论行政体制及其改革方向：以建设政府公信力为中心

金东日

(南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300071)

由于种种原因，政府公信力问题已成为“热门”话题。这里所说的种种原因，如危机状况下的政府不诚实应对(如“非典”、松花江污染事件等)，严重的官员腐败及违法乱纪现象，选官任官上的任人唯亲、“官官相护”、“暗箱操作”等现象的频频发生，以及官员说假话套话和严重的形式主义等，都可看作是降低政府公信力的直接原因。

但是，如果把这些原因本身当作医治公信力低下病症的出发点，因这些原因太过琐碎而落得“治标不治本”的结果，则难以指望长期有效地提升政府公信力。为了修补政府公信力而要切入的“本源”究竟是什么呢？我们知道，在一个社会领域或组织中具有普遍性的问题及其产生原因不能归咎于个别人的错误，只能从产生这些问题的体制中去寻找。换句话说，如果某种问题具有普遍性，那么相关的体制肯定有问题。当然，本文的讨论还没有展开，因此这种断言还只具有假设性质。然而，这种具有假设性质的断言说明，至少有必要从体制的角度探讨政府公信力问题。

另一方面，政府公信力低下不仅意味着政府形象欠佳，更重要的是直接影响政府的政策执行力。如果情况严重，政府不仅会成为低能或无能的政府，甚至有可能成为导致社会不稳定的直接原因。因此，即便仅仅出于提升政府公信力的目的，也要正确理解行政体制和政府公信力的概念及两者之间的关系，以及为此如何选定行政体制改革的方向和关键路径等问题。要做到这一点，必须重新审视改革开放以来有关行政的改革。这些就是本文将要探讨的问题。

一、行政体制的涵义

所谓行政体制，是规定行政领域或行政组织的基本运行方式和性质的概念①金东日：《论体制及其先进性》，《学海》2012年第1期。，这是在一般意义上对行政体制的界定。在国家层面上，行政主要承担的是政策执行和社会管理的职能，但由于国家的性质不同，各国行政的地位和性质也不同。这意味着，行政体制的地位和性质并不是自我规定的，主要取决于与其他“实体”的基本关系，这种基本关系限定了行政的基本运行方式和性质及作用范围。从行政在整个国家运行上的地位(也是政策过程的角度)来看，这里所说的“实体”主要是指政治和社会，这也是行政的上下界限，行政的职能范围也由此决定。政治决定政策的主要内容，而社会是行政的对象。行政同政治及社会的关系如何，将决定行政的基本运行方式和性质及作用范围，我们由此能够把握某种行政的基本类型。虽然根据不同的标准可以划分很多行政体制类型，但本文所说的基本类型主要是依据相互联系的以下两个选项的回答而划分，即从属还是独立，强势还是沟通。这里的选项当然是相对意义上的，即在各对中的每项都是被假定的极端状态，而这两段之间可以有若干个不同的定型状态。实际上，这里的每对选项，可当作考察现实行政体制的视角。

从属还是独立的问题，主要是行政同政治的关系问题。在一个国家中，政治和行政是最具主动性和力量的两个领域，而这两个领域是由各具行动力的实体构成。自行政相对独立于政治以来，在各国实践中曾出现过政治上位、行政上位、各具独立性的三种典型类型。如果是政治和行政结合在一起的“上位”体制(不管是政治上位还是行政上位，都是处在上位的运行逻辑主导这种“一体化体制”及其运行)，那么由于这种体制的强势性而使社会失去自律性的可能性很大。强势意味着因其强势程度相应地贯彻自己意志的可能性增大，也就意味着在不同实体之间进行交流时沟通协商可能性的降低。而这里所说的沟通协商主要是通过理性讨论以和平的方式(排除以强势压制对方的方式)解决公共问题的努力。至于行政内部的具体秩序，受由这种体制性质和基本运行方式或体制的原则性或象征性所决定的机制安排、职能分工、制度规则等的影响。由于体制所具有的整体性，在其影响范围内的机制、职能、制度规则，甚至选择官员的标准等都要大体符合体制的要求。也就是说，是行政体制的整体性决定具体机制和职能，以及奖惩官员的基准，由此形成一定范围(无论其大小)内的行政秩序。显然，这里采取的是整体决定部分的立场。

这里之所以采取整体决定部分的立场，是因为归根结底行政是为执行好政策和管理好社会而被打造的，而不是像社会那样具有“自然历史过程”的性质。政治具有或至少多于行政的“自然历史过程”性质(在这种情况下，其领域中的部分及个体的互动对整体的影响很大)。虽然政治也有可打造的部分(该部分可以通过法律制度来予以塑造)，但至少与行政相比现实力量对比的影响远大于被塑造的成分。在这个问题上，我们有必要区分体制形成时期和定型之后的整体与部分之间的关系。

当然，行政体制并不是“万能”的，其局限性来自体制的根本特征——整体性。因此，除了已经提到的机制和规则等之外，文化传统、行政官员的知识结构和心态，以及每个行政体所处环境和具体情境等也影响行政过程及其结果。

二、公信力及其建设条件

由于政府所承担的功能和所处地位，政府行为本质上是公共性的，但这里所说的 “公”显然是指“公众”。关于公共性的这种理解，是同其中的关键词——“信任”相关，信任并不是被信任者(即信任的客体)自封的，其高低取决于某种主体(公众)对某一客体(政府)的看法。所谓信任，指的是对某人期望的信心，它是一种社会关系，是从已有证据中进行的推断，而且借助各种符号来得到控制。[注][德]尼古拉斯·卢曼：《信任》，瞿铁鹏译，上海人民出版社2005年版，第1、7、33、39页。因此，可以把政府公信力理解为公众对政府期望的信心程度，但这是依据已有证据进行的推断，即在已有经验和知识的基础上积累的。政府公信力实际上是公众与政府间各种关系(当然包括政府各部门及成员乃至各种群体及其成员间的复杂社会关系)的一种，是有关公众对政府及其成员言行可信或不可信的信念。这种信念是在各种复杂因素的影响下政府和公众之间展开的互动中产生的。

那么，公众主要根据什么来判断对政府诚信与否的信念呢？

无论什么时代何种类型的政府，都具有公共性(维系社会最基本的秩序及安全保障等)，公共性是政府存在的基本理由。政府需要维持庞大的组织规模(与其他组织相比)，为此政府需要通过征税的基本途径来充当其经费；政府还合法地掌握着各种稀缺资源。而这里所说的“法”指的是给某一政府提供存在和运行基础的法律规章和其社会普遍接受的常识或政治文化传统等，这些要得到当时公众的普遍认可。这些是判断某一政府可信或不可信问题的基本依据。当然，这些依据随着时代的变迁而发展变化，否则就会失去其作为依据的合理性。这里所讲的合理性并不是严格意义上的，而是在上述“合法”依据基础上根据政府及其成员的行为是否可接受的粗略推理[注]关于合理性的概念，以下三位学者的观点可以提供较为完整的内容：所谓合理性是将个人的选择置于合理审查之下的方式，虽然这种审查本身缺乏必真无疑的检验，但我们毫无困难地观察到许多选择的非理性，而在合理性问题上选择的理由才是合理性的根据。参见[印]阿玛蒂亚·森：《理性与自由》，李风华译，中国人民大学出版社2006年版第4、31、33-34页。但这里的根据主要还是指知识，即一种表达的合理性取决于它所体现的知识的可信性。参见[德]尤尔根·哈贝马斯：《交往行为理论》，曹卫东译，上海人民出版社2004年版第8页。在行政领域中特别重要的是由赫伯特·西蒙提出的有限理性和程序合理性观点。由于这些观点已被学界广泛接受，这里只增补金荣枰关于程序能够合理的以下条件：批判的制度化；程序的公平性；程序的公开性；程序的适当性。参见[韩]吴锡泓、金荣枰：《政策学的主要理论》，金东日译，复旦大学出版社2005年版，第9-15页。。之所以说是粗略的，是因为公众在信任度问题上的判断并不是进行严谨逻辑推理的结果(虽然在“公众”的信任度中包含着学者们的学理意见且往往产生重要影响，但这种观点与公众的判断之间存在着很大距离)。公众不仅对法律规章及政治文化等没有具备很合理(学理上)的知识，对政府及其成员的行为也可能是“道听途说”，更多的可能就是“应该”或“不应该”之间的某种模糊感觉下的判断。但是，关于政府公信力的这种说明并不是说公众的判断无足轻重，更不应该认为公众关于政府公信力的判断是错误的。其主要理由除了公信力对于政府所具有的重要意义而不能无视公众的判断，以及大多数公众对政府公信力的看法并不是正确与否的问题(而是政府必须接受的客观事实)等之外，还因为信任是一个与被评价者(政府及其成员的行为)的过去密切相关的判断。这种判断虽然是积累而成的，但也有关于现状的综合成分，如产生不信任经验的条件现在仍然没有消除，或者在缺乏区别对待过去与现状的“证据”的情况下公众不太可能改变原先的立场。

因此，在扭转政府公信力低下状态的问题上，重要的是如何积累能够改变原来立场即产生不信任信念的“证据”，这实际上是提升政府公信力的条件问题。建设政府公信力的主要条件如下：

首先，法制化。在构建政府公信力上最坚实而基础性的条件就是政府构成和运行及其成员行为上的法制化，因为法制化意味着确定性和公正性。而且，在政府运行上比较重要的程序和运行方式及政府行为底线等，通常都通过法律规章予以规定。由于这种法律规章是在公开并严格得到遵循的情况下才具有其存在价值，而且其内容涵盖在其规定范围内所有个体的行为(即具有普遍性)，因此在法制得到尊重的社会中政府的公信力通常比较高。

其次，公开化。所谓公开化是指有关政府运行、公务员的选拔和奖惩(包括重要领导人的收入)等方面的公开。其理由很简单，公开化程度越低，相关公共事务被“黑手”操纵的可能性越大，或哪怕是误解但被公众猜忌的可能性也越大。

再次，言论开放。言论开放也有公开化的意思，但在这里具有特别重要的意义。这里所说的言论开放特别是指政府在严格遵循法律的基础上，对社会不同声音的宽容和尊重。譬如，在主流媒体上发出来的声音都是一样的，那么肯定有某一个“中心”控制着这些。也就是说，若大的社会和已经形成不同阶层的国家只有一种声音独占着，就意味着在强有力的中心掌控下其他声音被压制的可能性，这是常识性的问题。在这一过程中当然存在着某种真相被歪曲的可能性，因此即便是政府所说的确实是真相，公众也有可能保留对这种统一观点的怀疑态度。

最后，责任政府和问责制。假如有一种不使用暴力的非责任政府(在政府公信力问题上必须排除暴力恐惧，因为公众不可能对这种政府给予信任)，只有在以下两种情况下才能具备公信力：一是英明的当政者从来都不犯错误，因此已经形成了绝对信任而且这种情况永远持续下去；二是公众没有任何判断是非的能力，简直到了一群傻瓜的地步。但这两种情况都是不可能存在的。现实的情况是，任何政府都要对自己的存在价值和意义做出某种界定(而公众至少能够接受)，并在此基础上对公众有所交代。虽然在现实中的政府都处在极端的非责任政府和理想状态的责任政府之间，而且公众也只能根据所需信息并通过具体比较才能做出较为全面的判断，但这种说明有助于我们理解问责制在政府公信力问题上所具有的意义，即政府公信力在很大程度上取决于问责制的完善程度。

政策的连贯性和稳定性及重要官员的言行等，也都影响政府公信力。在政策及政府项目经常发生变化，或者位于重要职位的官员言行不一致或套话连篇等情况下，公众很难对政府给予信任。

以上所提到的各项，对于提升政府公信力虽然不是充分条件，但无疑是必要条件。也就是说，在当今世界中上述条件不能得到满足的情况下，基本上不太可能建设较高程度的政府公信力。

三、中国行政体制对政府公信力的影响

由于中国“政治上位的政治与行政一体化”体制[注]金东日：《中国政府过程的体制症结探析:以政策过程为中心》，《学海》2008年第2期。，当今中国的行政政治化特征很突出，但又由于“一体化”，行政占据明显优势的地位。这种特殊情况对行政的运行方式和政府公信力产生了重要影响。

因行政政治化而形成行政相对于政治的从属地位，由此首先难以形成法制化，这也是改革开放伊始要建设法制而至今还没有实现法制化的重要原因。政治相对于行政其法制化程度低，原因就在于政治终归是为某种利益而以力量来说话的世界。这一点即便是在当代政治较为发展的国家也没有改变，只是政治博弈的规则完善程度较高(即法制化程度较高)而已。这种规则的完善要以相应的力量来维持，不然足以压制其他力量的政治势力不会“自愿”放弃自己的既得权益。这种既得权益最直接地反映在行政领域，因为行政的主要价值就在于实现当政者的政治意图或政策方向。问题是，由于行政掌握着大量资源的实际分配权且规模庞大，而且其专业化程度越来越高，因此既是为了控制也是为了提高其效率，古今中外通常都采用某种程度的法制化，使之保持以法律规章为基准的规范化。但这一点只有在同政治保持一定的距离时才能做到，这是必须适当分开政治与行政的主要理由。

在当今中国，由于从属于政治的隶属地位，行政官员的选拔、晋升等均以政治标准来进行。这不仅难以保障根据法律规章的行政独立性，而且由于行政运行和政府行为主要以上级的精神和指令为依据，因此在行政领域中必然风行政治倾向性，由此形成以从上而下的等级制为主线的权力(说到底是“人治”)来构筑整个社会的基本秩序，而不是法治秩序，即行政的运行只能采取一味地听从于政治的方式。某种意义上可以认为，所谓说假话、套话、官话的官僚主义风气就是这种体制的必然结果。

另一方面，由于政治上位的政治与行政一体化，行政(在当今中国的情况下，这里的行政实际上是各级地方党政)拥有相对于社会的优越地位。社会对于行政的弱势地位主要由以下两个方面决定：其一，虽然总体上看各级地方政府均属于行政的范畴，但其中还有很浓厚的已经行政化了的政治(即各级地方党组织)，这种“一体化”政府相对于社会各领域的强大优势是不言而喻的。其二，这种“一体化”的强大优势自然遏制了社会的自主性，从而导致社会的弱化。再加上“官本位”传统，各级地方政府相对于社会的优势地位是当然的结果。

相对于社会的优势地位意味着政府通常不会受制于社会，除非社会“忍无可忍”而动员非法手段。而且，政府官员也没有必要向社会负责，因为只要得到上级或与晋升相关的部门或特定人物的赏识就能保障其仕途之路，这种情况下社会也很难对政府及其官员进行有效问责。另一方面，权力集中、法制化程度低、“政治上位的政治与行政一体化”等因素结合在一起，“圈”内很容易形成“公权私有化”意识[注]例如，如下情景是我们经常看到的：多年“经营”(或主管“位置”)的部门被看作是自己的，因此在其部门中的关键位置上安排自己的亲信。为了真正杜绝“任人唯亲”，必须树立“公私分明”的理念并把“公”置于公共的严格监控之下。对于“公”的任何垄断都难以避免产生“公权私有化”的结果。，即把公共权力当作是“自己”的私有物。在这种情况下很容易把国家、政府、公共等予以混淆，而且认为“自己”控制所有公共资源，包括公共问题的决定权和公共言论在内是理所当然的。尽管近年来强调服务型政府，但由于上述种种原因，政府及其官员对社会通常采取强硬的方式。也就是说，这是在现有体制下难以实现服务型政府的主要原因。

可见，行政相对于政治的从属地位和凌驾于社会之上的优越地位，至少有害于前述建设政府公信力的诸项条件。

然而，体制的整体性并不等于有关行政的全部，其必须通过机制制度等方面的切实安排使之现实化。反过来，机制制度难以落实又与相关体制不完善有关。这就是体制同机制制度的关系。在笔者看来，尽管改革开放以来进行过多次与行政相关的改革，但难以解决众多问题的主要原因即在于没有充分认识这一点。

四、重新审视中国行政体制改革

改革开放三十多年来，中国已发生了巨大变化，这是有目共睹的。但是，这种巨大变化是由什么引起的？又如何解释在中国政府过程中存在的诸多问题？

从本文的逻辑来看，中国的变化基本上是由经济体制的改革引起的，而其他的如政治、行政、社会管理等方面没有根本性的变化。换句话说，改革开放以来中国的改革是集中在经济体制，基本上实现了经济体制转变的软着陆，并由此推进了经济发展，取得了举世公认的巨大成就。然而我们必须认识到，虽然由于不同体制间的必然联系和体制所具有的整体性本质特征，经济体制的根本变化肯定带来其他领域或多或少的变化，但其他领域上的体制并没有改变各自的核心，充其量只是“消极”地适应经济领域的变化而已。

只要我们回顾改革开放以后中国所进行的所谓行政改革内容，就可理解上述说明。自1982年开始，行政改革大体有以下五个方面内容：职能转变(包括政企分开)；精简机构和机构调整；调整中央和地方的关系；实行公务员制度；包括审批在内的程序和相关法律制度上的改变或修订等。

职能转变当然涉及行政或政府，但这是在计划经济时期的说法，在市场经济体制下政府本来就不拥有像计划经济时期的那些职能。因此，把计划经济时期的政府职能“下放”给市场或企业，说到底是为实现经济体制的转型而必须采取的举措(至少在市场经济体制下)，其主要目的并不是为了追求行政体制本身的通常目标，如使之更加有效、廉洁、合理等(即便有这方面的目标，其判断基准还是经济)。还有，从1982年开始的精简机构具有浓厚的修补性质，这主要是指“文化大革命”结束到1981年为止的政府机构突然严重膨胀(1981年中央政府机构已达100个)状况必须得到遏制的局面。后来在推动农村经济和城市经济等改革的同时，不仅基本实现了政府职能的转变，而且在加入WTO后逐渐与世界经济接轨的过程中，修补了程序和法律制度方面的缺陷。但是，所谓职能转变和精简机构及机构调整，以及程序和法律制度上的改变等并没有改变行政在整个国家中的性质和地位(即从属于政治和凌驾于社会的地位)，只是行政系统内的部分调整。

由于中国的中央和地方的关系并不是以法律为基础的地方自治，而是寻找中央集权(有效执行中央政策)和调动地方积极性之间的一种适度点问题，带有很强的随意性或临时措施的性质，因此笔者也曾经指出中国中央和地方政府之间的关系是行政分权而不是政治分权[注]金东日：《行政与现代化:以中韩两国为例》，天津人民出版社2004年版，第113页。，这一点在改革开放前很清楚，改革开放后也没有根本的改变。但是，由于中国的政治行政化和行政政治化，中央与地方的分权实际状况非常复杂。因为，当今中国的行政不仅没有具备依据法律的相对独立地位，而且作为其本质特征之一的法制化程度在行政建立和运行方面相对较低。因此，中央和地方间的分权不仅没有具备政治性(即政治分权，其核心内容是以宪法等相关法律为基础的地方自治)，其行政性也弱，即在法定范围内的行政系统内部授权(行政分权)性质也比较弱。另外，中央和地方间的分权问题说到底是属于国家体制的问题，而不是政治与行政间的关系或行政与社会间的关系问题。在当今中国，上级可以罢免一级人大选举产生的地方政府行政首长，社会也没有获得制约或决定行政的真正手段。从以上理由上看，当今中国的“分权”还没有具备可归类到政治分权或行政分权的性质，如果一定要归类，只能说具有“过渡”性质。

自1993年开始实行公务员制度(以《国家公务员暂行条例》为标志)以后，中国不仅转变了主要看重“红”而忽略“专”的原来做法，而且为经济体制的转型提供了切实可行的组织保障。但是，中国的公务员制度也是不完整的，因为政治行政化和行政政治化及法制化滞后，中国不提倡基于法律规章的“中立”原则。

虽然笔者不否认以上各种变化所具有的积极意义，但从体制所具有的基本含义上只能得出还没有发生根本变化的结论。这恐怕就是在当今中国难以实现服务型、法治型、廉洁型政府，以及难以提升政府公信力的根本原因。

五、结语

为提升政府公信力所必要的条件几乎涵盖当今中国地方政府的所有重大问题，而且这些条件同现代意义上的行政体制具有密切关系。因此，无论是从为地方政府的运行提供坚实的基础以求整个国家的长治久安，还是从很现实的角度上考虑，行政体制改革都是必要的。但问题是，行政体制改革究竟要以什么为主要内容？从上述的逻辑来看，该问题的答案比较简单：行政要从相对于政治的从属地位转变为以法律为基础的相对独立地位，从凌驾于社会的优越地位转变为解决公共问题的专业队伍。关于行政体制的这种要求，就是基于上述行政同政治及社会经济关系上的原本位置而提出的。但是，这种定位意味着至少要得到两个方面的支撑：

其一，责任政府。由于当今中国的“政治上位的政治与行政一体化”体制，不仅难以推行真正的法治，而且地方各级政府及其主要领导的责任不明确。只对上负责的或只有“上级”才能问责的制度可谓权力问责，并不是现代意义上的责任政府，也难以充分实现问责的价值。要知道，责任政府同以行政基于法律的独立地位是互为前提的关系，缺乏其中的任何一项都无法实现现代意义上的法治国家。

其二，社会自律。如果只有行政基于法律的独立地位而没有社会的自律及制衡，不仅无法改变地方政府及其官员凌驾于社会的局面，也难以完善解决公共问题的过程(即政策过程)。我们知道，尽管各级政府至今仍承担着解决公共问题的主要角色，但随着教育水平的提高和知识的普及，以及信息技术的迅猛发展，政府已经不可能独立承担解决公共问题的整个过程。当代的公共政策过程不仅需要广泛的社会参与，而且社会是最终承受公共政策结果的一方。然而，为了社会参与公共政策过程的行为有效，社会必须能够组织起来并具备相应的活动空间，这也是社会自律的必要条件。由此可以分散公共责任，并能够实现整个国家的动态稳定。

当政府忠于法律和角色要求并成为解决公共问题的专业队伍，而社会又能够自律且具备为此所必要的相关条件时，可以通过理性讨论来解决公共问题。所谓提升政府公信力，正是为有效、合理、公正地解决公共问题才必要和值得追求的。如果偏离这一基准，必将滋生更多的不信任。