体措施，把非政府组织置于公众的监督之下，让公众对其组织运行状况进行批评并提出合理化建议，这样不但有利于遏制非政府组织的不当行为，提升其社会公信力，而且能推动以公众为核心的社会支持网络的构建，使非政府组织赢得社会的支持和信任，更好地参与群体性事件治理。

〔1〕何显明.现代理性官僚制的理性审视〔J〕.中共浙江省委党校学报，2004（1）.

〔2〕邓国胜.非营利组织评估〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2001：58.

〔3〕赵黎青.非政府组织：组织创新与制度创新〔J〕.江海学刊，1999（6）.

〔4〕刘丽瑛.非政府组织的优势与社会管理的创新〔J〕.中共山西省委党校学报，2011（6）.

〔5〕范履冰，俞祖成.公共危机中的非政府组织功能分析——以“厦门PX事件”为例〔J〕.理论探索，2008（5）.

〔6〕王文婧.试论我国非政府组织发展的法律环境〔J〕.中共太原市委党校学报，2010（6）.

〔7〕李玉倩，谢淦荨.和谐社会视野中非政府组织的发展〔J〕.中共南宁市委党校学报，2009（5）.

〔8〕朱银端，王征，许冬原.从道义到制度：非政府组织参与社会救济的运行模式〔J〕.中共浙江省委党校学报，2009（4）.

〔9〕曹海军.非政府组织——构建社会主义和谐社会的助推器〔J〕.中共四川省委党校学报，2008（2）.

〔10〕徐贵宏.非政府组织兴起的经济学解释〔J〕.黑龙江社会科学，2008（6）.

Participation of Non government Organizations in Governace of Mass Incidents

WANG Jing
（East China University of Political Science and Law，Shanghai 201620，China）

The multivariate development of society determines that in dealing with mass incidents we must n’t rely only on the government but should setup amultivariate mechanism.Non government organizations are an indispensable important force we can rely on，for their folkishness，flexibility and actual strength enable them to be able to play an important role in governace of the incidents，though they are restricted by some unfavourable factors.In encouraging these organizations to actively participate in handling mass incidents，the government should help them improve their ability to handle incidents，should innovate in the administration pattern，perfect relevant policies，laws and regulations so as to create a sound environment for these organizations to participate in handling mass incidents.

non government organization；mass incident；necessity；feasibility；system restriction；suggestion on a solution

D638

A

1009-1203（2012）03-0068-03

2012-04-12

上海大学生创新活动计划资助项目“非政府组织在群体性事件治理中的作用研究”（2011113）。

王静（1990-），女，河南洛阳人，华东政法大学政治学与公共管理学院学生。

责任编辑 梁华林