关于中国古代监察制度的思考

张明明，刘翔

（中共浙江省委党校，浙江杭州311121）

关于中国古代监察制度的思考

张明明，刘翔

（中共浙江省委党校，浙江杭州311121）

中国古代监察制度是中国古代政治制度的重要组成部分，它的发展经历了先秦时期、秦汉时期、魏晋南北朝时期、隋唐五代时期、宋元时期及明清时期。由于古代监察制度本身的缺陷加之受“人治”的影响，尽管它在加强中央集权、维护封建统治方面起了很重要的作用，但其历史局限性在所难免。借鉴古代监察制度的经验，当今我国监察制度建设，必须保证监察机构的相对独立性和较高的权威性；重视监察立法，健全监察的法律法规；严格选拔和考核监察官，不断完善监察职能。

古代监察制度；发展；历史局限；启示

我国古代监察制度是封建国家机器的重要组成部分，对于维护封建专制具有极其重要的意义。中国古代监察制度发展脉络清晰，大体分监官和谏官系统，两套相对独立的监察体系独立发展，随着君权集中而逐渐“台谏合一”。

一、中国古代监察制度的发展

我国的监察制度起源较早，可以上溯到两千多年前的战国，但我国古代监察制度正式形成却是在秦汉时期，经唐宋达到成熟，至明清时期发展较为完善，最终形成相对完整的体系，这个发展过程可以分为六个阶段：

（一）监察制度的萌芽阶段——先秦时期

监察制度初现于原始社会。原始社会没有私产、官吏、国家，这个时期的最大特点是监督者与被监督者地位平等，没有凌驾于氏族社会之上的权力，但是这个时期氏族公社已经有初级的监察功能，如黄帝时期就“置左右大监，监于万国”。先秦时代的监察体系主要包括舆论监督、辅佐监督和君主亲巡监察，某些具有监察职能的职官均由与君主亲近的属官如史官等担任，没有专职监察官。监察制度也由原始公社末期的民主议事制演变为维护专制统治的工具。

（二）监察制度的形成阶段——秦汉时期

秦国统一六国后，国家的统治权集中在皇帝手中。“中央最高的监察机构——御史台，从原有的行政体系中分离出来”〔1〕。秦代的中央监察机关是御史府，御史府长官为御史大夫，因为他是“侍御史之率，故称大夫”。御史府设有御史中丞、侍御史和监郡御史等职位，御史中丞和御史丞为副长官，主要负责行政职官监察之责，而监郡御史则负责举劾地方官员的违法事宜。秦代还设有谏官：谏议大夫、给事中，但他们无专职谏官，皆为加官，此时皇帝也不重视谏官。汉袭秦制，汉代出现了专门的监察机构——御史台，此外还设立了刺史制度专门掌管地方监察。汉代的中央监官系统包括：第一，御史台（府），由御史大夫主领，御史中丞主管，御史大夫主要职责依然是辅佐君主。第二，丞相司直，属于丞相府只管监察不理行政的专职监察官，他的地位比御史中丞还要高，从中央到地方各级官员皆在其监察范围之内。第三，司隶校尉，是直属皇帝的独立监察机构，主要掌察京师百官，并领一州，但是由于其特殊的地位，司隶校尉监察范围远不及此。

（三）监察制度的发展阶段——魏晋南北朝时期

魏晋南北朝是一个长期分裂和动乱的年代，世族门阀势力不断扩张，监察机关往往受到权贵的打压。封建统治者为了强化统治，稳固政权，进一步加强对监察机构的控制，“御史台脱离从属地位，成为完全独立的部门设于宫中，直接由皇帝控制”〔2〕。御史中丞为御史台长官，御史系统的权力进一步扩展并趋于稳定，御史中丞已有震肃百僚的权威，御史中丞地位的提高，反映了监察权由分散渐趋集中的倾向。司隶校尉是两汉设置的，随着御史中丞职权加强，司隶校尉和御史中丞职权冲突，东晋罢司隶校尉，其监察权合于御史台。这一时期显著的变化当属谏官系统，秦汉时期的给事中只是加官而已，此时谏官有了独立的领导机构——门下省或中书省。这一时期监察权恶性膨胀对社会造成了严重的危害，如宋齐典签之弊，南朝“台使之害”皆由监察权过盛所引发。总体来说，魏晋南北朝把自秦汉以来形成的监察制度巩固确定下来了。

（四）监察制度的成熟阶段——隋唐五代时期

隋朝设御史台为中央监察机构，为了提高御史台的地位，重新设置了御史大夫专掌监察，同时因为避讳“中”而废除御史中丞。实际上隋朝的御史大夫承汉魏御史中丞之职，与秦汉时期的身兼副丞相的御史大夫职责不同。司隶台为隋专查地方郡县的监察机构，司隶大夫为台主。隋朝谏官系统承袭南北朝制，谏官隶属于门下省。唐朝最高监察机构为御史台，最高长官仍为御史大夫，其职能是全面掌管中央和地方的监察事务。“唐朝御史台发展为一个独立完整的监察机构，内部采用三院制即台院、殿院、察院各司其职，责任分明”〔3〕。台院是御史台本部，在三院中地位最特殊，主要职责是纠举百官，处理狱讼等；殿院主要职责是宫中事宜。“察院的管理范围较广，掌管监察百僚及巡按地方州县之事”〔4〕。唐朝的御史台三院制是对中央监察制度的创新之举，有利于监察机构的分工合作。唐朝统治者善于总结隋朝灭亡的教训，非常重视言谏监察，唐朝的言谏系统得到了快速发展。

（五）监察制度的强化阶段——宋元时期

经过五代十国的混乱发展，宋朝赵匡胤开始削弱地方割据势力，削弱宰相的权力，同时强化中央集权，他将司法权、军权、财权等皆收到中央。宋朝的中央监察系统仍袭唐制为御史台三院制，地方监察机构设立通判和监司，通判监督知州，并有直接向皇帝报告的权力；监司是监察地方州县的机构，实际上是地方最高监察机构。宋朝的谏官也由皇帝亲自选拔，其目的就是削弱宰相之权并监督宰相，“谏官诤议的对象还是政府，而把皇帝放在一旁没人管”〔5〕。宋以前，中国监察制度都是台谏分离的，在宋朝，御史台系统和谏官系统开始混杂，台谏趋向合一。元朝政治制度“遵用汉法”，元朝的监察制度也有新的特色。元朝中央监察仍为御史台，但是不设台院，只保留察院。在一些重要的地方，元朝设置了行御史台，这在整个封建社会都算是一种特殊的组织形式，行御史台大致与御史台相仿，成为地方的最高监察机构。除设有固定监察机构外，元朝还设置了肃政廉访司，对各道辖区也有监察权。

（六）监察制度的顶峰阶段——明清时期

明朝是君主专制走向集权的朝代，相权被削弱直至取消，君主专制空前强化。明太祖废中书省，并将御史台改为都察院。罢丞相后，相权授予六部，六部成为独立的部门，地位得到提高，朱元璋担心部权过重威胁皇权，设六科给事中监察六部，在地方上设立十三道监察御史，科道并立。地方还设督抚、巡按御史、按察司进行监察。朱元璋也废除了谏院，因为“它妨碍了至高无上、至尊无二的君权的恶性膨胀”〔6〕。朱元璋大刀阔斧地对监察制度进行了革新，结果是皇权史无前例的集中。清仿明制，中央设立都察院，左都御使为都察院最高长官，都察院的监察任务包括：十五道监察御史、六科给事中、宗室御史处等。六科给事中也沿袭明制，为独立的监察机构，六科给事中在雍正朝被纳入督察院，清朝科道并立，中国封建监察机构达到空前统一。清朝的《钦定台规》是我国监察制度史上第一部以皇帝名义编撰和颁布的监察法典，它明确指出监察官只是皇帝的耳目，皇帝有“乾纲独断”的权力，随着皇权不断膨胀，监察机构最终沦为皇权集中的工具。

二、中国古代监察制度的历史局限

中国古代监察制度在维护专制集权方面具有极其重要的作用，它具有一些鲜明的特征：监察系统独立、监察官位高权重、重视对监察法律的建设、重视对监察官的选拔等，这些都是中国古代监察制度进步的地方，然而，封建专制集权的时代，监察系统也有其历史局限性，主要表现在：

（一）服膺皇权的原则，削弱了监察职能

我国古代监察制度设立的出发点即是维护以皇权为核心的封建统治，它是皇权的延伸，监察机构的活动只对皇帝负责，其本质不过是君主的御用工具。“最高权力主体只有一个，最高权力所有者只有一人”〔7〕，这样，监察系统作用的发挥往往受到皇权的约束和限制。监察效果由皇帝是否开明而决定，皇权至高无上，监察官作为皇帝的耳目，监察效果决定于皇帝的意志。历史上，一般开国时期皇帝多重视监察对于巩固政权和调节制衡的重要作用，对监察颇多支持，但当皇帝昏庸时，有些监察官甚至被皇帝戕害，首先破坏监察制度的往往就是皇帝。

（二）御史机关的职权过大，破坏了行政和监察职能

中国古代监察主要包括监官系统和谏官系统，监官系统主要由御史监察实施，随着历史的发展，谏官系统逐渐萎缩，至元代罢谏院，“台谏合一”和御史的权威不断加强标志着皇权专制达到巅峰。秦汉时期的御史监察只限一般的行政领域，但是经过历代监察机构权力扩大，至明清时监察职能扩大到漕运、盐铁、考试学术、三司会审等，至此御史机关几乎无所不监。皇帝为了加强专制有意扩大御史监察权，监察权恶性膨胀，干扰地方行政、司法、军事等政府机关职能，监察机构侵蚀行政系统，为一些御史官员弄权非法提供了机会。监察权的扩张妨害了行政权、军权等其他政府部门职权的正常行使，而且也削弱甚至取消了监察机构自身的监察职能，进而导致对统治者的自我监控功能的破坏，一些朝代的灭亡即与此相关。

（三）君主“人治”对监察法规的破坏

法律是制度完善的体现，为了规范监察机构职能，中国古代君主制定了许多监察法规，如秦代的《语书》、宋代的《职制令》、元代的《宪台格例》、明代《宪纲条例》等，这些法律的建设初衷出于维护监察机构的运行。然而，追求司法公正的理想却和封建时代的“人治”相冲突，封建专制的统治虽然需要相关法律维护，但作为保障监察系统实施的监察法规主要是由皇帝颁布的，在现实执行监察时，皇帝践踏监察法规的事情却屡见不鲜。各朝为了加强对官员的控制，不时破坏司法，甚至采取特务手段，如明代的厂卫侵害谏官即是典型案例。归根结底，监察法规是为规范监察系统而制定的，但皇帝却不受法律约束，皇帝制定监察法并废法，使得监察活动受“人治”影响很大，严重影响了监察效果。

（四）监察机关无法摆脱自身腐化的趋势

中国封建社会的皇权在多数情况下是毫无约束的，只有少数比较开明的君主主动用法制适当进行自我限制。当皇权极度膨胀时，它就会走向自己的反面，就会自己毁灭自己。中国封建社会走向没落、政治制衡机制失灵、监察机关的腐败几乎是同步的。监察机关创建的初衷是要防止腐败、维护统治的，但是由于制度的缺陷，加之“人治”的影响，使得在国家没落走下坡路时，除了改朝换代外，亦无力改变现状。

三、中国古代监察制度对当今监察制度的启示

中国古代监察制度作为加强集权、澄清吏治、维护封建专制的工具，对维护当时政治社会稳定发挥了重要的作用，这些制度为我国监察制度提供了丰富的历史经验，对于完善当前我国社会主义监察制度仍然具有十分重要的借鉴与启示作用。

（一）保证监察机构的相对独立性和较高的权威性

封建皇帝为了限制官权、保护皇权、防范非法行为，在强化统治的过程中，有意地让监察机构独立于行政体系之外，并由皇帝垂直领导。监察机构的独立是中国古代监察制度最具特色的地方，这种独立的监察设置能够有效地摆脱官僚机构的干扰，对于提高监察活动具有较高的效率，但是这种独立的监察机构却受皇帝影响最大，监察官的弹劾权最终都由皇帝决定，这种独立性也是相对的。保证监察机构的相对独立性和较高的权威性对于我国现代监察制度的发展具有很大的启示作用。我国现阶段的监察系统主要有行政监察机构和中国共产党监察机构。行政监察机构设立于新中国成立初期，监察部是中央最高监察机关，在国务院总理的领导下，负责对全国各级政府的监察，地方设有下属监察机构。共产党的监察机构中央纪律检查委员会（简称中纪委）主要职责是维护党规国法、搞好党风建设，中纪委有检查和处理党组织和党员违反党纪国法事件的权力。可以说，中国目前实施的行政监察和共产党党内监察“双轨制”体系都相对独立并具有较高的权威，这样才能有效提高监察效能。

（二）重视监察立法，健全我国的监察法律法规

中国古代制定了许多详尽的监察法规，对监察活动的规范和指导具有重要的意义。御史在古代虽代表皇帝监察百官，但其主要职能依然是“依法理官”。西汉时期的《刺史六条》规定地方刺史监察“以条问事”，《刺史六条》被顾炎武称赞为“百代不易之良法”。古代的监察法虽多，但是皇权至上使得许多监察法规被皇帝肆意破坏，监察机构逐渐失去了监察职能，“人治”的悲剧就具体地体现在了对监察法律的制定和破坏上。为了使监察权在执行监察活动中有法可依，我国相继制定了许多监察法规，如《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国行政监察法实施条例》、《监察机关审理政纪案件的暂行办法》等许多相关的法律法规，监察法律的制定和颁布使监察行为具有不可撼动的法律地位，法治代替古代的“人治”，对于监察职能的发挥提供了最强大的保障。

（三）严格选拔和考核监察官

由于监察官关乎监察机构职能的发挥，关乎封建统治之安危，所以历代君主非常重视监察官的选拔和考核。选拔监察官的时候不仅考虑监察官的能力，还考虑其品德，自古以来，廉洁刚直一贯为选拔监察官的重要条件，同时还建立了一系列考核监察官的黜陟制度。我国现行监察制度需要借鉴古代选拔监察官的经验，完善对监察系统人事考核制度，同时必须建立健全完善的监察官奖惩制度。监察机关的人事任免可实行行政监督机关派驻制，其领导任职由派出机构直接负责，以保障监察工作的高效和公正。

（四）完善对监察活动的监督

中国古代监察制度中有关于监察系统内外相互监督的规定，在某种程度上扩大了监察范围。监督不善或者监督不周会导致官员腐败，完善并扩大监察范围可以有效防止各级官员滋生腐败以及制约一些监察官肆意横行，进而保持政治清明，从而有效地维护国家和人民的利益。同时，我国的监察制度也必须强力推进监察机关、机构内部相互监督制度的落实，这样才可以防止监察机关内部发生腐化堕落现象。当然，现在群众监督也是极其重要的一环，如今网络发展迅猛，微博反腐已经得到许多学者和政府的肯定。现阶段应积极完善对监察活动的监督，并将其制度化、透明化、法制化，只有完善对监察活动的监督，才能充分发挥监察机关的职能。

综上所述，作为国家机器和澄清吏治的古代监察制度在巩固皇权、纠弹污吏、督察百官、规谏君主等方面发挥了重要的作用，它对维护当时的国家统一和政治稳定具有重要意义。但是由于中国古代监察制度建立的目的是加强中央集权、维护封建统治，皇帝置身于监察体系之外，监察带有很深的“人治”烙印，这就大大限制了监察效果，这些监察弊端都是中国古代监察制度无法根除的。古代监察制度在发展过程中也积累了一些经验，如监察系统的独立，重视监察官的选拔，重视监察法律的建设等，对当代中国监察制度具有重要的启示意义。

〔1〕黄树标，杨建生.中国古代监察制度及其历史借鉴〔J〕.前沿，2005（10）．

〔2〕韦庆远.中国政治制度史〔M〕.北京：中国人民大学出版社，1989：163.

〔3〕白钢.中国政治制度史〔M〕.天津：天津人民出版社，1991：469.

〔4〕张晋藩，王超.中国政治制度史〔M〕.北京：中国政法大学出版社，1987：486.

〔5〕钱穆.中国历代政治得失〔M〕.北京：三联书店，2005：171.

〔6〕邱永明.中国古代监察制度史〔M〕.上海：上海人民出版社，2006：5.

〔7〕曾小华.强力与无奈——中国古代监察制度的政治分析〔J〕.中共浙江省委党校学报，2000（6）.

Enlightenment Gained from China’s Ancient Supervisory System

ZHANG Ming-ming,LIUXiang
（The CPC Zhejiang Provincial Committee Party School，Hangzhou 311121，China）

China’ancient supervisory system is an important component of China’s ancient political system.Though it played a major role in strengthening certralization and safeguarding feudal rule，China’ancient supervisory system had some limitations due to inadequacies in the system itselfand under the influence of rule by man.At present，in using the experience of the ancient system to promote the country’s institutional building，we must ensure relative independence and higher authoritativeness of supervisory organs，attach importance to legislation for supervision，improving laws and regulations on supervision，strictly select and examine supevisors，and constantly improve supervisory functions.

ancient supervisory system；development；limitation of history；enlightenment

D691.49

A

1009-1203（2012）03-0089-04

2012-04-02

张明明（1986-），男，湖北襄阳人，中共浙江省委党校政治学理论专业硕士研究生，研究方向为中外政治制度、中国当代政治发展。 刘翔（1984-），男，江苏徐州人，中共浙江省委党校行政管理专业硕士研究生，主要研究政府体制改革、政府与市场关系。

责任编辑 雨文