基层政府社会矛盾和纠纷化解机制研究

谭均云，李翠兰

(1．中共娄底市委党校，湖南 娄底417000;2．娄底职业技术学院，湖南娄底417000)

提高基层政府(主要指乡镇、街道办事处一级，下同)化解社会矛盾和纠纷的能力，是构建社会主义和谐社会的基础和关键环节。基础不牢，地动山摇。基层政府处在5级政府的最底端，如果不能很好地化解社会矛盾和纠纷，就会影响整个社会的稳定与和谐。因此，正确对待基层政府面对的社会矛盾和纠纷，探讨其解决的途径，建立起社会矛盾和纠纷的化解机制，是创新社会管理、构建社会主义和谐社会的关键所在。

一 基层政府面临的主要社会矛盾和纠纷

(一)因土地流转、土地征用引发的社会矛盾和纠纷

土地作为农民赖以生产和生活的物质基础，自古以来被农民视为安身立命的根本。因此由土地引发的社会矛盾和纠纷盘根错节，主要表现为农村土地承包、流转、征地拆迁补偿过程中引发的矛盾和纠纷。人口的异动，流转中土地的好坏，土地位置的远近都会发生矛盾和纠纷。同时，征地拆迁补偿因地理位置的差别、土地的肥沃程度不同、用地性质等方面的原因，容易出现不同的征地拆迁价格，造成同样是失地农民，同样是拆迁户却存在不同的征地拆迁价格和不同安置方案，因此引起失地农民的互相攀比，征地拆迁价格就高不就低，安置方案就好不就差，因而引起的社会矛盾和纠纷，甚至引起个体或群体性的上访。在农村土地流转中，一些村组违背民主办事原则，个人得好处。在个人承包的土地上，一些村组提前终止承包合同，将同一土地承包给多人，或者延期土地承包合同，使新增或新进的人得不到土地使用权，由此引起的矛盾和纠纷大量出现。

(二)因政策不完善引发的社会矛盾和纠纷

随着改革的力度加大，由于政策的不完善，深层次的社会问题不断暴露。如社保、医改、土地征用、拆迁安置、债务纠纷、环境保护等引发的新矛盾、新问题，都通过不同方式反映出来。这些新问题和矛盾出现后，旧的政策用不上，新的政策没出台。更头痛的是有的政策前后不一致，政策的连续性、规范性不够，这在一定程度上给化解社会矛盾和纠纷出了难题，给群众思想带来了混乱，由此又引发新的矛盾和纠纷。在政策的完善上，一些涉及地方利益、部门利益和群众利益的关系上，考虑多的是地方利益和部门利益，忽视了群众的利益，致使部分群众为了自身利益不断上访。在一些政策的实施上，因“弹性”实施而走样，如在“特殊群体待遇”上，先执行较低标准，“特殊群体”一闹，就提高标准，虽然两者均在政策法规的标准之内，但容易使人产生误解，认为多闹可以多得利，于是互相仿效和攀比。

(三)因意外事故、交通事故引发的社会矛盾和纠纷

随着企业用工的增加，一些农民工外出挖矿、搞建筑，或者从事一些厂内和野外的高危作业，致使意外事故发生的数量比以前大量增加。交通事故也是一样。近年来，由于村村通工程的实施，农村的汽车、摩托车、农用车、电动车逐渐增多，交通事故发生率增加，引发的交通纠纷也在不断增加。

(四)因劳动争议引发的社会矛盾和纠纷

基层政府所辖的一般是微型企业，这些微型企业一般来说各项规章制度都不太健全，并且也还存在一些知法不守法的现象。在用工问题上，有些是因熟人关系，有些是因短期用工行为，不签劳动合同现象很多，造成双方的权利义务都不明确，再加上务工人员法律意识、劳动保障意识淡薄，一旦出现矛盾和纠纷，涉及的对象就较多，就容易酿成群体性事件，特别是外来务工人员较集中的乡镇。

(五)传统的矛盾与纠纷不减反而有增加的趋势

如民间的借贷、婚姻、宅基地、房屋的通风、违章建筑、山林权属、土地、赡养、抚养、财产的分割与继承、宗族派性、群众与村组干部、村支委与村委会的权力之争等，这些传统的矛盾和纠纷，并没有因为有新的社会矛盾和纠纷的出现而减少，反而有增多的趋势。

(六)基层政府在社会管理中因缺位和越位而引发的社会矛盾和纠纷

缺位就是该管的事没管好。如在土地管理中抢占、强占、多占宅基地不去管，损害群众利益的事不去管，出现了社会矛盾和纠纷不去管，农村干部以权谋私不去管，鱼肉百姓，坑害老百姓的事不去管，发展农村经济的事不去管，打击歪风邪气、弘扬社会正气的事不去管。越位就是不该管的去乱管。一些基层工作人员执法不规范，执法不公正，服务不热情，不给好处不办事，给了好处乱办事、乱收费、乱罚款，越权越位办了许多不该办的事。缺位和越位既影响了政府的公信力，伤害了群众对基层政府的感情，又引发了许多不该出现的社会矛盾和纠纷。

二 基层政府化解社会矛盾和纠纷机制存在的主要问题

基层政府处在权利的底层，面对的是广大群众，遇到的社会矛盾和纠纷是具体而复杂的，在调查中我们了解到:越是在基层，遇到的社会矛盾和纠纷就越多;越是在基层，化解社会矛盾和纠纷的资源就越有限;越是在基层，自上而下的政府绩效考核指标就越具体，压力就越大;越是在基层，保障社会公平，维护社会正义的工作就越难做;越是在基层，社会矛盾和纠纷的化解机制问题就越多。

(一)基层政府对化解社会矛盾和纠纷的认识不到位

基层政府在一手促发展、一手保稳定这个问题上，对保稳定虽然分配了大量的时间、精力和金钱，但效果并不明显。就单个社会矛盾和纠纷而言，“花钱买太平，花钱买稳定”可能是有效果的，但在多变的不同的社会矛盾和纠纷面前，经济补偿就显得苍白无力。所以基层政府在面对错综复杂的社会矛盾纠纷时，应当根据不同的情况采取相应的化解措施。在我们调查的部分基层政府中，一些基层对化解社会矛盾和纠纷的重要性认识不足，一些基层政府对社会矛盾和纠纷的不同类型缺乏清醒的认识和判断，从而缺乏处置社会矛盾和纠纷的方法与手段，致使一些社会矛盾和纠纷得不到有效的化解。

(二)基层政府化解社会矛盾和纠纷的主动性不强

不同的社会矛盾和纠纷，有不同的介入时间，有不同的化解方法。经济利益的矛盾和纠纷，可以采取用经济的手段和方法去解决;政治利益的矛盾，就要从维护群众的政治利益要求出发，尽量扩大群众的参与权，表达权、讨论权、知情权、最大限度地体现社会公平和正义。基层民主制度不健全产生的矛盾，主要表现在村级组织领导人的选举制度不透明，用人不是搞任人唯贤，村级政务不公开，财务不公开，再加上一些基层干部群众观念淡薄，关心群众疾苦不够，不能及时为群众排忧解难，对群众反映的问题逃避推诿，对群众提出的正当要求置若罔闻，对出现的社会矛盾和纠纷不及时调处，导致各种社会矛盾纠纷由小变大，简单问题复杂化，微小问题扩大化，甚至演变成群体性事件。

(三)基层政府化解社会矛盾和纠纷的机制不配套

在基层政府，基本上都设立了人民调解、司法调解、行政调解和信访工作机构，但一些基层政府的这些机构没有形成合力，没有形成一个有效的全方位的社会矛盾和纠纷的化解体系。社会矛盾和纠纷的化解机制不仅仅是一个简单的信访工作机构或者司法调解工作机构就能完成的。这个机制应当树立社会公平的价值理念，坚持民主法制的制度基础，保障普通群众在政治，经济、社会、文化等方面的权利。当社会矛盾和纠纷出现时，这个机制要及时进行分析、处理和协调等工作。因此，建立一个功能齐全，职责清晰的多元化社会矛盾和纠纷的化解机制是基层政府的当务之急。

(四)基层政府化解社会矛盾和纠纷的人员素质不高、动力不足

社会矛盾和纠纷的化解是项政策性、专业性和技术性很强的工作，而当前各高等院校、干部培训机构没有社会矛盾和纠纷化解人员的培训体系。在基层政府，既没有这类人才的专门选拔聘用渠道，也没有这类人才的专门考核体系，从而导致基层政府化解社会矛盾和纠纷的人员达不到专业化水平。同时，由于没有专门的考核体系，对从事这项工作的同志起不到奖优罚劣作用。在我们调查的一些基层政府中，对从事这类工作人员的奖惩处罚处于自发、应付、得过且过的状态，没有形成长期有效的规范化的奖惩措施和重用提拔措施，导致从事这一工作的人员缺乏动力，因而影响社会矛盾和纠纷的化解。

(五)基层政府化解社会矛盾和纠纷的基础工作不牢

普及法律教育，教育公民依法依规办事，这是减少社会矛盾和纠纷的基础。但在国家经过五轮五年普法教育后，基层群众知法懂法的人并没有增加多少，人们的法制意识，权利意识也没有增强多少，这种普法教育的不深入对广大基层群众来说是一个缺陷。在调查中我们了解到，人民群众对通过法律途径解决矛盾和纠纷产生了怀疑，一些群众信奉的是“权大于法”，“法大不如权大”，“法”力不如“钱”力，不如“权”力，最终导致人民群众对司法的期望值下降和对政治救援的期望值上升，尤其是弱势群体这种感受更深。没有别的办法，弱势群体只有通过“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”等思维方法去解决自己的问题和纠纷。普法知法的基础工作不扎实，既体现在部分群众身上，也体现在部分公务员与基层工作人员身上。普法基础工作的不扎实，既增加了社会矛盾和纠纷的数量，也给化解社会矛盾和纠纷增加了难度。

三 基层政府化解社会矛盾和纠纷机制的构建

基层政府处于政府治理的最低层次，面对目前日益复杂化的社会矛盾和纠纷，构建合理的化解机制，从调查后的实际情况来看，基层政府化解社会矛盾和纠纷的机制要实现六个转变:在化解社会矛盾和纠纷的目标上，要从社会不公向社会公正(公平)转变;在化解社会矛盾和纠纷的理念上，要从“人治”向“法治”转变;在化解社会矛盾和纠纷的范围上要从“利益受损”向“利益共享”转变;在化解社会矛盾和纠纷的行为上要从“政府统治”向“政府治理或服务”上转变;在化解社会矛盾和纠纷的方法上，要从“领导意志”向“制度规范”转变;在化解社会矛盾纠纷的手段上要从单一的行政手段向多元的化解手段转变。把社会矛盾和纠纷防止在萌芽状态，化解在初始阶段，控制在未发生冲突和扩大之中，使整个社会处在“相对的和谐”中。具体来讲，基层政府在化解社会矛盾和纠纷机制的构建上，当前应在以下几个方面努力:

(一)提高认识，加强对化解社会矛盾和纠纷的领导

化解社会矛盾和纠纷，事关构建社会主义和谐社会，构建幸福家园的大事。基层政府一定要从科学执政、民主执政、依法执政的高度进一步深化认识，把化解社会矛盾和纠纷作为一项涉及科学发展全局，社会稳定的重大任务，作为一项打基础，利长远的重大工作，作为一项执政为民的实事列入工作重点，列入经济发展规划，列入领导干部考核的重要内容。基层政府的一把手要发挥主要负责人的作用，切实担负起化解社会矛盾和纠纷的领导责任。所有的基层政府要成立以主要负责人为组长，综治办，信访办，派出所，司法所等相关部门为成员的维稳领导小组，并将社会矛盾和纠纷的排查调处工作作为维护社会稳定的首要任务，定期排查调处。并在党委、政府的统一领导下，各有关单位，有关部门密切配合，各司其职，各负其责，全面配合，从而使大量社会矛盾纠纷解决在基层，解决在初始和萌芽阶段。

(二)合理分类，提高化解社会矛盾和纠纷的质量

基层政府面临的社会矛盾和纠纷非常复杂，只有进行科学的分类，才能对症化解，提高化解社会矛盾和纠纷的质量。当前基层政府面临的社会矛盾和纠纷可以分为3大类:一是经济生活中的社会矛盾和纠纷，主要包括:贫富差距拉大引发的利益群体之间的矛盾和纠纷;城乡贫富差距拉大形成的城乡矛盾，农村生产经营诸多环节产生的矛盾，日常借贷之间的矛盾，争边界、争资源、争果实之间的矛盾等。二是政治生活中的社会矛盾和纠纷，主要包括:群众政治上的参与权、表达权、讨论权、知情权和干部的领导权、管理权之间的矛盾，群众利益的表达权和干部“权力本位”之间的矛盾即民主和集中之间的矛盾等。三是精神文化生活中的社会矛盾和纠纷，主要包括:市场经济意识与传统观念的矛盾，科学与迷信的矛盾，不同的世界观、价值观、婚姻观、人生观之间的矛盾等。在社会矛盾和纠纷合理分类的基础上，再根据各类不同矛盾和纠纷的差异，采取不同的化解策略，确定恰当的介入时间，以提高社会矛盾和纠纷的化解质量。

(三)健全机制，扩大化解社会矛盾和纠纷的效果

一是要以基层政府为单位，建立1个基层政府、村、组3级上下联动，左右协调的“大调解”网络体系。建立人民调解、司法调解和行政调解“三调联动”的全新工作格局，实行“党政统一领导，政法综治协调，司法行政部门业务指导，职能部门共同参与的大调解机制，真正实现化解矛盾任务全体承担，化解矛盾措施全面落实，化解矛盾工作全体参与，化解矛盾责任全面覆盖的无缝互连的大化解网络”。二是要完善“三调联动”的衔接机制。人民调解、司法调解、行政调解都有自己独立的调解对象，当社会矛盾和纠纷出现时，基层政府要实行统一登记，再根据矛盾和纠纷的种类采取不同的调解方式。对较大疑难的社会矛盾和纠纷，由司法所牵头，召集辖区内的相关部门参加，共同调处，这种既独立分工又联合调解的衔接机制能较好地化解社会矛盾和纠纷。三是要建立依靠群众，借助社会力量共同参与的社会矛盾和纠纷化解机制。依靠群众化解社会矛盾和纠纷，就是要充分发挥既有正义感且有威望的群众代表的作用。借助社会力量就是要充分发挥工会，妇联、共青团、民兵组织等社会组织化解社会矛盾和纠纷的作用，共同维护社会的稳定和安定团结。

(四)加强队伍建设，提高化解社会矛盾和纠纷的水平

要尽快建立一支有法律意识、群众观点、业务能力强的社会矛盾和纠纷化解的工作队伍。加强队伍建设，一是在招考公务员时，要适当招进一些有一定理论水平和法律知识的大学生到工作队伍中来。二是在现有的工作人员中，真正把德才兼备，乐于奉献的优秀人才选进工作队伍中来，不断改善工作队伍的结构，逐步建立一支懂法律，懂政策，知民情，热心社会矛盾和纠纷化解工作的专、兼职相结合的化解队伍。三是要加大对这支工作队伍的培训力度。要按照属地管理，分级负责的原则，有计划，有组织地定期对这支队伍进行岗前培训和普遍轮训，加强对这支队伍的思想政治教育，行为规范教育以及化解社会矛盾和纠纷相关的法律法规培训，业务培训，不断提高这支队伍的政治素质和业务能力，从而提高化解社会矛盾和纠纷的工作水平。

(五)普及法律教育，夯实化解社会矛盾和纠纷的基础

普及法律教育是打基础，利长远的事情。它不像经济建设，上1个项目，1年或几年就干成了。普及法律教育，是化解社会矛盾和纠纷的基础工作，当前，农村中有相当部分群众的法制观念淡薄，他们“信访不依法，信权不信法，信钱不信法”，没有形成依法办事的氛围。因此，基层政府要依靠当地党委，在有关职能部门，村级组织的配合下，采取多种形式，加大法律、政策的宣传力度，教育力度，普及法律教育，让法律、政策真正进入基层的千家万户。同时，要通过普及法律教育，使广大基层干部掌握法律知识，增强依法行政的能力，从而减少不懂法律知识引起的工作纠纷。坚持不懈地普及法律教育，广泛开展“法律进村、进社区、进企业、进单位、进校园”活动，增强公民的法律意识，法制观念和道德修养，增强公民的权利和义务观念，自觉做到依法办事、依法律已，长此以往，就会减少许多不必要的社会矛盾和纠纷，从而强化构建和谐社会的基础。

(六)健全制度，提升化解社会矛盾和纠纷的效率

健全化解社会矛盾和纠纷的各项制度，首先，要建立预警制度。化解社会矛盾和纠纷于萌芽状态。建立预警制度就是要把群众最关心、最直接、最现实的问题作为化解矛盾的着力点，一是在各项政策和决策出台前，应广泛征求基层群众的意见，减少和防止随意性，从源头上减少侵害群众利益现象的发生。二是要拓宽民意表达途径，为人民群众的诉求提供畅通便利的渠道，及时解决人民所反映的问题，把社会矛盾和纠纷化解在源头，化解在基层。三是要建立健全社会矛盾和纠纷的信息网络，使社会矛盾和纠纷一出现就能实现信息共享，以便化解在萌芽上、源头上，遏制社会矛盾和纠纷的扩大化。其次，要建立应急处置制度。当群体性事件和对抗性事件发生时，要明确各个人的处置职责，快速出动，快速展开，及早及时地控制事态的发展，稳定有序地化解社会矛盾和纠纷。再次，要建立协同化解的工作制度。有些社会矛盾和纠纷是跨地域、跨行业，涉及各个部门的，单靠一个单位，一个部门无法化解，这就要通过建立协同化解的机制来化解社会矛盾和纠纷。最后，要实行社会矛盾和纠纷化解的分级负责制度。要按照“谁主管，谁负责”和“分级负责，归口化解”的原则，明确乡镇、村、组各自的责任，逐级化解，真正把化解社会矛盾和纠纷的过程变成密切干群关系的过程，真正把化解社会矛盾和纠纷的过程变成“心为民所系，利为民所谋”的过程，真正把化解社会矛盾和纠纷的过程变成构建社会主义和谐社会的过程。