四川坡耕地水土流失综合治理试点工程建设实践探索

周 斌，江小华，孔祥东，贺 莉，李玉艳

（四川省水土保持局，610041，成都）

一、工程建设基本情况

按照国家的统一部署，从2010年开始，四川省启动实施了全国坡耕地水土流失综合治理试点工程建设。截至2012年年底，四川省共有泸县、雁江区、东兴区、东坡区、安居区、沿滩区、平昌县、广安区、渠县、营山县、盐源县、简阳市、南部县、屏山县、剑阁县等15个项目县（市、区）先后实施了坡耕地水土流失综合治理试点工程建设，其中简阳市、南部县、屏山县、剑阁县为水库库区移民安置区坡改梯试点县(市)。项目县主要分布在沱江流域、嘉陵江流域和金沙江流域。试点工程措施主要布局在现有耕作的坡耕地上，重点治理坡面角在5°～15°之间的缓坡耕地。

3年试点工程，共涉及15个县（市、区）38个乡镇161个村，项目区内农业人口27.16万人，移民人口1.73万人，人均基本农田0.67亩（15亩=1 hm2,下同），项目区耕地面积40.204万亩，坡耕地面积19.676万亩，占耕地总面积的48.94%。项目区土壤侵蚀模数为 3 462 t/（km2·a）。 试点项目所在地，坡耕地面积较大，水土流失较严重，土层瘠薄，土壤保水、保肥效果低，农业投入大、产出低，严重制约了当地群众脱贫致富奔小康的步伐。2010—2012年，国家共下达四川省坡耕地水土流失综合治理试点工程总投资33 750万元，其中：中央资金27 000万元，地方配套资金6 750万元，计划治理坡耕地水土流失面积16.887万亩。另外，通过项目示范带动，国土、农业、林业、农业综合开发等渠道安排投资24 386.66万元，治理坡耕地3.56万亩。

二、试点工程进展情况

截至2012年12月底，四川省已全面完成2010—2012年坡耕地水土流失综合治理试点工程建设任务：共完成坡改梯16.891万亩，占计划的100.02%。新建蓄水池1 543口，占计划的97.84%；沉沙凼3 070个，占计划的100.26%；截排水沟475.24 km，占计划的101.74%；田间道路381.07 km，占计划的103.27%；整治塘堰44座，占计划的104.76%。完成总投资33 750.35万元，占投资计划的100%；其中完成中央投资27 000万元，占计划的100%，完成地方配套投资6 750万元，占地方投资的100%。

三、主要成效

1.坡耕地水土流失明显减少

经测算，项目建成后，每年减少土壤侵蚀量15.16万t，每年增加蓄水量286.73万m3，改善了农业生态环境。通过试点工程建设，坡地变梯地，薄地变厚地，瘦地变肥地，基本实现了土不下山、水不乱流、旱涝灾害不用愁。

2.农业生产条件大幅度改善

项目的实施有效改善了当地群众生产生活条件，切实解决了项目区群众用水难、行路难、耕作难的局面，农业综合生产能力显著提高。据统计，项目区农业机械化程度提高了13.8%，群众劳动生产率提高了24.6%。项目区年增加经济收入1 392.59万元，年增加粮食生产能力429.44万kg，人均增加基本农田0.63亩。

3.农业产业结构有效调整

大部分试点县以坡耕地改造为契机，调整产业结构，引导种植经济果木林，或通过土地流转引导业主进行现代农业开发，促进了产业结构优化升级和农民增收。据统计，全省形成千亩以上坡改梯治理片35片，带动特色产业发展面积6.57万亩。广安区建成了5 000多亩成片规模的粮油蔬菜基地2个，粮经比由7∶3调整为6∶4，农民年人均增收高于全区平均水平。

4.试点工程示范效果突出

试点项目成效明显，为水利水保部门树立了良好的行业形象。广安区试点项目，先后接受了全国人大农委、省委省政府、水利部等各级各部门领导的调研视察，并作为2011年“全省产村相融暨整体推进新农村”现场会议的主要参观现场。原省委书记刘奇葆、原省长蒋巨峰在广安区视察调研时指出，坡耕地水土流失综合治理成效显著，工程示范效果突出，辐射带动作用强。四川省委常委、副省长钟勉3次到广安区视察调研坡耕地工程并给予了高度评价，认为“工程规模大，质量高，效果好，有形象，有亮点，具有很好的示范效果”。

四、主要经验

1.项目前期严要求

（1）目标定位高标准

四川省高度重视坡耕地水土流失综合治理试点工作，提出了“只能成功，不许失败”的总体要求。试点工作以“治山、治水、治穷”为核心目标，坚持统筹安排、科学规划、综合治理，着力实现生态效益、经济效益和社会效益的有机统一，把项目区打造成“高端示范、全国一流”的坡耕地水土流失综合治理示范区。

（2）立项条件高要求

为充分调动地方党委和政府的积极性，四川省采取“自愿申报、竞争立项、择优安排”的方式，最终确定了内江市东兴区、泸县、资阳市雁江区、自贡市沿滩区、眉山市东坡区等5个县（区）为2010年全国坡耕地水土流失综合治理试点县。2011年和2012年的项目实施县选择，四川省坚持奖优罚劣的原则，实施好的项目县继续实施，其余符合条件的项目县采取自愿申报，省发改、水利部门结合各县水土流失程度、技术力量、水土保持项目实施情况，通盘考虑，择优确定储备名额，再报省分管农业的副省长同意后，最终确定实施项目县。

各县坚持群众申请、乡镇审核申报，县级择优选择群众积极性高，领导班子战斗力、凝聚力强的乡镇、村组作为项目实施区。

（3）规划设计高水平

规划设计是项目实施的基础，在各试点县实施方案编制前，四川省水土保持局分别派出专业技术人员进行技术把关，现场审查项目选址，指导措施布设。各试点县根据实施方案，充分尊重群众意愿，进一步优化措施布设，并按图斑开展了技施设计。

2.组织发动重落实

（1）领导责任落实

四川省成立了省水土保持局主要负责人任组长、分管领导为副组长的试点工作领导小组。各试点县（市、区）党委政府将坡耕地水土流失综合治理列入年度考核目标，成立了主要领导为组长的试点工作领导机构。试点县政府与项目实施乡（镇）、乡（镇）与村层层签订了目标责任书，明确了目标任务。

（2）部门责任落实

水务部门为项目实施责任主体，发改部门负责项目的监督管理，财政、国土、审计、项目实施乡镇等部门分工负责，密切配合，全省形成“政府搭台、水保导演、部门唱戏、社会参与”，合力共建生态家园的良好格局。

（3）群众发动落实

各试点县（市、区）将试点工程建设情况进行公示，通过召开群众大会组织发动群众，项目设计和建设充分尊重群众意愿，群众主要负责坡改梯的田面平整及边沟背沟开挖，同时参与项目质量和进度的监督管理工作，调动了项目区干部群众的积极性。各县坚持“政府引导、群众自愿、民主决策”，建什么、如何建，交由群众自己决定。

3.建设管理重实效

（1）制度执行求实效

项目建设工程中，各项目县认真实行项目公示制、招标投标制、监理制、群众投劳制、县级财政报账制，项目竣工后及时进行项目审计和财务决算，保障了项目建设公平、公开、公正进行。雁江区、泸县、平昌县、安居区等县（区）政府制定了工程建设管理办法和专项资金使用管理办法。南部县和内江市东兴区在工程建设方式上创新思路，对集中连片的坡改梯示范片及配套工程实行公开招标投标，由专业施工队承建；对相对较分散的土坎坡改梯及护埂措施实行村民自主建设，经验收合格给予补助。

（2）技术指导求实效

为推进试点工作的顺利实施，2010年四川省对各试点县（区）实行局（站）领导包县制度，明确局（站）领导各负责1～2个试点县的督促检查和技术指导，每月现场检查指导一次。省水利厅还派一名博士后技术专家到雁江区挂职水务局副局长，具体负责坡耕地试点工程建设。针对东兴区、沿滩区和东坡区水土保持技术力量相对较弱的实际情况，省水土保持局还组织从广安、巴中等地抽调10多名经验丰富的技术人员进行技术援助。

（3）交流学习求实效

在试点工程建设推进过程中，四川省水利厅于2010年10月、2012年9月召开了全省坡耕地水土流失综合治理试点工程现场会，总结交流坡耕地水土流失综合治理工程建设管理经验。此外，各项目县（市、区）之间也相互派出工程技术人员进行学习，取长补短，促进了全省坡耕地水土流失综合治理的平衡开展和整体推进。

（4）督查验收求实效

方案编制过程中，经过对7个流域、31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团国控监测点的类型、设备型号、所需数量，水环境监测中心实验室的新增设备型号、数量，监控管理信息平台的机房设备、商业软件和应用软件开发等建设内容需求进行反复核实，最终对各地水资源监控能力建设需求及相关配置标准进行了明确。

每年省上资金计划下达后，省水土保持局及时安排部署年度试点工作进度，明确各时间节点的工作任务和要求。同时，组织技术人员现场检查指导，提供技术服务。相关项目（市）州、县主要领导组织相关部门及工程技术人员走访群众，参观现场，及时发现并解决建设中的具体问题。

省（市）水利、发改部门还制定了《四川省中央预算内投资水土保持项目验收办法》，在试点工程完工后，及时组织专家对项目县进行竣工验收，出具验收意见，并对工程建设情况进行考评打分，为动态管理提供依据。

4.统筹推进促带动

（1）项目整合带动

结合试点工程建设，各项目县共整合其他部门资金6.2亿元，合力打造工程示范区。雁江区整合涉农项目资金1.07亿元，东兴区整合涉农项目18个、资金1.12亿元，做到“各炒一盘菜，共办一桌席”。东兴区通过坡耕地改造，已实现流转土地2 000余亩，规模种植名贵树种红豆杉、丹参、天冬等12万株，投入资金近2 000万元。

（2）结构调整带动

平昌县将项目实施与产业开发相结合，在中岭村引进3家公司，规模发展黄金梨400亩、绿色无公害蔬菜800亩，带动农户养殖生猪4 500余头，150余人从传统农民变身为产业工人,该村预计人均增收2 500元。雁江区在项目区引进种植中药材300余亩、柠檬300亩，栽植特种花卉和珍稀苗木3 000亩。泸县以坡耕地水土流失综合治理为平台，积极推进结构调整，在项目区形成“山上龙眼，山下水产，栏中畜禽”的产业发展格局。广安区实施坡改梯后，积极引进种植大户和业主，已连片种植优质蔬菜5 000余亩。

（3）新村建设带动

5.强化宣传造氛围

四川省高度重视水土保持宣传工作。仅2012年，省水土保持局分别在出成都的3条高速路口和市中心盐市口的巨型电子显示屏以及九黄机场发布“搞好水土保持建设生态文明”的水土保持公益广告；在“世界水日”“中国水周”宣传活动启动仪式上，局全体职工身着正装参加宣传活动，局班子成员向市民讲解水土保持知识，发放水土保持宣传资料；在四川日报上发表《加大水土保持建设力度奋力打造人间锦绣天府》的综合报道；印发新的四川省水土保持法实施办法单行本及释义等普法资料。

各项目县（市、区）坚持把项目宣传作为项目建设的重要内容，采取建碑立牌、刷写标语、举办专业技术培训班，通过报纸、杂志、广播、电视和网络等多种形式全面展开宣传工作，增强了项目区广大干群的水保意识，推动了项目的实施。剑阁县试点期间共召开群众代表会议13次，出动宣传车259台次，播报专题片10次，印刷水土保持法宣传挂历325副。

五、存在问题及建议

1.问题

①资金配套落实困难。四川省的省、市级配套资金难以落实。要求试点县(市、区)全额落实地方配套资金，不少县（区）财政感觉配套资金落实压力较大。

②补助标准偏低。坡耕地水土流失综合治理试点项目综合投资补助标准虽比其他水土保持重点项目有所提高，但由于坡耕地水土流失综合治理试点项目全是硬措施，加之物价上涨太快，各地普遍反映补助标准仍然严重偏低。

③年度工程进度相对迟缓。由于每年资金计划下达较晚，加之财政评审和招标投标程序较繁杂，耗时长，因此，工程动工普遍较晚，易错过施工的最佳时期，对年度工期造成一定不利影响。

2.建议

①建议增大对四川的投入。四川省坡耕地量大面广，据国土部门统计：仅5°以上急需治理的坡耕地就有4 500万亩左右，占坡耕地面积的55%。恳请国家加大对四川的坡耕地水土流失综合治理资金投入力度，扩大治理范围，切实加快治理进度。

②建议国家减少或取消西部省份的地方配套资金，进一步提高单位面积投资补助标准。

③建议尽快出台全国坡耕地水土流失综合治理专项规划，以指导省级坡耕地水土流失综合治理规划工作。

[1]张新玉，杨元辉.我国水土保持小流域综合治理模式研究 [J].中国水利，2011（12）.

[2]梁其春，冯伟.搞好坡耕地水土流失综合治理试点 改善山丘区群众生产生活条件[J].中国水利，2011（12）.