政府应急资金效益评估几点思考

潘墨涛

（黑龙江大学，黑龙江哈尔滨150080）

政府应急资金效益评估几点思考

潘墨涛

（黑龙江大学，黑龙江哈尔滨150080）

在政府财政体系中，应急资金发挥着“救民于水火”的作用。但是，由于我国应急经验不足，在应急资金效益评估方面还存在不少问题，可以采取以下方法进行解决：政府应急资金专款专用、一事一评，效益评价与效益审计相分离，构筑动态的评估标准体系，培育全面而灵活的评估理念。

政府应急资金；效益评估；一事一评；效益审计；标准体系；评估理念

在政府财政体系中，应急资金所占份额不大，但有着特殊地位，发挥着“救民于水火”的主要作用。因此，对应急资金效益进行评估相当重要。客观地讲，由于我国应急经验的不足，在应急资金效益评估方面还存在不少问题，需要寻找切实可行的方法加以解决。

一、政府应急资金专款专用，一事一评

我国政府应急资金体系呈现分散性、临时性及资金来源多元化的特征，严重影响着应急资金的使用效率，因此，应力求做到突发事件面前政府应急资金专款专用、一事一评。

首先，分散性是世界各国政府应急资金体系均有的特点。这种分散性的应急体系可以充分放权于关键部门和当事地区政府，保证应急资金的使用及时有效，并对风险做到最大化的分散与规避。但是，这种分散性体系却对应急资金效益评估工作设置了一定的障碍。在我国，对政府应急资金使用的统计职责分属于各个部门、各级政府，而各个部门、各级政府因其职权范围所限不可避免地存在重复或空白处，导致汇总的应急资金效益评估信息难免出现疏漏和重复计量的状况，这对获取准确的应急资金使用信息无疑是个巨大困境。

其次，我国政府的应急工作往往呈现临时性特征。对于各种突发性公共事件，政府往往在事发时临时组建各种“指导小组”，以求对应急工作进行必要的指挥和领导，对应急资金的拨付和使用进行督导甚至决策。然而事毕之后，随着临时小组的解散，对应急资金的相关工作也就此结束，应急资金使用的相关信息也就难以完整准确地统计出来了。另外，由于应急临时“指导小组”的权责范围非固定化，导致对应急资金审计评估之后的责任落实无法做到科学准确，这种权责不能对号入座的审计评估工作无法起到有效的监督作用。

最后，我国政府应急资金来源渠道多元化，既有利，也有弊。目前，我国政府应急资金主要包括各级政府按年度财政预算的1%～3%所拨付的预备费、社会保险资金以及社会各界的捐款。在多数情况下，由于应急资金无法满足应急需求，又常常由中央、地方财政进行额外紧急拨款。可见，除了政府预备费之外，社会保险资金、社会捐款以及额外拨款的数额都是因事而异的。如此之多的资金来源渠道使得政府可以在最短时间内募集到更多的资金用于应急事项，但由于难以准确掌握资金数目，给审计工作带来了一定的难度。

由于政府应急资金的特殊性质，面对来源渠道众多且数目不一的应急资金，为便于效益评估工作的顺利进行，必须改变分散性、临时性的应急特色，力求做到政府应急资金专款专用、一事一评。政府应急资金专款专用有利于准确核实审计评估信息，无论应急资金拨付主体是中央还是地方，都应按突发事件种类划分应急资金的投入类别，以应急资金总投入作为效益评估客体，明确评估对象。政府应急资金一事一评则强调评估审计工作不仅仅要按突发事件种类进行，也应对每一突发事件之中的每一次应急资金使用情况进行评估审计，这样使应急资金投入使用与效益评估穿插进行，可以在不同时间、在效益产出的各个层面来对单一事件中政府应急资金的使用情况进行科学准确的评价。

二、政府应急资金效益评价与效益审计相分离

在应急资金效益评价与效益审计方面，主要存在评估主体单一、政府应急资金使用透明度不高及评估相关保障不足等问题，对这些问题应采取政府应急资金效益评价与效益审计相分离的方法进行解决。

首先，评估主体单一。目前，我国政府应急资金的审计工作、效益评估工作以政府审计为主，社会审计和内部审计力度明显不足，基本上单方面依靠国家审计署及其分支机构来完成，评估主体太过单一，民主程度不足，导致一些评估结果往往以偏概全，说服力不强。

其次，应急资金使用透明度不高。政府应急资金效益评估工作应当充分保障民主，而民主的直接前提是让民众对应急资金使用情况有足够多的了解，从应急资金决策、拨付到投入使用的细枝末节，都应当充分公开透明，给民众提供获得政府工作信息的渠道，从而参与到效益评估中。当前，我国政府应急资金的相关情况逐渐透明，但透明度依然不高，在一定程度上损害了政府信誉，给效益评估工作带来了一定的难度。

最后，评估相关保障不足。具体表现在以下三方面：一是法律保障不足。我国至今没有制定出一部政府应急资金效益评估的专门法，也没有出台保障应急资金效益评估公众参与的法规，评估者行为得不到有效约束。二是技术保障不足。无论从应急资金管理透明度、审计评估公开化方面来讲，还是从应急资金管理公民参与途径方面来讲，相应的技术保障都不到位。从我国目前国力水平、科技进步，尤其是互联网的发展程度来看，技术保障不足的主要原因还在于政府的态度存在问题。在政府没有提供公民参与应急资金评估的网络渠道之前，即使互联网覆盖率再高、网民再多，应急资金评估民主化程度也难以提高。三是社会保障不足。我国公民社会尚处于初步形成的阶段，公民意识不足，参与热情不够，都是应急资金评估公众参与程度不高的具体原因。

政府财政资金评估工作应当包括效益评价与效益审计两个方面，要解决以上问题，就要将二者分开。施青军在一篇文章中认为，效益评价被界定为“政府效益管理的一个重要工具，其主要职能是为政府决策和管理提供效益信息”，效益审计则被定义为“在效益评价基础上对政府管理活动的一个外部监督，主要职能是为立法机构和纳税人提供关于政府行为和结果的可靠信息，代表纳税人（公众）监督政府对公共资源的管理和使用”。在政府应急资金效益评估方面将二者分开，就是将政府管理与社会监督分开，明确政府与社会的界限，使权力运行更加干净与透明。当前，可将效益评价引入政府应急资金效益评估工作中，使监督更加人性化，从改善政府工作的初衷出发，循序渐进，与效益审计相配合，做到“软硬兼施”，提高工作效益。同时，政府应急资金效益审计应注意社会的作用和职责，充分发挥公众作用，将协作机制引入审计评估，推动应急资金效益评估的民主化。

三、构筑动态的政府应急资金效益评估标准体系

政府财政资金从投入到产出一般需要经历较长的间隔时间，政府应急资金也摆脱不了这个规律。然而，由于政府应急资金是老百姓的“救命钱”，是突发事件甚至大灾大难后的“及时雨”，无论当事群众还是国家政府主观上都要求应急资金迅速投入迅速产出，要求其及时发挥应有作用，这就与财政资金效益滞后性的规律产生了矛盾，致使对其效益进行评估时不可能有一个即时的、科学的量化评估标准。

政府应急资金的投入有其独特性，所应之“急”千变万化，几乎所有公共性突发事件都在政府应急资金发挥作用的范围之内。对于不同种类的应急资金投入，评估工作理应因时而异、因事而异，评估标准也应有所区别。如对2003年应对非典的应急资金审计评估与对2009年年初应对北方旱情的应急资金审计评估的标准应有明显不同，医疗与农业两个风马牛不相及的领域不可使用同一种审计标准。另外，“急”之程度不同，必然要求评估标准也应有相应变化。比如2008年汶川大地震时政府应急投入的反应速度应当在评估标准中占有较大权重，这是由于地震救援最佳时间为72小时，应急资金救灾评估也应以评价投入速率为先，质量则次之。而2009年年初应对北方旱情的财政投入，准备时间则相对充分，对应急资金的评估则不可单方面以速率为先，资金使用科学程度、使用质量等因素所占权重应当提高。

那么，以什么标准作为政府应急资金的评估标准？在多元评估标准中哪些标准应该增加权重？总体而言，政府应急资金评估在不同的时空背景下、在不同的突发事件应急工作中、在应急资金投入产出不同的时间跨度中，需要我们以不同的、切合实际的评估标准进行评估，而不能仅仅以硬性的某一种或某一类标准来评判所有政府应急资金的效益。比如，对1998年抗洪时期的政府应急资金投入，我们不能简单地仅在当年应急之后进行评估，还应逐年对资金投入的产出回报进行总结，五年一次或十年一次对防洪工程的长效性进行长期评估；2011年3月我国应对利比亚危机局势进行的撤侨行动，也不应仅仅对此应急资金进行短期效果的评价，除了撤侨规模、速率之外，应该以更为科学的标准对更大时空下的社会效益进行评估。总之，政府应急资金效益评估的标准，应当既考虑当前，也考虑未来；既考虑经济效益，更注重社会效益等其他潜在效益，对不同应急对象、不同突发事件，以实事求是、与时俱进的方法对评估标准进行科学化改进。

四、培育全面而灵活的政府应急资金效益评估理念

在政府应急资金效益评估理念方面，当前存在以下两个方面的问题：一方面，政府应急资金效益的持续性和滞后性与“以事实为依据”的审计理念相冲突；另一方面，政府应急资金的时效至上性与“花小钱办大事”、“节约用度”的审计理念相冲突。为使评估工作顺利进行，应培育全面而科学的政府应急资金效益评估理念。

任何政府财政资金的效益都有长期性、持续性的特点，应急资金也不例外，尤其是在一些应急过程中所建设的大型工程，这一特点体现得最为明显。目前我国政府应急资金效益的评估工作则对此类长远效益不进行评估，实为应急资金管理的漏洞之一。一般情况下，政府应急资金投入的建设项目的使用效益，包括设计寿命期内的所有净收益，而超出设计寿命期的效益则不在应急资金审计评估范围之内。这种“以事实为依据”的评估理念对应急资金长远的、不可预期的、应急之后的效益持“漠视”态度。即使是一些决策失误的应急工程项目，其负效应的显现也需一定时间，简单地以预期设计寿命内效益进行评估与“以事实为依据”的理念相悖，与事实相冲突的应急资金评估必然会带来较大的审计风险。

政府应急资金最大的效用是对突发事件的救急，其投入所遵循的价值观便是以应急为根本，强调时效至上，必要时需不惜一切代价降低突发事件的危害。而我国财政审计理念则以“花小钱办大事”为审计标准，提倡对财政资金节约使用，应急资金亦是如此。由于政府在财政投入与使用方面勤俭节约做得不够，以“花小钱办大事”的标准来衡量财政的各种用度之理念已经深入人心。在某些方面，有人甚至提出了“政府花小钱，群众办大事”的口号，将公共事务的责任推给民众。虽然公共行政民主化是未来政府发展的大趋势，但在应急管理方面，集权在应急过程中有民主所不能企及的功效，而应急财政的科学的大力投入则有利于以金钱换时间，对其评估以勤俭为准则略显“小气”了，这种“以钱为本”而非“以人为本”的评估理念急需变革。

政府应急资金效益的评估理念与其标准一样需要实事求是、与时俱进。无论“以事实为依据”还是“节约用度”，都应只是评估财政资金的基本理念，而在应急资金效益评估方面，则应当按应急资金的具体特质对基本理念进行适度调整，从“应急”二字出发，塑造以“速率第一”、“以人为本”等为核心的政府应急资金使用理念体系，再从此理念体系出发培育以投入速率、社会稳定为核心价值的应急资金评估理念，从而使政府应急资金效益评估有别于普通财政资金评估，为应急资金的效益正名。总之，政府应急资金效益评估理念作为评估工作的出发点，应当蕴含大局意识，而不能仅仅盯住应急资金投入的小圈子；评估者应当有适当的灵活性，随着实际情况的发展、应“急”要求的不同而不断进行调整、变革，培育出与应急管理工作相适应的、有层次的科学审计评估理念。

〔1〕施青军.政府效益评价与效益审计差异比较〔J〕.中国行政管理，2012（4）.

〔2〕罗军.财政资金效益评价的难点及对策〔J〕.审计月刊，2004（12）.

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〔5〕王海军，许绍伟.浅议救灾资金的管理和使用〔J〕.中国减灾，2010（1）.

D035

A

1009-1203（2012）03-0078-03

2012-03-18

黑龙江大学2011年度校级课题“政府应急资金的使用评估研究”，负责人潘墨涛。

潘墨涛（1986-），男，山西太原人，黑龙江大学政府管理学院硕士研究生。

责任编辑 周荣