论政策制定过程中的指标量化——由“限蝇令”引发的思考

朱丽荣

（中共辽阳市委党校，辽阳 111000）

论政策制定过程中的指标量化
——由“限蝇令”引发的思考

朱丽荣

（中共辽阳市委党校，辽阳 111000）

分析指出，“限蝇令”的出台体现出政策制定的大趋势——政策指标量化。要做到量化指标更科学合理必须注意几个方面：并非所有的政策目标都可以量化;能够量化的政策指标必须具有现实性、可行性;量化的政策指标必须要经过调查研究。

公共政策;政策目标;指标量化

一、问题的分析

2012年5月22日，北京市市政市容委发布《北京市主要行业公厕管理服务工作标准》，《标准》明确提出，公厕卫生保洁控制指标包括，公厕废弃物不超过两个，废弃物停滞时间不超过30分钟，苍蝇不超过两只。另外，其他城市也出台了相关的规定，如南昌、西安规定每间公厕的苍蝇数量不超过三只，南京要求不超过五只，三亚则要求无苍蝇……各地对公厕的苍蝇数禁超标准从何而来?据考证，早在1997年，中国出台《城市环境卫生质量标准》，其中对公厕卫生质量要求一项内，就提出了公厕内苍蝇数的禁超标准：一、二、三类厕所苍蝇的个数分别不超过0、3、5只。因此，只要查阅各座城市的公厕卫生标准，即可计算出各地公厕苍蝇的数量限制。

多地出台公厕“限蝇令”引起广泛热议，支持者认为通过明确数量树立标杆来引导公厕治理，是一种人性化管理举措;而反对者则直指此种“量化考核”实无可操作性，形式主义比较严重。其实，支持也好，反对也罢，公众讨论得这么热烈，主要是由于“限蝇令”的出台涉及到公共政策的制定与执行，涉及到政策权威性和执行性，所以，必须要审慎对待，并进一步深入研究。

二、“限蝇令”体现出公共政策制定的大体趋势——政策指标量化

公共政策已经深入到社会生活的方方面面，无论是经济、政治、社会，还是人们的衣食住行等领域，都日益成为人们的生活导向。所谓公共政策是指党和政府用以规范、引导本国或本地有关机构团体和个人行动的准则或指南。其表达形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等等［1］。政策制定指的是为解决某个政策问题而提出一系列可接受的方案或计划，并进而制定出政策的过程［2］。政策制定可以说是整个政策过程的一个中心环节，政策制定的是否切实可行，直接影响到政策的执行，进而关系到现实问题是否能够得到顺利圆满的解决。可以说，各级地方政府、领导干部都非常明确公共政策制定在整个政策过程中的重要作用，因此，在制定公共政策时，基本都遵循着系统性、可行性、前瞻性、兼听性、社会公正及利益补偿性原则，总体上来说，政策出台的质量较前一个时期是大有提升的。

长期以来，我国出台的公共政策已经形成了一定的特点。中西方的生活方式、文化、习俗有较大差异，因此对于事物的看法和评判都会有诸多不同。西方出台的公正政策更倾向于具体化、量化、更易于执行。而我国出台的公共政策相对来说更具概括性、描述性较强，执行起来自由裁量权更多一些。但是，随着“西学东渐”的不断深入，在我国的管理领域，很多的专家、学者以及各类管理者都倾向于把西化的各种各样的量化、细化的管理思想和管理方法以及指标体系引入到管理领域，驱之以利益的杠杆，动之以量化的考核，以至将这样的管理思想和方法推崇到了极致［3］。

受西方管理思想的影响，我国在政策制定过程中，已经体现了一种新的趋势：政策指标日益量化。所谓政策指标是衡量政策目标的量或质的尺度，这是对政策目标的具体说明。政策指标可以是量化的指标，也可以是质的指标，而且许多政策往往只能用非量化的或质的指标来衡量［4－5］。可以说，量化的管理思想、管理方法在政策制定的过程中，大大地提高了政策的质量。但是政策制定过程中的指标过度量化，有时反而会加大政策执行的难度，使执行者左右为难。全国各地出台的“限蝇令”，虽然使政策本身看起来更加科学，但太过机械和量化，在落实、统计和监管上都不具操作性。虽然如此，“限蝇令”从某些方面却反映了我国政策制定的大体趋势——政策指标日益量化。

三、政策制定过程中指标量化应注意的几个问题

公共政策制定过程中的政策指标日益量化，虽然已经成为我国政策制定的大趋势，但不可否认，政策指标的量化还处于一个探索阶段，还需要我们在以后的工作中不断地总结经验，加以完善，才能够真正地发挥出指标量化的应有作用。总的来说，目前我国政策制定过程中指标量化应注意以下几个问题：

1．并非所有的政策目标都可以量化

政策目标是政策制定者所期望的通过政策实施所达到的解决问题的社会效果或所要避免的消极社会影响，是政策方案的灵魂，也是实施、评估政策方案的出发点。政策目标是公共政策制定的指导方针，它负责解决公共政策的基本方向问题。一般来说，量化政策指标确实具有简单明了、易操作等特点，但并非所有的政策目标都能够量化。换句话说，就是在制定政策时，没有量化指标肯定是不行，但纯粹的量化肯定也不行。细化、量化不等同于科学化。一般来说，经济政策大多可以将政策目标量化，而社会政策或文化政策中很多的政策目标是不可以或者说不适合量化的，如有关居民幸福程度、公民道德修养方面的指标就不好量化。如果不分情况，一味量化，只会严重影响公共政策的权威，使公共政策落空，达不到解决问题的目的。

2．能够量化的政策指标必须具有现实性、可行性

所谓量化的政策指标，是指用数量或指数表示某一社会现象、社会变化和社会发展。如果一项政策是具有明确的目标取向的，并且这个目标是可以量化的，那么我们就可以用单一或多个量化的指标来描述它。但量化的政策目标必须具有现实性和可行性。所谓现实性，就是根据政策目标制定出的量化指标，要经过深入的调查研究，结合实际，能解决政策问题。有地方政府出台了“穿高跟鞋开车，鞋跟不得超过4厘米;骑电动车上路，时速不得超过15公里”的规定，其出发点是好的，但现实情况是执法人员不可能随时拿着一把尺子和一个测速器，这样反而使政策置于一个尴尬的层面。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。我国每年都出台很多政策，但总有一些不能取得预想的效果，不是难以贯彻执行，半途而废，就是在贯彻中走样。究其原因，是在制定这些政策时缺乏可行性，政策指标不科学。“限蝇令”中规定苍蝇的数量，看起来使执法者有据可循，但根本不可行，因为苍蝇是会飞的，而无法界定苍蝇的数量，因而才引起公众的热议。

3．量化的政策指标必须要经过调查研究

调查研究，指通过各种调查方式，比如现场访问、电话调查、拦截访问、网上调查、邮寄问卷等等形式得到受访者的态度和意见，进行统计分析，研究事物的总的特征。调研的目的是获得系统客观的收集信息研究数据，为决策做准备。政策出台前必须要有充分的调查研究，特别是量化指标的确定，必须要做好调查研究。从“公交上如果不让座就罚款”、“违背生活作息规律不得租房”到“山猴礼貌行为准则”，这些让公众讨论热烈的政策都说明了调查研究的重要性。否则，指标体系设计的日益复杂、细化、繁琐，其结果看似越来越精确，可与实际的差距也会越来越大。马克思曾说过：“对于未来社会的设想越具体就越是空想”，只有来源于实践，来源于现实的政策指标才更有生命力，才更能体现政策的初衷，解决好现实问题。总之，出台的公正政策指标要具备科学性、可行性，不仅要考虑如何量化的问题，更应考虑如何科学量化的方面。

［1］ 张金马．政策科学导论［M］．北京：中国人民大学出版社，1992：19－20．

［2］ 周树志．公共政策学：一种政策系统分析新范式［M］．西安：西北大学出版社，2000：132．

［3］ 刘永成．量化并不等于科学化［J］．中国中医药现代远程教育，2010（2）：11－12．

［4］ 陈振明．公共政策学：政策分析的理论、方法和技术［M］．北京：中国人民大学出版社，2005：129．

［5］ 关巍．公共领域问题溯源：启蒙、罗尔斯与哈贝马斯［J］．长春工程学院学报：社会科学版，2012（1）：1－4．

On the indicator quantization in the policy formulation process——Reflection caused by“Fly by limit order”

ZHU Li－rong
（Party School of CPC Liaoyang Municipal Committee，Liaoyang111000，China）

The paper analyzes that“Fly by limit order”comes on stage reflecting the policy trend：policy index quantization．To achieve quantitative index is more scientific and reasonable，so we must pay attention to several aspects：Not all of the policy goals can be quantified;able to quantify the policy targets must be realistic，feasible;quantification of policy indicators must be through investigation and study．

public policy;policy objectives;quantitative indicator

C931．2

A

1009-8976（2013）01-0044-02

10．3969/j．issn．1009-8976．2013．01．014

2012－07－20

辽宁省行政学院立项（项目编号：Xyxtkt201047）

朱丽荣（1978—），女（汉），辽宁辽阳，硕士，讲师主要研究公共政策。