生态型政府建设的困局与出路

吴兴智

（中共浙江省委党校，浙江杭州311121）

生态型政府建设的困局与出路

吴兴智

（中共浙江省委党校，浙江杭州311121）

生态型政府建设是我国生态文明发展的必然要求。当前，我国生态型政府建设面临诸多困局，如经济效益、社会效益与生态效益的关系失衡，政府主导型发展模式与生态发展的冲突，经济转型升级的体制性问题制约等，因此，要加快我国生态型政府建设，必须将生态治理纳入政府核心职能范畴，加大污染治理与防控力度；优化地方治理模式，构建政府主导下的多元主体参与的开放型生态治理格局；深化政府管理体制改革，形成生态治理的整合效应。

生态型政府；必要性与紧迫性；困局；路径选择

改革开放三十多年来，尽管我国在经济发展方面取得了举世瞩目的成就，但沉重的环境代价——如土地荒漠化、严重的水污染、大气污染以及土壤污染等无疑已成为制约我国经济社会可持续发展的瓶颈所在。生态环境危机问题已把我国政府推上了生态治理的前沿，并成为近年来政府职能转变的一项核心内容。党的十七大提出了建设资源节约型、环境友好型社会的“两型社会”理念，并将建设生态文明作为全面建设小康社会奋斗目标的新要求之一，它明确了我国生态文明的建设方向，也对我国政府在生态文明发展中的作用提出了新的要求和挑战。

一、我国生态型政府建设的必要性与紧迫性

生态型政府意味着，无论是在行政价值取向上，还是在社会治理实践中，各级政府都应当以尊重和维护生态环境价值和秩序为主旨，自觉地把生态环境效应纳入政府治理过程之中，重视资源和生态有限的支撑力，从而维护社会、经济与生态系统的整体协调和可持续性发展。

（一）生态文明建设的复杂性与系统性决定必须充分发挥政府统筹协调作用

近年来不断出现的各类生态危机表明，人类的生存与发展正受到越来越严重的威胁，人与自然、人与社会的和谐发展均面临着前所未有的严峻挑战。然而，不得不承认的是，生态文明建设是一项复杂的系统工程，体现为生态学过程中生物因素与非生物因素间相互作用的多维度相关性，同时，生态文明建设还是一个涉及经济社会以及人文政治和科学技术的复杂问题。

面对生态文明建设的复杂性与系统性特征，公共选择理论以及社会发展现实早已表明，任何单个的企业、行会组织或公民个体在生态环境治理面前都难以摆脱“囚徒困境”，无法避免社会生态作为“公共池塘”而过度使用并严重退化的局面。政府在生态文明建设中的优势则在于，政府掌握着社会治理所必需的公共权力资源，并且是其他任何组织难以比拟的体制性资源，因此，由政府发挥统筹协调作用是生态治理的必然选择，也是政府公共性的必然要求。具体说来，无论是在西方发达国家还是在广大发展中国家，生态文明建设中政府必不可少的作用体现为：

首先，在生态文明建设过程中，无论是水污染治理，还是城乡环境的综合整治等生态治理工程，都需要大笔的资金投入，这需要政府公共财政资金的支持。其次，生态环境保护需要政府公共权力作为保障，而生态产业发展需要政府积极的产业政策引导和支持。在我国市场经济发展过程中，政府需要根据社会发展的要求，对产业布局以及不同功能区的划分进行统筹规划。第三，虽然生态文明的发展也需要不同社会主体间相互合作形成合力，但在全社会的共同参与过程中，政府的统筹安排是核心纽带，它有利于在全社会范围内建立一个容纳多方主体共同参与的生态环境政策制定和公共行动网络。

（二）生态型政府建设要求政府必须进行角色转型

在我国生态治理与经济发展方式的转型升级中，政府的主导作用是很明确的。我国的经济转型是在全球化大背景下进行的，国内外形势的复杂性以及社会主义市场经济建设本身的艰巨性必然使这种转型面临巨大的困难和风险，其中，特别是伴随着经济发展过程所带来的生态不安全性，会引发严重的社会风险，如近些年来不断发生的各种因环境污染而导致的大规模群体性事件等，对社会稳定及政府治理的合法性基础形成挑战。因此，在后金融危机时代，如何加快转变经济发展方式、实现可持续增长已成为我国当前的迫切任务，在这一过程中，政府对新的生态发展战略的理解和超前规划，是经济保持持久生命力的关键，而政府不可替代的作用还表现在为企业转型升级提供必要支撑的教育、科技、法律等配套制度建设上，以及公平市场环境的治理上。

但政府主导型的发展模式亦在发展中面临着各类风险，如果政府不能很好地应对这些风险，生态文明建设将难以取得成效。首先就是决策风险。一旦政府在发展思路和发展决策上出现了偏差，如在过去的发展历程中，不少的地方政府为了政绩工程或者片面追求GDP数量的增长而对生态环境的肆意破坏等等，在政府主导型发展模式背景下，其所带来的代价将是惨重的。其次是道德风险。采用政府主导型发展模式就意味着政企合一或官商互动是常态，因此，政府官员的道德素质就成为影响经济与社会发展绩效的重要因素。如果缺乏相应的制约机制，极易出现严重违纪违法等现象，从而对生态文明的发展以及企业的转型升级都会造成巨大的阻碍作用，因此，生态型政府建设要求政府必须进行角色转型。

二、当前我国生态型政府建设的困局

（一）经济效益、社会效益与生态效益的关系失衡

由于科学技术的落后等客观条件制约，过去几十年中，我国主要以“低价工业化”的发展方式获取竞争力，即为了提高企业的利润和吸引外资，资源和劳动力价格被极大地压低，企业环境污染的治理成本很大程度上被社会化分担，这意味着，在经济发展的过程中，生态效益让位于经济效益，二者之间出现零和博弈的困境。因此，对于当前力图构建与生态文明相适应的生态型政府来说，首要的问题就是要牢固树立生态有限的发展理念，正确处理好经济效益、社会效益与生态效益的关系。从大量消耗能源资源到节约自然资源、保护生态环境的转变，既是对经济发展理论的深刻变革，也是对经济增长方式、发展模式、发展道路的深刻变革，这对我国经济发展的体制性和结构性问题提出了新的要求，也是对我国粗放型的工业化道路深刻反思的结果。

（二）政府主导型发展模式与生态发展的冲突

改革开放以来，我国主要是由政府制定和推动实施经济发展战略以及各种产业发展计划和政策；政府作为发展主体配置各种社会资源，再通过现有资源吸收整合其他资源（包括外资和民资）；经济增长的主要方式是由政府制定详细的经济发展目标并由政府主导达到这一目标，等等。可以说，这种由政府主导的“赶超型”发展战略走到今天，其正面激励作用已逐渐式微，负面后果却正迅速凸显，如经济发展的结构性问题已经越来越突出，并对我国经济的进一步发展以及生态文明的建设都构成了严峻的挑战。一方面，对于生态环境来说，最重要的问题在于，由于各个地方政府对地方经济发展尤其是地方GDP增长的片面追求，没有建立有关生态发展的综合协调机制，或者一些建立了相关协调机制的地方，由于政府有意无意地忽视而使这些机制运行效率极为低下，因而难以实现生态治理的应有绩效；另一方面，由于生态治理的职能往往分散于多个不同的政府职能部门之中，而在不同部门之间又没有形成常规化的生态治理综合协调机制，因此，地方生态文明建设的制度绩效就很大程度上依赖于地方领导的生态环境意识，进而出现较大的不确定性和不可持续性。不同地方政府间的合作与协调机制的缺乏也对很多跨区域的生态治理产生了重要的负面作用，如果政府不能很好地应对这些风险，生态文明建设将难以为继。

（三）经济转型升级的体制性问题制约

依靠高投资拉动的传统经济发展方式所带来的严重环境后果，已成为生态文明发展的不能承受之重，经济发展能否转型升级已成为影响我国生态文明建设成败的关键因素。首先，一些地方政府不顾当地生态环境的承载能力，通过大量的政府投资建设一些短期见效的项目，导致大量的“政绩工程”、“形象工程”等重复建设项目，并带来投资结构问题和资源配置的低效率等问题，而真正需要政府关注的教育、医疗、社保以及住房等公共服务领域的投入往往显得不足。其次，从经济发展所必需的资源配置情况来看，我国以土地、能源、资本等要素为核心生产要素的市场还没有完全建立和完善，其中最主要的问题表现为，在生态环境的治理成本负担中，市场机制还不能很好地发挥调节作用，排污权的社会化交易体系也急需完善，在过度的行政干预下，很多企业的污染治理成本效益比远不合理。第三，目前的财税体制安排也阻碍了经济发展方式转变。在现行分税制体制下，一些地方政府为了增加本地财政收入，对工业生产活动中的环境破坏行为采取默许的态度，或者对一些污染违法行为采取不作为的方式，一些地方政府甚至为了引进投资变相鼓励污染的项目投产，其结果是出现各自为政、经济与社会发展的不协调、人口与环境不协调、产业结构雷同低效等系列问题，生态文明建设面临严峻挑战。

三、我国生态型政府建设的路径选择

生态型政府建设作为生态文明理念的最重要实践方式，其内涵远不止于是将生态环境保护与治理作为政府行政的一项重要任务，而是涉及政府执政理念、管理规则以及具体运行机制等一系列范畴的系统工程。基于我国生态环境发展的现状和经济社会发展的现实，我国生态型政府建设必将是一个长期性的历史过程。对于当前力图构建与生态文明和经济转型升级相适应的生态型政府来说，着重需要从以下三个方面推进：

（一）将生态治理纳入政府核心职能范畴，加大污染治理与防控力度

政府职能，是政府机关依法对社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能，反映着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现。生态环境是一种典型的公共产品，具有公共产品所独有的外部性。将生态治理纳入政府的核心职能范畴，已经成为当前和今后相当长一段时期内我国经济社会可持续发展的必然选择。因此，在生态文明建设中，政府的生态治理职能居于主导地位，资源节约型和环境友好型社会建设的关键就在于要建设好资源节约型和环境友好型政府。

在生态治理中，由于市场有其自身无法克服的弱点，使得“市场失灵”不可避免。有效的生态型政府则是一个能够纠正市场失灵和提供包括良好的生态环境在内的公共产品的政府。对于生态型政府建设来说，政府既要承担相应的经济职能，最大限度地推动社会生产力的发展，又要能够超脱于市场活动之外，有效调节市场的总体运行，防止市场经济活动对社会生态造成危害。

将生态治理纳入政府的核心职能，还意味着政府既要加大对既有的环境污染进行治理的力度，这是我国过去“先污染，后治理”发展模式的历史欠账所不得不付出的代价，还要承担起生态良性循环的维持职责和生态危机的预防职责。这就要求各级政府要积极主动发挥自身生态治理职能，在市场经济活动中加强对市场主体的引导功能，采取各种监督和预防措施，加大生态治理的投资力度，力求经济效益、社会效益与生态效益达到平衡。

（二）优化地方治理模式，构建政府主导下的多元主体参与的开放型生态治理格局

不可否认的是，在生态治理和经济发展方式的转型升级过程中，政府所发挥的主导作用具有双面刃的作用，一方面政府是推动经济转型升级和环境治理的主导力量，另一方面，在缺乏有效监督和足够动力机制的情况下，尤其在既有政绩考核体系未得到根本改革的情况下，政府也有可能成为生态环境恶化的最大幕后推手，典型表现为一些地方政府公共政策的急功近利和短期性，对环境公共产品投入不足等等。在地方治理变革过程中，与地方政府的治理主体地位恢复和加强并行的是，以市场和公民社会为基础的多元治理主体也发展起来了，使得地方治理所涉及的关系更加多样、复杂，计划经济时代形成的、以单位为聚集点的“蜂窝状”治理结构正在向多层次、多主体、多场所的复合治理结构转变。各级政府要充分意识到在生态治理中公众参与的必要性和可行性，这既是现代民主政治发展对于社会生态治理模式所带来的必然变革，也是政府有效利用多元社会主体力量、构建生态治理的良好社会认同基础的可行路径。

随着市场的不断扩张，传统的以政府为唯一主体的单中心生态治理模式已难以适应现实发展的需要，其他多元社会主体亦已成为生态治理中不可缺少的组成部分。因此，各级政府要将提高全民环境道德素质和生态文化修养作为核心内容，把各级领导干部和企业负责人作为生态教育的重点对象，并进一步引导广大群众树立崇尚自然、保护生态的理念。总之，各级政府既要通过制度改进和技术创新来实现经济发展方式的转变，也需要明确政府不可推卸的基本公共服务职责，并通过培育各种民间环保组织来承担部分生态治理的职能，鼓励广大民众参与生态文明建设，进而形成政府主导下的多元主体参与的开放型生态治理格局。

（三）深化政府管理体制改革，形成生态治理的整合效应

生态文明建设必须要有体制机制来保障，确保生态文明建设取得实效。从三十多年的改革开放历程来看，当前我国经济社会发展方式转型的主要挑战来源于政府决策与政府转型，而经济与社会领域的转型是建立在政府转型基础之上的。可以说，我国生态文明建设的成功与否，很大程度上将取决于政府自身改革的成功与否。目前，就深化政府的管理体制改革来说，首要的问题是需要明确政府生态治理职责，消除政府扩张性投资的冲动，增强它的公共服务功能。

在如何加快有利于生态发展方式转变的体制机制问题上，应当从体制创新入手，加快以政府转型为主线的地方政府体制改革，和以公共服务均等化为主线的社会管理体制改革以及以经济转型升级为主线的经济体制改革，从而构建符合生态文明建设需要的管理体制和管理方式。政府生态管理的核心问题，是政府职能配置的科学化以及政府管理体制的合理化，就政府的职能配置来说，在生态经济发展方面，政府要合理界定政府职能边界，将生态治理职能承担起来，将有利于生态环境资源优化配置的市场机制引入生态经济发展之中，改变传统的政府管制下扭曲的包括土地、资金等资源要素的定价机制，抑制对生态环境的过度索求以及各种简单的以资源换效益的扩张性增长，建立资源价格市场决定机制，在此基础上，完善有利于经济转型升级的财税体制和经济管理制度。目前，一些地方政府大胆探索排污权的市场化交易方式，通过市场化运作模式来实现生态资源的有偿使用和有效管治，取得了不错的成效。而在基本公共服务方面，随着经济的发展和社会的进步，无论是中央政府还是地方各级政府，基本上都具有了提供基本公共服务的财政基础，有能力逐步改变过去低水准的社会保障体系现状，通过社会利益的再分配机制来防止新的社会不公平的产生，让广大人民群众能够共享经济社会发展和生态环境治理的成果，进而形成生态治理的整合效应。

〔1〕郭熙保，杨开泰.生态现代化理论评述〔J〕.教学与研究，2006（4）.

〔2〕王海燕.我国公共管理发展的历程、成就与经验教训〔J〕.中共山西省委党校学报，2011（2）.

〔3〕闫建.博弈论视角下地方政府执行力的提升问题〔J〕.理论探索，2011（6）.

Solutions to Difficulty in the Building of a Conservation-Oriented Government

WU Xing-zhi
（The CPC Zhejiang Provincial Committee Party School，Hangzhou 311121，China）

The building of a conservation-oriented government is the inevitable demand of the development for conservation culture.At present，we are facing much difficulty in the building of such a government.So，what we should do in order to accelerate the process of the building of such a government is to take conservation administration as one of the government’s core functions，take effective measures to control pollution，perfect the pattern of local conservation administration which multiple main bodies take part in and is dominated by the government，deepen reform of the government’sad ministration system making integration effect on conservation administration.

conservation-oriented government；necessity and urgency；difficult situation；path choice

D616

A

1009-1203（2012）03-0074-04

2012-03-25

吴兴智（1976-），男，四川南充人，中共浙江省委党校公共管理教研部副教授，政治学博士，主要研究政府改革与地方治理。

责任编辑 雨文