我国省级地方政府信息公开工作的比较分析
——基于《政府信息公开条例》的实施情况

张秀吉 关 欣

(清华大学 公共管理学院，北京 100084;中科院大学 人文学院，北京 100049)

2008年5月，我国《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)正式颁布。《条例》以法律的形式，对我国政府信息公开的范围和主体、方式和程序、监督保障等内容作出了全面、系统的规定，明确了各级政府开展政府信息公开的法定义务，标志着我国政府信息公开工作步入制度化建设的新台阶。《条例》实施五年来，地方政府信息公开工作取得了哪些成效?存在哪些问题?对此，我们将从政府信息公开指数、组织机构建设、制度规范与平台建设、信息公开绩效情况、政民互动情况等方面进行比较分析，并提出相应的对策建议。

一、研究背景

(一)政策背景

我国推行政府信息公开始于1989年《政府工作报告》中的“公开办事”，其后，在中共中央和国务院办公厅的大力倡导下，“政务公开”作为一项重要的制度建设逐步提上了政策议程。在此背景下，广州市、上海市率先推行政务公开试点。此后，政府信息公开在各地、各级政府的政务工作中得到了有效落实和大力发展，政府信息公开工作也日趋成熟。

1996年，中央纪委明确提出，要实行政务公开制度。1999年，中国社科院成立“政府信息公开立法问题”专门研究机构，2002年5月，该机构接受国务院委托着手起草政府信息公开的相关立法;同年7月，《政府信息公开条例》草案成文。2003年6月，全国政务公开领导小组成立，2004年3月，国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》，将政府信息公开作为推进依法行政的重要内容。2006年1月，国务院信息办会同法制办制订完成了《条例》草案，并上报国务院;同年10月，中共十六届六中全会提出将政务公开作为促进和谐社会建设的重要制度保证。2007年1月，《条例》经国务院常务会议讨论通过。2008年3月，十一届全国人大一次会议的政府工作报告中指出，“大力推行政务公开，健全政府信息发布制度，完善各类公开办事制度。”2008年5月，《条例》正式实施。至此，《政府信息公开条例》以法律的形式，对我国政府信息公开的范围和主体、方式和程序、监督和保障等内容作出了全面、系统的规定，明确了各级政府开展政府信息公开的法定义务，标志着我国政府信息公开工作步入制度化建设的新台阶。

(二)研究综述

学术界对《政府信息公开条例》的研究主要集中在三个方面:一是对于《条例》的解读。姚斌(2013)从“历史信息”的边界视角分析认为“本届政府的外部历史信息”属于信息公开的范畴，其公开仍会受到秘密和隐私等实体性事由的影响，但对于可分割的历史信息，可以运用区分技术予以部分公开。章剑生(2012)认为涉及国家秘密的政府信息属于绝对不公开范围，与国家秘密相关的“工作秘密”、“内部公开”与“内部资料”，在政府信息公开过程中应当从严解释，不得以此收缩政府信息公开的范围。王玉林(2011)运用射线模型理论分析《条例》中关于政府信息不予公开的规则，发现《条例》对公开和不予公开的列举规定逻辑难以自洽。赵冬、肖志宏(2008)认为政府信息公开制度与个人信息保护制度密切相关，《条例》部分条款分别体现了个人信息保护的范围、原则、例外和救济等方面内容，在成为解决当下部分个人信息保护问题的直接依据的同时，也为今后个人信息保护的专门立法奠定了基础。

二是《条例》实施与具体工作的关系。吴钢(2008)在《条例》实施的背景下，为了有效地发挥图书馆的作用，从政府信息的寄存、组织、服务等方面分析了图书馆应该采取的措施，例如馆员要熟悉政府出版物出版和利用情况、对政府信息进行有效的组织、建立政府信息集成平台、开展多样的政府信息服务、发挥图书馆的交互功能等。杨润珍、傅电仁(2012)认为《条例》施行以来，档案部门(具有双重职能的档案局、馆)普遍开展了自身形成政府信息的公开工作，但在政府信息查阅场所建设方面存在质量不高、效果不好的问题，特别是对档案馆和机关档案工作机构(档案室、信息中心、部门档案馆等)保管档案中政府信息的公开多持否定或观望态度。董斌(2010)阐释了《条例》实施后对于新闻媒介的影响:记者采访报道政府信息有了法律依据;提高了采访成功机率;当新闻媒体要求获取政府信息被无理拒绝时，可举报、申诉、起诉相关政府部门;媒体采访报道政府信息业务中的法律风险相应增加。

三是对《条例》实施情况的研究。何彦鸯(2012)认为《条例》在实施过程中面临公开范围不明确、公开方式滞后、监督和保障不力等难题，严重阻碍了政府信息公开工作的开展。庞君焕(2011)认为《条例》在实施过程中面临如下问题:政府信息公开的自觉意识有待提高、技术问题需要进一步解决;知情权有缺位，《条例》法律效力的困窘;对于国家秘密、商业秘密和个人隐私，没有进一步明确自身的内涵和外延;缺乏相应的司法救济途径。王军(2012)研究了信息公开制度中的“隐性阴影”，即公开制度中存在的隐性盲点，该盲点被操纵者利用形成潜伏程序，名义程序运行被潜伏程序实质性地架空，从而产生公开程序失灵，执法效果脱轨，引起公众不满。必须全面梳理与公布行政信息的项目，以效果为目的，设定信息公开的项目，并增加其可验证性，促进行政法治。

二、分析框架与结果

在《条例》的指导下，我国政府信息公开工作已经规范化运作五年多了。如何对《条例》实施五年来地方政府信息公开工作总体情况进行评价，本文通过分析地方政府信息公开指数、组织机构建设、制度规范与平台建设、信息公开绩效、政民互动情况等指标，观察评价《条例》颁布以来政府信息公开工作的执行情况与实施效果。

(一)指标分析

指标1:组织机构建设。《条例》规定地方政府要指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。政府信息公开工作机构具体承办本行政机关的政府信息公开事宜、维护和更新本行政机关公开的政府信息。通过这一指标的设立，可以分析地方政府在实施《条例》过程中是否有一个良好的组织架构予以保障。

指标2:制度规范与平台建设。《条例》规定各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度。同时，政府信息公开必须依托一定的平台。通过设立这一指标，可以了解《条例》颁布后各地方政府制定的推进地方政府信息公开工作的具体制度、细则以及地方政府信息公开网站的建设情况。

指标3:信息公开绩效。信息公开绩效主要是用以评价《条例》实施后信息公开工作的具体效果，这里我们主要引入地方政府主动公开的信息数以及公开的信息内容，以此观察信息公开绩效情况。

指标4:政民互动情况。《条例》规定，除了行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。因此，政民互动是政府信息公开工作的一个重要方面。

(二)数据来源

本文的资料、数据和案例主要来源于:我国31 个省级行政区政府2009－2013年在官网上发布的155 份地方政府工作报告;中国软件测评中心在官网上公布的2006－2012年政府信息公开指数数据。

(三)分析结果

1.基于信息公开指数的宏观分析。我国政府信息公开指数，由中国软件测评中心参照工信部“政府网站发展评估核心指标体系(试行)”中有关信息公开指标进行实际测算得到。指数测算包括各省级政府主动公开的信息量、依申请公开量、年度新增量等。我们依据中国软件测评中心公布的2005－2012年中国政府网站绩效评估总报告，选取各省级政府网站评估结果，测度《条例》正式颁布后在全国省级地方政府层面的执行效果。

其一，经测算2005－2012年全国31 个省级地方政府信息公开指数的平均值分别为:0.5261、0.5345、0.4439、0.5735、0.5806、0.5181、0.5668、0.7116。通过对《条例》实施前的2006年、2007年，以及实施后的2008－2012年全国信息公开指数平均值进行比较可以看出，除了2008年《条例》实施元年各地对信息公开数量进行调整，指数出现下滑以外，全国信息公开指数整体上呈现逐年递增的态势。将《条例》实施前后进行比较，可以看到，实施前政府信息公开的平均指数为0.501，实施后为0.590。这说明，《条例》的实施对政府信息公开有明显的效果，信息公开指数提升了0.09。

其二，通过对全国政府信息公开执行效果的整体观察，我们发现:①全国信息公开的整体水平有所提高，省际之间的差距逐步缩小，全国平均水平平稳增长;②上海、北京、浙江、陕西等四省市政府信息公开执行效果一直处于领先的位置;③西藏、宁夏两地政府信息公开执行效果处于相对较为落后的位置;④四川政府信息公开执行效果提升最快，而安徽、江苏则存在后退迹象。

2.基于信息公开工作的微观分析。第一，组织机构建设。我国地方政府信息公开工作一般都由各省、直辖市、自治区政府办公厅主管负责，宁夏则由自治区政府法制办主管负责。在组织管理形式上，内蒙古、黑龙江、吉林、辽宁、安徽、江苏、重庆、广西、湖南、云南、四川、西藏、宁夏等地设立了政府信息(政务)公开领导小组;天津、山西、黑龙江、吉林、辽宁、江苏、四川、甘肃、青海、河南、陕西、山东、新疆等地在政府办公厅内设立电子政务办公室或信息公开办公室;福建、陕西、湖北等地建立了“联席会议制度”，以各级联动的方式开展政府信息公开工作。但是，这些组织管理也存在管理形式不规范、随意性强等问题。因此，在组织管理形式上，各省级地方政府在信息公开工作中还没有形成较为统一的组织架构。

第二，制度规范与平台建设。继《条例》颁布和实施之后，国务院办公厅又相继发布了《关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》和《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》等政策文件，以指导各级政府更好的解读和落实《条例》。

为了落实《条例》，各省级政府都积极编制和发布了与之配套的制度措施。内容包括:指导意见、工作要点、管理办法、制度规定、实施方案、考评细则等。这些制度措施的编制与出台，为各省级政府采取有效措施，狠抓工作落实提供了法规依据，推进了全国各地政府信息公开工作的顺利实施，完善了我国政府信息公开工作制度体系。我们统计了各省在2008－2011年各年度报告中体现出的省级级别的政策文件数量，其中内蒙古自治区制定、发布的与《条例》配套的信息公开工作指导性政策文件数量最多，其各年度报告中体现的数据为101项。此外，北京(31项)、天津(22项)、山西(23项)、山东(24项)、云南(23项)、青海(22项)、海南(21项)等省市在2008－2011年度报告中体现出的规范性政策文件数量也较多，均超过了20项。这些配套制度的出台，有效地推动和规范了地方政府信息公开工作。但是，也有一些省份配套制度较少、规范性较差，省与省之间的差异比较大。这说明，在制度措施的制定上地域性较强，全国还没有形成统一的规范。

在网站平台建设上，目前只有安徽、江西、海南、四川、云南、甘肃等省单独建立了政府信息公开网站，并通过这一平台整合政府各类信息资源，展示政府信息公开的目录、指南、工作报告等，方便公众对政府信息的检索与查阅。其他省份的网站平台建设则基本上依托政府官网，并在政府官网上开设信息公开专栏传达公开各类政府信息。这说明，在政府信息公开的网站平台建设上，全国并没有一个相对统一规范的要求。

第三，信息公开绩效。本研究将地方政府是否主动信息公开作为判断信息公开绩效的主要依据。统计数据表明，31 个省级行政区政府绝大多数都公布了政府主动公开信息情况。其中，山东、湖北两省五年来每年主动公开信息数都超过100 万条;江西、云南、广西、四川、重庆等省市从2009年起，每年主动公开信息数也超过100 万条;贵州省从2010年起，每年主动公开信息数超过了100 万条;河南、安徽两省2011年后主动公开信息数也超过了100 万条。值得提出的是，四川、贵州和广西三地部分年份主动信息公开数量很大，有的年份甚至达到300 万条、500 万条，最多的贵州省2010年主动公开信息数目为785 万条，居全国31 个省市区四年榜首。相较而言，上述省市区政府信息主动公开工作成效比较显著。

需要指出的是，广东、江苏、浙江、陕西、宁夏等省区统计的主动公开信息数基本上是通过门户网站公开的信息总数。陕西、新疆等地部分年份采用的统计方法与其他省市有所差异，在其报告中有以卷、件、条、张、项等为单位表述的不同类型、多种形式的主动公开信息情况，因此其主动公开信息开展情况无法与其他省市区进行比较。由于各地方政府公开信息内容的侧重点有所不同，各地方政府主动公开信息数量的统计方式也不尽相同，因此很难通过政府主动公开信息总数来准确衡量各地方政府信息公开工作的情况。所以，适时规范主动公开信息的标准，有助于政府信息公开绩效的提高。

第四，政民互动情况。政民互动情况我们主要是通过依申请公开政府信息情况和因政府信息公开申请行政复议情况来观察。

(1)依申请公开政府信息情况。从全国31 个省级行政区政府公布的依申请公开政府信息情况来看，31个省市区政府全部都公布了依申请数。其中，北京等20 个省市区政府还公布了依申请答复情况。

具体来看，吉林省2009年度依申请公开政府信息件数最多，达到99318 件，之后的2010－2012年度，吉林省依申请公开政府信息数目仍然分别超过了1 万件。北京(2011－2012年度)、河南(2008－2012年度)、浙江(2010年度)、山东(2008－2012年度)、山西(2009－2012年度)、云南(2008－2012年度)、甘肃(2010年度)、上海(2009－2012年度)、安徽(2011－2012年度)、广西(2009年度)、四川(2009年度)、贵州(2011－2012年度)等省市区依申请公开政府信息的件数在上述年度也都超过了1 万件。这说明，公众对于政府信息公开的需求非常强烈，希望政府能够公开更多有用的信息。可喜的是，虽然上述省市区年度依申请公开的政府信息数量较多，但是由于工作人员配备到位，依申请公开工作操作科学规范，使得上述省市区年度依申请公开的办理完结率达到了90%以上。从各地依申请公开政府信息情况来看，大多数省级地方政府都积极地推进政府信息公开工作，力求政务透明、促进政民互动。公众对于依申请公开政府信息工作的开展情况以及处理结果也都表示比较满意。

(2)因政府信息公开申请行政复议情况

从2010年开始，全国31 个省级行政区政府均公布了因政府信息公开申请行政复议、提起行政诉讼、引起申诉举报的情况。

2008－2012年，北京、上海、浙江等省市出现较多的因政府信息公开而申请的行政复议与行政诉讼。上海市不仅2012年复议事件达到1218 件，其他年份也都超过600 件;北京市2011－2012年因政府信息公开引起的诉讼案件也很多，分别达到500 起以上。上海、浙江两地的诉讼案件也都超过百起。

数据显示，江苏、海南、广西、宁夏、新疆等省区的申诉举报、行政复议以及行政诉讼事件几年来其数量基本为零。山西、内蒙古、黑龙江、重庆、江西、广东、陕西、云南等省区出现的申诉举报、行政复议与行政诉讼事件也较少。

通过各地依申请公开政府信息情况及因政府信息公开申请行政复议、提起行政诉讼、引起申诉举报的情况，可以得知各地政民互动的状况，也从侧面反映出各地方政府对于政府信息公开工作的宣传是否到位，为公众提供的参与渠道是否顺畅。依申请公开政府信息数量较多的省份，虽然在一定程度上表明地方政府对信息公开工作宣传比较到位，为公众提供的参与渠道比较顺畅，但也存在政府信息公开内容是否全面、准确，是否及时主动公开抑或重要政府信息未予以公开的情况。因政府信息公开申请行政复议，提起行政诉讼，引起申诉举报情况较多的地区，虽然在短期内可能给地方政府的行政工作带来诸多不便，但却强化了政府服务职能和政府信息公开的效能。这说明，这些地方政府可能发布了较多为公众关注的政府信息，政府信息公开工作得到了公众的积极参与和反馈。公众的广泛参与及意见反馈对于政府行政机关核查业务信息、完善行政决策起到了推动作用，政府依法行政得到了有效监督。

三、讨论与建议

(一)进一步深化和拓展政府信息公开的内容、形式及重点信息公开工作

目前，地方政府信息公开不同程度地存在着内容简单、流于形式的现象。主要表现在，动态性的政府信息公开不够及时全面、行政审批程序及其结果公开不透明不到位、缺乏适于社区、农村等基层群众方便查阅的政府信息公开形式。为此，地方政府要进一步深化和拓展政府信息公开的内容与形式，提高政府信息公开的效能。

首先，深入贯彻《条例》，加大政府信息主动公开力度，积极稳妥地推进财政预算、社会公共资金使用、公共资源配置、重大行政审批、社会公益事业建设、依法行政等领域的信息公开，促进行政权力公开透明运行。主动公开公权力大、公益性强、公众关注度高的政府信息内容，以保障公众的知情权、参与权、表达权和监督权。同时，地方政府还要高度重视并认真抓好化解社会矛盾和解决重大事故、事件的政务公开工作，进一步畅通公众表达诉求、反映意见、解决问题的途径，公开办理过程和处理结果，提高行政透明度。在重大事故、事件的处理上，按照及时准确、公开透明的要求上报和发布权威信息，公布事实真相，全面客观的介绍事件进展情况、政府举措和公众防范措施。对社会上流传的不真实信息，相关部门应及时予以澄清。其次，抓好政府信息公开的载体建设，强化和完善政府信息公开平台的目录导航、信息检索以及依申请公开等支撑功能，不断完善扩大政府信息主动公开的范围、数量，及时更新信息公开内容，动态地公布政府行政审批过程和处理结果。再次，努力推动和加快政府信息公开工作向基层延伸。构建省、市、县(区)、乡镇(街道)、村(社区)等多级政府政务公开和政务服务体系。广泛设立基层政府行政服务中心，完善服务中心配套设施的建设。依托居委会、村委会等基层群众自治组织，依靠基层信息服务站、农村书屋等现有资源和设施，为公众就近获取政府信息提供便利，实现政府信息公开逐步向社区和乡镇延伸。

(二)进一步健全政府信息公开的相关工作机制

地方政府要紧密围绕当地经济建设和社会发展，以服务百姓为中心，以建设“法治政府”、“责任政府”、“效能政府”、“阳光政府”为目标，以推进政府信息公开、政务公开、权力透明为重点，建立健全相关工作机制，加大政府信息公开工作的落实力度，切实提高政府信息公开的社会效益，推动地方经济社会更好更快的发展。

首先，健全、充实政府信息公开工作机构和人员，明确任务和责任，建立主管部门协调，职能部门密切配合的工作格局。政府信息公开要做到有专门机构负责、有专门人员承办、有充足的经费保障和技术支持。其次，实施内外并举的政府信息公开监督考评、督办督察的工作机制，加大工作落实力度，将政府信息公开置于机关部门、社会公众、新闻媒体的监督之下，以确保政府信息公开的完整性、安全性、科学性和合理性。

(三)进一步规范政府信息公开工作的标准与流程

许多情况下，地方政府信息公开由于缺乏统一的标准和规范的流程，导致受理依申请公开的渠道及形式比较单一，处理结果的反馈也不尽如人意。为此，地方政府要进一步制定科学规范的工作标准及细则，规范信息公开工作的具体流程。

首先，推动政府信息公开的标准化和规范化建设。进一步规范公文类信息备案管理，制定信息发布协调、保密审查等程序。完善信息公开目录及指南编制、年报编制发布、工作统计等配套基础性制度，加强政府信息公开工作的统一性与规范性。其次，加强政府信息公开的宣传和引导工作。努力丰富和拓展依申请公开的受理渠道，不断完善政府信息依申请公开的受理机制和答复机制，规范工作规程，明确责任分工，确保应该公开的事项都能够得到及时的公开。进一步细化完善现场受理、网上受理等不同形式的依申请公开的具体流程和处理机制，充分利用各级政务服务中心等依申请公开受理点以及网络平台，确保公众的依申请公开得到无障碍受理、快节奏流转和答复，为申请人提供便捷的依申请公开服务。最后，加强政府信息公开保密审查工作，进一步完善政府信息公开保密机制。政府认真贯彻落实国家有关保密法律法规和国务院办公厅及地方政府有关政府信息公开保密审查要求，积极开展对新修订的《保密法》及政府信息公开保密审查制度的宣传、培训，提高各级各部门政府信息公开的保密安全意识，处理好“保密”与“信息公开”的关系。在确保国家秘密安全的情况下，依法妥善处理涉及敏感问题的政府信息公开申请，保障申请人的合法权益，积极稳妥地推进政府信息公开工作。